美国高等教育服务贸易的发展经验及启示

张明勇

武汉职业技术学院，湖北 武汉 430074

高等教育服务贸易是世界各国间“为了经济目的而进行的高等教育产品或服务的输入与输出活动，是一种有偿交换活动”。世界贸易组织 《服务贸易总协定》明确规定，跨国高等教育服务贸易也是国际服务贸易的一种形式，在服务形式上跟其他国际服务贸易一样，也包含“跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动”四个要素。当前，高等教育服务贸易已成为欧美国家新的经济增长点，不仅自身在国民经济中占有重要地位，而且还间接拉动了文化、旅游等相关产业的国际化发展。美国是当今世界高等教育服务贸易的主要出口国，本文通过分析和总结美国高等教育服务贸易的成果和发展经验，以期为我国高等教育服务贸易的发展提出可行性建议。

一、美国高等教育服务贸易发展现状

（一）美国高等教育服务贸易发展历程

1.起步阶段（二战后至20世纪80年代）

第二次世界大战结束后不久，美国为了保障其全球战略利益，高度重视发展国际教育交流及留学生教育，先后在国际教育领域制定了一系列法案。1946年制定了旨在促进国际教育交流的 《富布莱特法案》，之后又通过了 《美国国际新闻教育交流法》，进一步明确美国国际教育交流的内涵、范围和所需的经费来源等。随后于1961年通过了 《共同教育与文化交流法案》，为教育机构开展国际交流与合作奠定了良好的法律基础，并于1966年制定了《国际教育法》，旨在确保教育机构能够为学生提供充分的国际理解教育，帮助美国人民更好地认识和理解其他国家，为国家发展战略提供国际化人才储备。在该阶段，美国高等教育服务出口目的地较为单一，主要为同属传统教育强国的英国、澳大利亚和加拿大等国。

2.飞速发展阶段（20世纪80年代至21世纪）

20世纪80年代后，为了应对全球经济危机，美国逐步转变其以谋求政治影响为目的的教育国际化政策，开始发展国际教育服务贸易，以谋求经济利益。在教育预算削减和国内生源短缺的双重困境下，美国政府出台了一系列措施和政策促进教育服务出口，并通过市场机制推动国际教育服务贸易的发展。一是为学生提供教育资助，并制定政策允许高等教育机构针对本土和国际学生实行不同的学费收费政策；二是鼓励大学积极走出国门，招收国际自费留学生；三是从政策层面帮助大学抢占国际留学市场，如推动国家间学位和学分互认、简化学生签证手续、留学生打工合法化、放宽留学生毕业在美工作和居留的限制等。在上述一系列教育政策的影响下，美国高等教育服务贸易迅速发展并走向世界，成为世界范围内最主要的高等教育服务出口国之一。

3.缓慢发展阶段（21世纪至今）

21世纪初期，自9·11恐怖袭击事件后，美国经济发展速度开始放缓，教育服务贸易也因此受到影响。国际学生总数虽仍然保持逐年增长的态势，但增速明显放缓，尤其是2009-2018年连续9年下降，到2018年增速跌至3.59%。增速放缓的原因主要有三点：首先是美国政府因9·11事件，以国家安全为由收紧了移民和签证政策；其次是加拿大、英国、澳大利亚等竞争国采取了一系列强有力的措施吸引国际留学生，其中澳大利亚的留学生增速最快，从2005年的207，264人增加到 2018年的 509，610人，增幅高达246%；再次是发展中国家也在积极发展本国高等教育事业，尤其在一些强势学科领域，如工程、数学等。尽管增速放缓，但美国依然是世界第一大留学生输入国。

（二）美国高等教育服务贸易发展经验

1.引入市场机制，提高教育服务贸易经济效益

自20世纪80年代以来，面对经济危机的冲击，美国将“教育国际化”作为提升经济利益的关键国策。为此，美国高等教育市场积极进行改革，引入市场机制，改善贸易结构，允许私人资本进入教育产业，鼓励高等院校加大吸收接纳国际留学生的比例，尤其是自费生。美国政府也随之制定了一系列促进教育服务出口的政策和措施来吸引国际留学生，抢占国际留学生市场。联合国教科文组织统计数据显示，2010-2018年在美留学人数持续增长，从2010年的69.1万人，创纪录地增长到2018年的109.4万人。根据美国国际教育工作者协会（NAFSA）的统计数据，2010年美国高等教育服务贸易收入为188亿美元，占服务贸易出口总收入的3.5%，而2018年这一数值翻了一番还多，增长到394亿美元，占服务贸易出口总收入的15.76%，同时为美国社会新增就业岗位45.5万个。

