我国PPP项目资产证券化的现状与分析

任晨

摘要：PPP项目是公共设施服务与社会资本之间的桥梁，而PPP 项目资产证券化不仅能促进PPP项目借力资本市场，引入更多社会资本，还能通过信息披露功能，倒逼PPP项目更规范和高效的发展。本文对我国PPP项目资产证券化的现状进行分析，并提出对策和建议。

关键词：PPP项目;资产证券化; 现状;对策

PPP模式就是将政府资本和社会资本相结合，共同投资建设公共基础设施和服务，共同享有收益，共同承担风险的一种长期合作关系。[1]PPP项目是公共设施服务与社会资本之间的桥梁，能促进民间资本投资于大型基础设施的建设，也有利于政府引进更多资本为公共服务做贡献。PPP 项目资产证券化不仅能促进PPP项目借力资本市场，引入更多社会资本，还能通过信息披露功能，倒逼PPP项目更规范和高效的发展。

1 我国PPP项目发展概况

2014 年，因为新型城镇化迅速发展，且政府融资受限，我国陆续出台 PPP 模式的相关政策，加速了 PPP 的发展。随着我国PPP改革持续推进，PPP项目的数量也不断增加。截至2021年上半年，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目管理库项目累计10126个，投资额为15.7万亿元;累计签约落地项目7442个、投资额12.1万亿元。累计储备清单项目3378个，投资额3.9万亿元，储备清单项目尚未进入管理库。管理库项目覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。本文从行业、地区，落地率、开工率等方面对PPP的发展现状进行分析。

1.1 行业分布

管理库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。从数量上来看，截至2021年上半年，管理库PPP项目数前三位是市政工程4，138个、交通运输1，396个、生态建设和环境保护956个，合计占管理库项目总数的64.1%。市政工程行业虽然数量较多，但投资额不及交通运输行业。项目投资额前三位是交通运输5.3万亿元、市政工程4.5万亿元、城镇综合开发2.0万亿元，合计占管理库总投资额的75.2%。由此可见，管理库项目行业分布并不均衡。

1.2 地区分布

从地区分布来看，我国中西部地区PPP项目相对较多，有助于我国经济发展的区域平衡。按累计项目数排序，管理库前五位是河南833个、山东（含青岛） 750个、广东566个、合计占入库项目总数的21.2%。按累计投资额排序，管理库前五位是云南13，509亿元、贵州11，914 亿元、四川11，428亿元，合计占入库项目总投资额的23.5%。2021年上半年，各地新入库项目数前五位是河南39个、江西38个、广西22个;新入库项目投资额前五位是广西913亿元、四川681亿元、重庆680亿元。

1.3 项目落地率

截至2021年上半年，签约落地项目累计7，422个、投资额12.1 万亿元，签约落地率73.3%。从地城分布来看，截至2021年6月末，管理库累计签约落地项目数排名前三位是山东590个、河南518个、广东467个，合计占签约落地项目总数的21.2%;云南1.1万亿元、贵州9，822亿元、浙江9，069亿元，位居累计签约落地项目投资额前三，合计占签约落地项目总数的24.7%。各地项目签约落地率，安徽89.7%、北京89.5%、福建87.2%，位居前三。

1.4 项目开工率

截至2021年6月末，累计开工建设项目4，514个、投资额7.0万亿元，分别占签约落地项目的60.8%和57.5%。各地落地项目开工率，位列前三的依次是四川85.5%，山东（含青岛） 81.7%、湖南80.5%。从数量上来看，前三位是山东（含青岛） 482个、四川365个、安徽341个、合计占全部开工建设项目数的26.4%;从投资额来看，前三位是云南8，702 亿元、四川6，448亿元、山东（含青岛） 4，823亿元，合计占全部开工建设项目投资额的28.6%。

2 我国 PPP项目资产证券化发展现状分析

2.1 PPP项目资产证券化的定义

资产证券化是指企业将未来能产生现金流的资产整合成资金池，并进行信用增级，进而发行资产支持证券。PPP 项目资产证券化即是以 PPP 项目未来可能产生的现金流为依托设立 SPV，通过结构安排进行增信，并发行相应的资产支持证券。PPP 项目资产证券化不仅能促进 PPP 项目借力资本市场，引入更多社会资本，还能通過信息披露功能，倒逼 PPP 项目更规范和高效的发展。PPP 项目资产证券化按照基础资产的来源进行划分，可以分为收费收益权资产证券化、债权资产证券化、股权资产证券化。[2]

2.2 PPP项目资产证券化的优势

2.2.1 增强存量项目流动性

近几年来，PPP项目公共建设领域大范围推广，通过PPP投资建设的项目属专款专用，资金流动性较差。将PPP项目与资产证券化相结合建立的PPP项目二级市场。有利于盘活存量，加强资产的安全性和稳定性，有助于PPP项目的持续稳定发展。

2.2.2 吸收社会资本的参与

近年来，金融市场不稳定时常发生，投资人希望找到一种相对安全的项目，而PPP项目资产证券化就符合投资人的需求。资产证券化一方面为存量PPP项目推出了一条市场化的推出渠道，另一方面降低了民间资本参与项目投资运营的准入门槛。PPP项目具有一定的政府背景，PPP公益类、民生类项目有政府购买作为后盾，对投资者具有一定的吸引力。所以，PPP项目资产证券化有助于吸引更多的社会资本投入PPP项目。

