乡村振兴背景下池州市农村土地流转现状及对策

王文琴 杨璨 贾丽

摘 要：农村土地流转是乡村振兴战略管理施行过程中的一个非常重要的环节，土地流转是解放农村生产力、释放农业生产活力、缓解人地关系矛盾、促进城乡经济发展和产业转型升级的重要举措。该文基于乡村振兴背景，分析了池州市土地流转的现状和流转中存在的问题，提出了促进池州市农村土地流转的对策建议，以期为池州市的乡村振兴发展提供参考。

关键词：乡村振兴;土地流转;现状;对策;池州市

中图分类号 F311文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）04-0104-04

Abstract： Rural land circulation is a very important link in the implementation of Rural Revitalization Strategy Management. Land circulation is an important measure to liberate rural productivity， release agricultural production vitality， alleviate the contradiction between human and land， promote urban and rural economic development and industrial transformation and upgrading. Based on the background of rural revitalization， this paper analyzes the current situation and problems of land circulation in Chizhou City， and puts forward countermeasures and suggestions for rural land circulation in Chizhou City， so as to promote the revitalization and development of rural areas in Chizhou City.

Key words： Rural revitalization; Land circulation; Current situation; Countermeasures; Chizhou city

在乡村振兴战略背景下，“三农”问题是重中之重，全面建成小康社会是中国未来必然要完成的艰巨任务，也必然要求妥善解决好“三农”问题。切实改变土地流转现状，是处理好土地流转问题，提高农民收入，保障农民基本生活水平稳中向好的必要措施。本文基于以上背景分析了池州土地流转存在的问题，并提出了相应的对策建议。

1 乡村振兴与土地流转的关系分析

1.1 乡村振兴战略 乡村振兴战略是习近平总书记在党的十九大报告中提出的一项具有重大意义的战略。产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕，是实施乡村振兴战略的总要求。只有始终坚持农业农村发展优先，构建良好的城乡融合发展体制、机制和政策体系，才能不断推进农业农村现代化。

1.2 土地流转 一直以来，土地流转的概念在学术界被讨论，本文中的土地流转是指农村土地流转，并不包括农村建设用地的流转。在三权分置的政策下，本文中的土地流转，流转的仅仅是经营权，并不是承包权和土地所有权。农村土地流转的正确涵义为土地经营权的流转，即在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地经营权转让给其他农户或经济组织，土地的所有权归集体所有，土地的承包权归农民保留。

1.3 乡村振兴与土地流转的关系

1.3.1 土地流转是推进乡村振兴的重要抓手 土地既是农民进行生产工作和生活发展最重要的因素，也是一国之本，而乡村振兴战略的实施在根本上也是为了能够有效解决农村土地利用问题。相较于第一产业，二、三产业的发展更加迅速，从事农业生产的收入水平远远低于农民进城务工所能拿到的工资，因而在多数地区的农村劳动力开始逐渐向经济发达地区转移，土地撂荒的现象屡见不鲜。虽然国家陆续出台了一些土地流转的奖励措施，但是仍然存在地区间流转化水平差异过大的问题，流转的方式也过于老旧，对农民的利益并未起到很好的保护作用。因此，深化土地流转制度的改革是当前必须要完成的一项任务，土地流转是推进乡村振兴的重要抓手。

1.3.2 土地流转是乡村振兴战略得以实施的安全保障 当前，要实现国家经济稳中向好的持续均衡发展，必然需要解决农村发展这个大问题。当前，农村发展中存在的最大问题仍然是土地问题，这也是乡村振兴战略能够有效实施的最大难题，更是实现共同富裕最大的一块短板。只有合理有效地解决土地问题，鼓励农民主动参与土地流转，优化农业生产技术，提高农民利用土地的知识与技能，培育新型经营主体，合理解决小农生产带给当前经济发展的难题，乡村振兴战略的精神才能得到充分贯彻，最终打赢脱贫攻坚战，实现全体人民的共同富裕。

1.3.3 乡村振兴战略的实施推动了土地流转 乡村振兴战略作为新时代国家发展的一项重大战略部署，提出要实现农业农村现代化，农业结构得到根本性改善，进一步提高农业生态管理服务能力，强化乡村振兴制度性供给。在国家大环境与政策制度下，各级政府与相关部门遵循中央制定的制度政策，必将加大力度推动土地流转，为实现乡村振兴战略做好区域内的相关工作，促使土地流转的速度加快，覆盖更多地区进行土地流转。