2.整合现有资源，完善教育服务贸易产业链

伴随着高等教育服务贸易市场规模的不断扩大，美国政府积极整合现有资源，形成了比较完善的教育服务贸易产业链。首先，美国成立了一系列的专门机构，如美国国际教育交流协会（1919年）、美国国际发展署（1961年）、美国教育基金会（1992年）、联邦调查委员会（1997年）和国家教育国际贸易委员会（1999年），积极推进国际交流与项目合作，搭建国际学生与美国高等院校之间的桥梁，在全球范围内推进教育出口。其次，美国组建了完善的预备教育机构、国际语言和专业标准考试机构。如美国教育考试服务中心 （ETS）推出了GRE和TOFEL的标准化考试，形成了巨大的英语考试产业链。最后，美国还不断开发新的国际教育产品，逐步丰富其高等教育服务贸易种类，包含与国外大学联合办学、建立海外分校（如位于意大利的约·霍普金斯大学高级国际研究学院和位于荷兰的韦伯斯特大学等）、开展远程教育等。据统计，2017年85%的美国高校都开设了远程学位教育项目，全球34%的海外分校由美国建立。美国也因此成为全世界拥有最多海外分校的国家。

3.重视教育质量，提升教育服务贸易国际竞争力

美国教育服务贸易的快速发展与其优质的教育服务质量分不开。为了提升高等教育服务质量，美国不仅将其国民生产总值的7.7%作为教育经费投入，而且还建立了一系列质量评估体系，采用第三方教育评估机制对高等院校进行阶段审查，并基于审查结果给出发展建议和必要的帮助与支持。该第三方评估机构是1996年成立的高等教育评估机构委员会，其独立于政府和高校之外，主要为高等院校提供专业认证和学校办学水平评估服务，并为政府和高等院校决策提供行动指南。在上述质量提升举措的作用下，美国逐步发展成为全球教育质量最高的国家之一，不仅拥有创新的、开放包容的教育理念，而且拥有完善的硬软件实力，在办学条件、师资队伍水平、科研实力等方面都首屈一指。美国高校也因此吸引了大批国际留学生，《泰晤士高等教育》2018年 “世界大学排名”显示，在全世界排名前10的大学中美国占据了7个席位。

4.政府宏观调控，保障教育服务贸易健康发展

美国政府充分发挥政府主导作用，在教育投资、移民政策和财政支持等方面进行了一系列的宏观调控。从1950年开始，美国政府对移民法进行了多次修订，随后在1958年和1966年又先后出台了《国防教育法》和《国际教育法》，旨在从财政层面引导高等院校发展国际教育事业，提升国际化办学水平。2000年和2004年，分别颁布了《高等教育国际化备忘录》和《美国国际教育政策备忘录》，制定了宽松的签证政策和教育机构合作法案。2008年又签署了国家教育促进美国竞争力的 “2008年法案”，保障海外人才在美国参与平等竞争的基本权益。同时，美国还通过政府直接拨款、企业校友赞助和非政府组织捐赠等方式，逐年增加教育经费投入，用于设置国际留学生奖学金，包括学校奖助学金、联邦政府奖学金和私人基金奖学金等。美国每年在国际留学生奖学金方面的投入高达25亿美元。以富布莱特奖学金为例，自1946年以来，该奖学金先后资助了超过16万名学者。此外，美国还于2001年设置了 “本杰明·吉尔曼”奖学金，专门资助优秀在校生出国交流学习。

