未成年人公益诉讼受案范围的逻辑

2021-03-24王广聪

中国检察官·司法务实 2021年2期

王广聪

摘要：虽然新修订的未成年人保护法为未成年人公益诉讼明确了法律依据，但司法适用中应当克服未成年人公益保护目标泛化倾向导致的受案范围模糊化和随意性问题。在坚持“公共利益”法定性和复数性的基础上，应当将有限的司法资源及时投放到亟需保障的未成年人公共利益领域，理性确定未成年人公益诉讼起步阶段的受案范围，探索类型化的具体受案领域。

关键词：未成年人公益诉讼复数性受案类型化

新修订的未成年人保护法第106条增设公益诉讼条款，为检察机关依法开展未成年人公益诉讼活动明确了法律依据，破除以往实践探索上位法授权不足的障碍，具有开创性意义。但立法者是以概括的“价值观念”进行立法规定，实际上并不享有公共利益的最后决定权，只有法律适用机构——行政机关、司法机关能够使公共利益的内容得到可能的“确定性”。[1]所以，在具体的法律适用过程中，公益诉讼不能笼统以涉及未成年人公共利益的当然赋权来启动，必须恪守法定、比例的基本法治原则，进行具体的类型化適用。

一、泛化未成年人公益保护目标的观念反思

与公益诉讼对标生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等适用对象相比，未成年人公益保护的诉讼对象反而十分广泛甚至并不清晰。梳理基层司法办案实践，我们能够体会到这样一种认知：未成年人是国家的未来、民族的希望，未成年人涉及千千万万的家庭，凡是涉及未成年人利益的事儿，不仅仅是个案的事情，往往有国家利益、社会公共利益在其中。因此，未成年人公益诉讼似乎达成这样一种“共识”——那就是往往将未成年人这一特殊主体整体性地被当作一种公益范畴，从而为办案明确诉讼的正当性。比如有观点认为，国家主义之下的儿童是没有个体利益的，我们可以这样说，保护儿童个体利益最大化是一种社会公共利益。[2]比如有观点认为，随着时代的发展，公益诉讼中的“公益”含义越来越广，对于弱势群体的保护也属于“公益”的范畴。无论是基于“儿童利益最大化原则”抑或“国家亲权理论”，对未成年人的保护应当说是一个“公益”问题。[3]

虽然德国公法学者莱斯纳（W.Leisner）指出，有些私益事务可以升格为公益：通过民主原则，将某些居于少数的私人利益形成公共利益。如对于社会上那些长期被排除在宪政事务之外的群体，包括囚犯、女性、穷人、移民、黑人、农民工、少数族裔等的需要和利益，其成员数量不足以形成多数的情况。[4]从这个角度理解，未成年人利益作为一个整体是非常重要的社会公共利益。但笔者以为，未成年人作为一个整体被认为属于公共利益，并不能直接成为检察机关启动公益诉讼的理由，否则会导致只要是涉及未成年人主体的案件，国家公权力就可以公共利益为名介入的宽泛理解。

对于公益诉讼所保护的公共利益的范围边界，应当秉持一种有特定主体的法律观，而不是大而化之、无指向的不特定的多数人。[5]因此，公益诉讼的司法保护目标不是抽象的，而应聚焦需要政府责任维护的相对具体的不特定多数的未成年人利益。

二、对未成年人公益诉讼受案范围特点的具体分析

在未成年人公益诉讼试点过程中，基层司法机关围绕校园周边商店招揽未成年人参与赌博性质游戏、向未成年人出售香烟、校车安全、未成年人网络环境安全等领域积极开展探索。其中，监护权撤销等案件被广泛认为是公益诉讼领域一个重要的受案范围，这一现象值得关注。有论者在研究公益诉讼新领域探索时发现，在收集的典型案例中，“监护侵权领域占比最高，且均为监护权撤销类案件，属于未成年人检察公益诉讼高发类别。”[6]对此具体展开，比如有的观点主张，“监护事务事关公益，不容单纯以家务私事视之……而有监护公法化的倾向”。[7]有的观点提出论证，“三种私益可以升格为公益，其中之一便是具有某种特别性质的私益，如涉及私人生命及健康方面，国家必须加以保障，这就是公共利益的需求。未成年人监护权便具有此种性质”。[8]还有观点坚持监护权撤销案诉讼标的主要是部分身份关系，身份关系与婚姻家庭紧密相连，关乎一国社会秩序，具有强烈的公益性。[9]

笔者认同对未成年人特别是困境未成年人国家监护的立场。早在1986年，民法通则就对监护权撤销制度予以明确。但该制度沉睡多年，法律的实际效果有限。直到2015年，明确了有关部门的具体责任和适用条件后，才发生公权力机关即民政部门介入撤销父母监护权的第一案。目前针对父母监护人等侵害被监护人权益的违法行为，包括检察院在内的公权力机关逐步深度介入已经取得较好的效果。这说明社会转型时期国家干预保护未成年人十分必要，有助于冲破“家族法”私人自治的限制，强化国家作为兜底亲权人的角色，是未成年人保护法修订时所倡导的最有利于未成年人原则的客观要求，极大保障了未成年人的合法权益。