2 池州市土地流转现状

2.1 池州市基本概况 池州市位于安徽西南部，辖区总面积83.99万hm2，包括贵池区、东至县、青阳县及石台县等。根据2018年土地利用调查数据，2018年池州市土地总面积约为839870hm2，其中农用地总面积约为724030hm2，建设用地总面积约为53378hm2，未利用面积约为62461hm2。人均占有耕地面积2.22hm2，且未来人均耕地面積将会进一步减少，耕地资源将更加短缺。近年来，工业在池州市不断得到发展，政府积极探索工业化和城镇化建设，如江南集中产业区，这就不可避免地将部分农用地转变为建设用地。人地矛盾也因此会更加突出，“绿水青山与金山银山，如何协调成为摆在当前的难题，乡村振兴是解决这一难题的最佳方法。

2.2 池州市土地流转现状

2.2.1 农民参与土地流转的意愿不断增强 池州市政府以及下属的各基层组织在积极宣传有关土地流转的法律法规，使农民根深蒂固的农本思想逐渐得到改变，农民了解与认识到土地流转是有利于自身得到发展的，由此推动了池州市土地流转的发展进程。自2015年以来，池州市土地流转面积呈现上升趋势，详见图1。

2.2.2 土地流转价格持续上升，农民收益逐渐提高 近几年来，国家高标准建设项目、土地整治项目、农业综合开发项目、小农水利项目的实施，农业水利基础不断完善，加上国家惠农政策实施，农业的比较收益不断提高、农业主体不断提高、土地流转的价格也不断攀升，流转土地收益趋增。池州市2019年土地流转价格如表1所示，由表1可知，池州市2019年最高流转价格达到8250元/hm2。

2.2.3 土地流转形式多样，流转进程不断加快 近年来，随着法律法规的完善与社会对土地流转有了更多的要求，池州市不断探索土地进行流转的方式，如今已形成多种成熟的流转形式，包括出租（转包）、转让、互换、股份合作等。2019年池州市农村承包耕地经营权流方式如表2所示。

2.2.4 流转经营特色化 流转的土地以种植粮食为主，并逐步扩大到果蔬、茶叶、苗木、药材等经济作物以及水产业、生态观光等农业发展方式，从而有力地促进了池州市农业产业化的发展进程和提高了池州市农民的收益。2019年池州市部分耕地流转用途如表3所示。

2.2.5 流转主体实现了多元化 由过去在农村集体经济组织之间进行单一的农户流转逐渐实现向有实力的农业龙头企业、农民合作社、专业大户等进行大规模生产的农业经营主体流转，开始形成规模经营，符合乡村振兴的要求。2019池州市流转耕地主体情况如表4所示。

3 池州市土地流转模式存在的问题

3.1 土地进行流转的行为方式不规范 当前，农民由于法律意识淡薄，对于流转合同往往持有无所谓的态度，通常以口头协议作为约定，而没有具有法律效力的书面合同，又或者合同存在隐患，合约双方应当享有的权利和需要承担的义务没有明确指出，造成对农民权益的侵害现象，使农民没有充分享有流转中所应当得到的收益。

3.2 土地流转费用不透明 集体流转工作管理人员对流转经费的使用未公开透明甚至出现违法现象。在《中共中央关于做好农户承包地使用权流转的通知》中明确规定：“土地流转的转包费、转让费、租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。然而，部分地区村集体并未遵循土地流转的政策，而是擅自将土地流转给其他组织或个人，从中牟取私利，甚至农民未获得流转所得收益，全部被集体经济组织侵吞，严重损害了农民利益。农民所拥有的用益物权中包括土地承包经营权，农民对此依法享有占有、使用、收益的权利，集体不应参与分享流转收益。但是在实际操作中仍存在土地流转费用不透明的情况。

3.3 土地流转服务体系不完善[1] 目前，尽管在市场中存在流转土地的意愿，但由于信息的闭塞，土地流转的速度较为缓慢，并且在市场中土地流转中介服务组织的数量仍较少，且不规范，没有围绕土地流转的评估、登记等建立一个完善的、多功能、全方位的、服务体系。目前，池州市具有优质服务能力的土地流转中介服务组织数量较少，并未完全建立起完善的服务体系，土地流转的速度滞后。

3.4 流转过程中非农化、非粮化倾向明显[2]  随着耕地数量的日益减少，土地的经济价值逐渐被人们挖掘出来，大量的城市资本进入农村，促进农村经济发展，使得许多闲置土地得到了有效的使用，但也造成了很多变更土地使用性质、土地使用非农化、非粮化趋势明显的不良危害。土地用途的改变，对池州市的粮食安全产生了较大的影響。

3.5 收益分配机制尚存在缺陷 池州市目前仍以发展旅游业为主，工业较为落后。当前，在土地流转过程中缺乏资本、生产技术、市场信息的农民与其要接受流转的受让方相比，普遍处于弱势地位，由此在流转土地承包经营权时并未获得符合土地真正价值的流转收益。因此，对于农民来说，收益分配机制并不合理，甚至存在着巨大缺陷，不能真正保障其利益。而土地在流转后大部分都用来种植经济作物，在经营状况良好的年份时，获得土地经营权的经济主体能够获得较高的生产和经营利润，但是农民普遍只能得到固定的收益，而不能从中分享他们应得的利益。