二、我国高等教育服务贸易发展的现状及问题

（一）教育服务贸易长年逆差，进出口逆差有待缩小

我国高等教育服务贸易起步晚、相关制度不完善，致使存在严重的贸易逆差。一方面，我国高等教育服务贸易进出口逆差明显，不仅出国留学人数远大于来华留学人数，而且出国留学人数的增速也明显高于来华留学人数增速，且这一逆差有逐年扩大的趋势。据中国教育部统计数据显示，2018年共有49.22万人来华留学，而出国留学人数却高达66.21万人，进出口逆差显著。且2005-2018年间我国高等教育服务贸易的进出口逆差从2005年的2.26万人上升到2018年的16.99万人，进出口逆差增速高达852%。另一方面，我国教育服务贸易额逆差也十分明显。以中国对美国教育服务贸易逆差额为例，2017年，中国对美国教育服务的进口额高到138.89亿美元，而出口额则仅为2.46亿美元，逆差高达136.43亿美元，同比增加约12%。

（二）教育经费来源单一，吸引力有待加强

我国在高等教育领域的经费投入长期不足，且经费来源比较单一，这些严重阻碍了我国高等教育的国际化发展，进而降低了我国高等教育服务的吸引力。教育部、财政部和国家统计局共同发布的 《2017年全国教育经费执行情况统计公告》指出，2017年我国高等教育经费的总投入为2万亿元，占当年国内生产总值的4.14%。然而，值得注意的是，这些教育经费的80%是来自国家财政支出。虽然自2012年持续增长以来，2017年我国高等教育经费在GDP中的占比首次超过4%，但仍远低于美国高等教育经费支出占GDP的比重。此外，虽然我国加大了对来华留学生的资助力度，但对留学生资助经费的投入也远低于美国。从表1的数据可以看出，虽然享受我国政府奖学金资助的留学生人数在逐年上升，但总体所占比例仍较低。从表2的数据也可以看出，虽然来华留学自费生人数呈上升趋势，但所占比例却逐年下滑。

表1 2013-2018年享受我国政府奖学金资助的留学生人数和所占比例

表2 2013-2018年自费留学生人数和所占比例

（三）国际竞争力不足，教育质量有待提高

我国高等教育服务贸易的国际竞争力不强主要表现为我国知名高等学府较少，特色专业建设不足，缺乏国际认可的教育质量保障体系和质量认证体系等。根据《泰晤士高等教育》2018年“世界大学排名”，中国仅有6所大学进入世界大学100强。清华大学和北京大学分别名列第22和27位。此外，我国来华留学生教育层次总体偏低。根据教育部统计，2018年共有258，122名留学生（占来华留学生总数的52.44%）在我国参加本科及以上层次学历教育，其中参加硕士及以上学历教育的留学生比例仅为17.28%。这主要是因为我国高等教育的学历学位国际认可度不高，尤其是欧美发达国家。造成这一局面的主要原因是我国高等院校人才培养缺乏国际认可的质量保障认证和评估体系，人才培养质量不被国际社会认可。另一原因就是我国来华留学生的准入、考核和毕业门槛较低且管理较为宽松。

（四）政策制度不完善，贸易环境有待改善

随着高等教育市场的不断成熟，我国在来华留学生管理、中外合作办学管理和境外办学管理等方面制定了大量保障高等教育良性发展的政策和条例，但相比欧美发达国家还存在很大的不足，主要表现为起步晚、不完善和滞后性。从宏观层面来讲，国家层面没有制定符合国际服务贸易发展要求的纲领性文件，各级政府层面也没有完善高等教育服务贸易政策的支持体系和扶助政策。从微观层面来讲，我国高校也没有制定基于教育服务贸易的发展规划和实施计划等。同时，我国针对高等教育服务贸易制定的部分政策与国际惯例或规则之间存在冲突，严重阻碍了高等教育服务贸易的国际化步伐。此外，针对留学生权益方面也存在相应政策制度不完善和管理服务体系不健全等问题，如在勤工俭学、招生宣传、学业考核、社会保障、医疗保障、奖励资助、就业创业和户籍管理等方面保障力度不够，吸引力不足。