但这些论据并不能成为监护事务可以纳入未成年人公益诉讼适用对象的依据。这种沿着未成年人本身就是一个整体的公共利益的思路而推导出撤销监护权——监护问题国家干预可以适用公益诉讼的结论存疑。

第一，监护干预保护对象是个别的，不具备不特定多数未成年人的开放性。公益诉讼原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。根据民法典、未成年人保护法以及两高两部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见，监护国家干预的对象是针对下列困境儿童：被性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人;处于无人监管和照看的状态面临死亡或者严重伤害危险的未成年人;流离失所或者生活无着的未成年人;被胁迫、诱骗进行乞讨的未成年人等。正如有学者指出，只有发散性地对归属某集体的不特定成员权益形成了一致性侵害才属于公益诉讼保护范围。[10]由于上述处理监护侵害的对象范围都是针对未成年人个体的，受益对象是特定的个人，属于传统少年司法所针对的困境未成年人个体对象的范畴，实际上还是从维护个体权益的角度来实现秩序保障的延伸后果。

第二，监护实施的措施是个体的，受益效果不具有扩散性。监护权撤销实际上体现的是国家责任的补位性，即监护人自身无法履行监护职责，并且拒绝将监护职责委托的情形。这些消极不作为（既自己怠于履行又不委托他人），从而导致被监护人处于危困状态。针对这些情况，相关部门应当安排必要的临时监护措施。检察机关在相关部门落实临时监护措施方面有一定的介入职能，具体包括：督促起诉、支持起诉、参与起诉。但检察机关履职的方式，都是介入个案，保护具体特定的未成年人，并未涉及不特定多数未成年人的权益，不宜归入未成年人公益诉讼的适用范围。

第三，对于我国未成年人公益诉讼制度构造来说，一个核心追求在于督促行政机关履行保障未成年人权益的职责。具体到监护权问题，民政部门对监护人是否依法有效履行监护职责具有行政监管职责。事实上，民政部门除了是监护制度实施的行政监管机关之外，当法律规定的监护人缺位或无法履行监护职责时，它可以充当临时监护人，确保形成未成年人监护权具有国家责任的兜底机制。由于法律规定在监护人变更或监护权转移过程中，民政部门至少可以担负临时监护职责，这样一来，针对监护权撤销本身直接提起公益诉讼的必要性较低。

以上述未成年人监护权撤销为例，给我们最大的启示就是应该准确把握未成年人公益诉讼主体对象“复数性”的特点。这样的公共利益的界定，是以这种群体的不特定性以及所具有的开放性为标志。因此，针对维护个人的、甚至人数很多但特定的未成年人的利益，都不宜界定为未成年人公益诉讼保护的案件适用范围。

三、未成年人公益诉讼起步阶段受案范围的理性选择

我国公益诉讼司法实践迅猛发展的直接动力来源于政策指引和立法授权。从公益诉讼整体的发展趋势看，未成年人公益诉讼显然是一个后发的特殊领域，处于刚刚起步的初级阶段。

我们希望未成年人公益诉讼案件的适用范围没有太多边界限制，因为，这种开放性的立场能够最大限度维护不特定多数未成年人的合法权益。但是，对于处在起步阶段的我国未成年人公益诉讼来说，检察机关自身办理公益诉讼案件的能力和经验是有限的，需要坚持实事求是的原则并且量力而行的态度，将有限的司法资源及时投放到亟需保障的未成年人公共利益领域，这实际上也是在尊重我国儿童福利发展现实条件的基础上做出的必要取舍。

一国确定公益诉讼案件范围的宽窄总是受制于该国政治、经济发展水平、法制建设进程以及社会需求程度等多种因素，也有司法机关自身能力等具体因素[11]。具体来说，未成年人公益诉讼不可能毕其功于一役，一下就建立起未成年人权益完善、高标准的受案范围。因此，不建议笼统按照不特定多数未成年人本身就是公共利益的泛化标准，无限制适用公益诉讼。而是考虑以未成年人保护法为索引，对不特定多数未成年人合法权益遭受损害或者面临危险情况，进行类型化的公益诉讼司法保护。比如对未成年人特别是农村未成年人受教育权保障问题，控辍保学政策实施状况问题，以政府保障校车为代表的公共交通建设问题，是否有危房建筑、有毒有害设施的校园环境安全问题等具体的公益诉讼适用范围。这样的列举即便在某一历史时期可能存在一定的局限，但毕竟为受案范围设定了一个相对明确的标准，也为进一步完善发展奠定了现实基础。

四、未成年人公益诉讼起步阶段受案范围的具体设计

（一）危害不特定多数未成年人的食品药品安全领域

食品藥品与人的基本生存需要密切相关，特别是对处于人生抚育阶段的未成年人群体。从诉讼的依据来看，可以借鉴“提供有缺陷的产品或服务侵害众多未成年人的权益”的消费者视角，并根据未成年人保护法第55条的规定，在法律责任主体明确的情况下，进一步核实市场监管等有关行政机构的履职职责，具体包括儿童食品质量监管、校园饮食安全防控等内容。