3.6 土地权属混乱，土地确权不清 当前，在池州市部分农村地区，仍存在着产籍不清的现象，存在确权死角。（1）确权未确地，即只将土地权利确定到农村集体经济组织处，未对农民所拥有的具体地块进行确权;（2）国家推行“三权分置”政策，存在土地确权至承包人头上，实际权利人失去土地使用权的现象[3]。由于存在上述现象，农民对于土地使用权的归属问题仍存在很大的争议，从而不利于社会的稳定和谐，同时也会导致土地流转不能有效展开，使得整体流转工作的进度缓慢。

4 乡村振兴背景下池州市土地流转的对策建议

4.1 加强土地流转与乡村振兴战略的紧密对接 农村土地规模化经营需要依靠土地流转来解决，因此土地流转是乡村振兴的重要的助推剂。各级政府与相关部门应在实施乡村振兴战略的同时，制定土地流转的相关政策与措施，促进土地流转速度加快，解决乡村振兴战略实施中土地的问题。池州市作为生态旅游城市，需要抓住乡村振兴的机遇，把农村土地流转与乡村振兴紧密起来，促进土地流转，实现农业农村现代化，使得农业结构得到根本性改善，提高农业生态管理服务能力，促进乡村振兴。

4.2 建立合理的流转收益分配制度 当前，随着工业化、城市化发展速度的加快，对土地的需求量日益增加，由此在土地流转中引发了土地收益分配不合理的问题，农民在土地流转中仅仅得到了当时土地的价值所转化而成的价格，即固定收益而并未获得土地流转后所带来的增值收益。并且地方村集体的经费在使用与管理上存在违规情况，村集体获得了本地区土地使用权流转过后的绝大部分收益，失地农民并不能获得应得的利益[4]。因此，迫切需要一个符合农民利益的流转收益分配制度，土地本身的价值不能因当前的年平均产值进行衡量，而是要把眼光放到今后，对日后的收益也要进行评价。另外，也要杜绝寻租现象以及农村集体经济组织越级操作，真正保证农民所获得的利益。另外，还应研究其他土地流转的方式可行性，如入股、联合经营等方式，真正为农民能够获得增值而出谋划策。

4.3 建立合理的农村集体土地使用权流转的保障体系 土地流转不仅仅只是靠转让方的意愿能够进行，更需要受让方能够拥有足够的资金支持去完成这项交易。因此，相关部门要进一步明确对土地流转的态度，采取措施加强对土地流转的支持力度，推进农村金融制度的改革，完善农村土地承包经营权的职能，实现其抵押权，从而解决土地流转过程中受让方所遭遇到的困难，为其提供充裕的资金支持，最终促使交易的顺利完成，另一方面可以使得转让方没有后顾之忧，促进土地的流转速度的提高。并且应当明确界定土地使用权流转的范围与双方应承担的权利义务，实现土地使用权的有序流转。

4.4 正确引导和调控农村集体土地使用权的流向 进入市场流转的农村集体土地要对其流转方向进行正确的引领，国家需要对其进行宏观调控，控制其流转的方向。合理运用价格、税收、信贷等机制，在宏观层面控制受让方对其获得的流转土地的使用方式，鼓励受让方对土地进行集约利用，发展农业，实行集约化经营与生产。通过下达一系列的奖励政策鼓励农村集体农用地使用权在流转后仍从事农业生产，促使土地潜力得以充分挖掘，农业产业量也得到了提高。

5 结语

本文从土地流转与乡村振兴的关系入手，对池州市土地流转的现状与问题进行了论述，从土地流转与乡村振兴战略关系、土地流转收益分配、土地流转保障体系、流转的流向等方面提出了对策与建议。尽管当前土地流转仍存在着许多问题与困惑，但是在国家宏观调控、各级政府支持與引导下，尤其是在乡村振兴战略的大背景条件下以及“三权分置”政策推行后，土地流转将愈发顺畅，农民也因此得到了改善生活水平的机会，农业经营主体规模化越发普遍，为乡村振兴战略的实施提供了有利的保障。

参考文献

[1]查明庆.乡村振兴战略下的农村土地流转研究——以安徽省池州市为例[J].中外企业家，2019（22）：211-212.

[2]路以兴，许长荣，王颖，等.乡村振兴战略背景下上海市农村土地流转规范化管理与服务研究[J].上海农业学报，2019，35（04）：137-143.

[3]胡学英，邓瑞林.乡村振兴战略背景下江西农村土地流转问题研究[J].改革与战略，2019，35（04）：41-51.

[4]张信芳，赵蕊.乡村振兴的重要抓手：土地流转的思考与政策改进——以山西省忻州市为例[J].经济研究导刊，2019（28）：13-16.

（责编：张宏民）