2.2.3 解决PPP项目资金占用时间长、周转慢的问题

PPP项目一般投资大、收益低、周期长，大量资金投入后会被长期大量占用。实行资产证券化，将资本短期内回收，就能解决这一问题。政府通过PPP模式投资后，可以通过资产证券化的方式尽快将资金从已有的项目中抽出，再投入其他项目，并以此资金作为引导社会资本投入的“母金”[4]。社会资本希望通过资产证券化这一渠道快速回收资金，加快资本周转，提高资本总的收益水平。通过资产证券化快速回收投资，也正是社会资本最企盼的事情。

2.3 我国PPP项目资产证券化的现状和问题

2017年3月，“华夏幸福固定安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费权益资产支持专项计划”等首批四单 PPP 资产证券化产品发行，标志着我国PPP项目资产证券化开始加速。截至2021年上半年，我国在上交所和深交所成功发行PPP资产证券化产品共37单，资产证券化产品金额总计401.06亿元。这37单在上交所和深交所成功发行的PPP资产证券化产品现状如下：

2.3.1 资产证券化周期相对PPP项目周期偏短

PPP项目的合作期限较长，而资产证券化产品的存续期限较短，存在难以匹配的现状。如“中信证券-中电建路桥集团章丘PPP项目资产支持专项计划”和“国君-中建五局岳宁大道PPP项目资产支持专项计划”的存续期限都不到5年，无法覆盖PPP项目的合作周期。资产证券化周期和PPP项目周期无法匹配将增大融资成本，使融资过程变得复杂繁琐。

2.3.2 PPP项目资产证券化产品利率大多不高、期限偏长

缺乏对中长期投资者的吸引力。当前PPP资产证券化产品“中信建投-京蓝沐禾PPP项目可持续发展资产支持专项计划”利率最高，为7.5%，“国金-川投航信停车场PPP项目1号资产支持专项计划”和“国金-川投航信停车场PPP项目2号资产支持专项计划”利率最低，为3.5%，其余PPP资产证券化的发行利率在3.5% -7.5%。该利率水平在资产证券化产品市场中有较大竞争力，但对投资者的吸引力与目前风险相近的银行资管类业务等利率相比稍弱。

2.3.3 PPP项目资产证券化的形式不断创新

2017年发行首批四单PPP项目资产证券化产品之后，针对实操中没有实现风险隔离的问题，我国于2019年发行第一单PPP+类REITS，采用双SPV结构（私募基金+资产专项计划）解决了破产隔离的问题。2020年4月，我国提出PPP+REITs试行政策，目前还未正式发行。公募基金+资产专项计划的交易结构有利于解决PPP+类REITS产品流动性不良的问题。

3 PPP项目资产证券化发展的对策建议

3.1 开放资产池

针对产品存续期短的问题，目前主要通过分期管理PPP资产证券化来实现。但这种方式较为繁杂且会提高融资成本。可以通过开放资金池如采取信托的方式进行PPP资产证券化，从而解决周期不匹配的问题。这种方式的资产池是开放的，项目公司可将其名下具有相似现金流人的资产放人同一资产池中，从而延长证券化产品的生命周期。

3.2 完善交易机制

在产品审批阶段，需要和证券交易所积极配合，从而提高资产证券化产品在备案、审批、通过的速度。在产品流通阶段，要完善PPP证券化产品的流通平台，如允许符合要求的PPP证券化产品在交易市场的竞价系统中流通转让。在产品发行阶段，应完善产品的发行机制，鼓励采用公募发行方式，扩大市场规模。[3]只有社会公众能够广泛、便捷的参与到交易中，才能促进PPP项目资产证券化发展，从而完善PPP项目资产证券化市场。

3.3 完善信用评级机制

可尝试引进具有独立性的非相关企业作为增信主体，来保障投资者的收益。在信用评级方面，也可引入大型且独立、资质良好的第三方机构对项目进行评级，再将多家评级结果进行汇总取其均值，得出更为科学和准确的信用评级结果，更能保障投资人的收益。

3.4 完善PPP项目资产证券化的相关法律、法规

目前我国对于PPP项目资产证券化业务还缺少专门的法律，这不利于资产证券化的发展，不利于保障项目各方的权益。[5]

4 结语

通过梳理PPP项目及其资产证券化的发展，可以看出PPP资产证券化存在周期难以匹配、资产证券化产品利率普遍不高等问题。由于PPP资产证券化在我国实行时间不长、缺乏经验，这些问题是必然存在的。在未来，随着制度的不断完善，PPP 资产证券化还有很大发展空间，其在解决国家财政困境方面的优势会不断显现，PPP 项目与资产证券化会相互促进，共同发展。

参考文献

[1] 颜晓燕，董芳颖.我国 PPP项目资产证券化融资问题及对策研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2018，49（ 5） ： 82-89.

[2] 朱金戈.PPP 項目资产证券化方案研究[D].蚌埠：安徽财经大学，2017.

[3] 余芳芳.我国 PPP 资产证券化研究[D].北京：首都经济贸易大学，2018.

[4] 孙汉康.浅析政府与社会资本合作项目（PPP）资产证券化[D].河北：河北大学，2019.

[5] 管百海，胡本勇. PPP项目资产证券化决策研究[J].金融理论与实践，2018（2）：73-77.