（二）危害不特定多数未成年人的环境安全领域

由于空间环境本身的宽泛性，事实上对于不特定多数未成年人环境空间安全问题，如何明确此种类型中特定的抑或具体的公益诉讼案件受案范围是相当困难的。同时，为尊重公益诉讼特定授权的立法精神，不宜笼统将环境安全作为一个具体案件的受案依据。可以考虑“未履行安全保障义务而侵犯众多消费者权益”这一视角，从而较好确定危害不特定多数未成年人的环境安全的具体责任主体，在此基础上确定具体的行政监管责任主体。比如：一是校园环境安全。结合未成年人保护法第35条的规定，针对校舍和其他设施、场所安全问题提起公益诉讼。二是结合未成年人保护法第36条的规定，落实以校车为代表的上下学交通安全。三是特定公共场所安全。结合未成年人保护法第56条关于未成年人集中活动公共场所的规定，在此设定一个兜底条款，便于根据司法实践中发现的危害未成年人环境安全的线索灵活地启动公益诉讼程序。

（三）危害不特定多数未成年人的受教育权利领域

对于受教育权这一抽象权利的司法保护，公益诉讼确实具有特殊价值，比如美国布朗诉教育委员会案。如果只是简单的通过诉讼解决一个或者一些限定的黑人学生原告到全是白人学生的学校读书的话，那么每一位少数族裔是否能够同样享有宪法权利基本上不太可能得到有效的执行，但是如果不是个人诉讼，而是针对不特定多数人的诉讼，这样的诉讼结果就会对制度的执行带来结构性的改变。[12]

立足我国的未成年人公益诉讼探索实际，坚持积极、稳妥原则，对未成年人受教育权公益诉讼受案范围的具体设计，建议先行先试限定在实践中广泛存在、群众反映强烈的两个领域：一是明确对义务教育阶段辍学领域的公益诉讼。为保障适龄未成年人的受教育权，教育行政部门出台了义务教育控辍保学政策。可以结合未成年人保护法第28、29和83条的规定，通过公益诉讼督促教育行政部门履行义务教育管理职责和学校主体责任。二是明确对民办教育培训不规范的治理。应当贯彻未成年人保护法第33、38条的规定，重点以督促有关行政机关积极履行监管职责为主体推进这一领域的公益诉讼，切实有效地治理和规范社会教育培训市场。

（四）危害不特定多数未成年人的游戏权益领域

未成年人公益诉讼可以从以下方面保障未成年人的游戏权益。一是国家依法对未成年人主体的特殊保护。例如结合未成年人保护法第44、45条的规定，落实对未成年人免费或优惠门票特殊照顾规定的执行情况。二是传统游戏空间的环境治理。比如结合未成年人保护法第58条的规定，校园周边不得设立不适宜未成年人活动场所等。

（五）危害不特定多数未成年人的网络权益领域

网络运营者故意制作、网络运营平台筛选监管存在漏洞，信息流入和生产端口无秩序状态导致未成年人所处的网络虚拟空间中的越轨行为处于野蛮生长状态。因网络服务提供者兼具网络空间被规制对象、配合义务主体和治理主体三重属性，[13]我们更应该关注未成年人保护法第74条规定的网络产品和服务提供者角色。目前，考虑尊重行政监管的优先权和专业性，司法权与行政权在未成年人公共利益保护中的耦合协作关系，可以考虑通过未成年人公益诉讼督促行政主管机关发挥监管职能，促进行业治理。这里需要注意的是，检察机关不能过于介入市场主体行为的调控监管，而是通过办理涉及未成年人主体的犯罪与被害案件中排查公益诉讼线索。

注释：

[1]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第75页。

[2]参见汪江连、柯丽贞：《未成年人监护权撤销制度之完善——基于检察公益诉讼的视角》，《河南财经政法大学学报》2019年第4期。

[3]参见吴春妹、金英梅、李建林：《未成年人检察视阈下公益诉讼诉前程序探究》，《中国检察官》2016年第9期。

[4]参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第200页。

[5]参见徐卉：《通往社会正义之路：公益诉讼理论研究》，法律出版社2009年版，第336页。

[6]党瑜、张垚：《未成年人检察公益诉讼的权力边界探析——从一起“4A级景区儿童票”公益诉讼案谈起》，《预防青少年犯罪研究》2019年第4期。

[7]林秀雄：《论未成年人之监护人及“民法”第1094条之修正》，载谢在全等：《物权·亲属编》，中国政法大学出版社2002年版，第273页。

[8]肖建国：《民事公益诉讼的类型化分析》，《西南政法大学学报》2007年第2期。

[9]参见赵卿、李庆：《未成年人检察公益诉讼制度构建研究——以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例》，《青少年犯罪问题》2015年第5期。

[10]参见张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及其实施研究》，《清华法学》2013年第4期。

[11]参见张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究——兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第135页。