三、我国高等教育服务贸易发展的提升对策

（一）转变传统观念，树立教育市场化观念

当前，我国教育服务主要由政府主导，以社会福利为主，但在高等教育服务贸易全球化背景下，国际教育服务逐渐市场化和自由化。因此，我国政府应当转变传统观念，顺应教育服务产业的市场化、服务化和国际化趋势，适度推进教育产业的市场化运作，改革教育融资体系，并根据市场特征和消费者需求进行有针对性的教育服务产品的生产、定价和推广。根据留学生热衷选择的热门专业，如工程、商科、管理学、数学及计算机科学等，进行教育资源的优化配置。同时，根据国际市场需求和竞争状况，重新核定办学成本，放宽收费标准，并充分利用新媒体优势，打造立体多维的宣传平台和网络，尤其应加大海外宣传力度，通过旅游文化节、教育展览、国际演出和文化产品交易等方式全面介绍我国高等教育和传统文化，也可以定期组织高校走出国门，到国外进行海外教育巡展，在海外设立服务中心等，从而构建一个立体的教育服务国际营销网络，推动我国高等教育逐步走向和引领国际教育服务贸易市场。

（二）优化教育资源，提升教育质量

提升高等教育质量是一项长期的系统工程，需要有先进的人才培养理念、健全的人才培养体系、优秀的师资队伍、先进的教学方法、完善的投入和保障体系以及优质的育人环境等。首先，高等院校应加强师资队伍的国际化建设，多措并举提升师资队伍的国际化水平。一方面可以依托政府留学项目、海外培训项目和国内外学术交流等方式培养本校教师的“双语”和“多语”授课能力；另一方面，可以通过设立海外人才智力引进专项基金，采取多形式、多渠道引进国内外高水平人才。其次，我国高校可借鉴国际优秀经验，创新留学生人才培养模式，开发与国际先进标准对接的、具有鲜明特色的专业标准和课程体系，整合高等教育资源，发挥联合办学的汇聚作用，形成政府、社会和企业共同参与的培养国际化人才的协同体系，从而培养出杰出的毕业生，塑造良好的国际口碑，形成独有的竞争优势。再次，加强质量保障体系建设，尤其是质量标准和质量认证体系方面，应构建由政府、社会独立机构和学校三方组成的监督和评估体系。

（三）发挥比较优势，找准市场定位

我国高校应充分挖掘自身的比较优势，打造独有的竞争优势。首先，应在汉语言文化、传统中医和生物科技等优势领域打造具有中国特色的高等教育服务品牌，并通过与国外大学联合创办孔子学院、鲁班工坊等形式，加强对中华传统文化和地区特色的宣传，提升国际影响力。其次，在前期充分调研的基础上，根据不同国家的国情需要，开发出针对不同目标市场的特定产品，找准产品定位和市场定位，尤其要重视发展落后的国家对人才的迫切需求，应多措并举吸引更多的留学生前来学习，提升学历，而针对欧美国家主要以吸引非学历留学生为主。例如针对美国、澳大利亚等发达国家对我国传统文化的浓厚兴趣，为其提供文化、中医等特色教育产品；针对亚洲学生“低成本高回报”的用户需求，应提供商科、西医和计算机等优势学科教育服务。最后，我国高等教育应以开放包容的态度面对和接受世界各国的文化差异，在传承中华民族优秀传统文化的基础上营造多元文化氛围，加强与世界各国的文化交流与合作。

（四）采取宏观调控，优化政策环境

首先，政府应从宏观层面制定高等教育国际化战略，为高等院校的国际化战略指明方向和路径。其次，可以比照美国高等教育服务贸易法律法规体系，从立法层面为我国高等教育服务贸易的可持续发展建立一套完善的具有中国特色并与国际接轨的法律体系，推进高等教育服务的国际化发展。再次，加大对教育的投入和保障力度，建立内引外联的合作机制，除了国家财政投入更要积极依靠企业合作、校友捐赠等民间资金来源，并针对经费的使用建立科学合理的管理机制。此外，在吸引来华留学生方面，应扩大政府奖学金资助规模、覆盖范围，提高奖学金的额度，鼓励本地高校、企事业单位设立国际学生奖学金，并根据不同层次、不同国别、不同专业的留学生的需求采取灵活的收费标准。最后，针对来华留学生制定社会保障、医疗保障、勤工俭学、户籍管理和创业就业服务等相关政策，并构建完善的留学服务体系，提升教育服务能力。