公共卫生突发事件中社区动员的问题与对策研究

夏倩倩

摘   要：动员居民参与疫情防控是战胜新冠疫情的关键，但社区在动员居民参与抗疫的实际行动中存在诸多问题。通过分析发现，社区动员存在主体动员动力不足、动员客体参与意愿低以及动员过程缺乏制度化等问题。为进一步优化动员过程，动员实践应从提升主体合力、增强客体参与意识以及完善动员制度体系等方面着手，并要提高社区风险防范的能力。

关键词：公共卫生突发事件;新冠肺炎疫情;社区动员

中图分类号：R193.2        文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2021）05-0138-03

引言

2020年新冠肺炎疫情暴发既是对我国治理体系与治理能力的一次重大考验，也是对基层社会治理体系与治理能力的一次重大考验。作为社会基层单元的社区已经成为除医院之外抗击疫情的第一防线。为阻隔病毒的传播与扩散，大部分社区采取封闭化管理。一方面，社区的封闭化有利于切断病毒的传播途径，有效控制人员的流动;另一方面，社区的封闭化也会给基层工作者带来更多的工作压力与困难。如何发动社区居民参与社区抗疫集体行动，突破社区动员的痛点与难点，形成抗击疫情的合力，成为社区治理亟待解决的重要议题。本文结合新冠肺炎疫情，探寻我国城市社区直面风险社会的能力，从社区抗击疫情的具体实践入手，梳理社区动员的问题，并提出社区动员的优化路径。

一、公共卫生突发事件中社区动员的现实困境

（一）动员主体的动员能力弱，难以形成持续的合力

社区动员的主体是社区内的各组织，包括社区党组织、居委会、居民自治组织等。动员行动的实践过程往往是动员主体通过社区的精英与积极分子来推进，而其自身的动员能力较弱，其原因主要有以下两个方面。其一是社区工作者的精力有限。疫情期间，大量行政工作与任务瞬间下沉，使得社区工作者的压力陡增，除了填写上级下派的各类台账、表格任务外，还要做好宣传防控工作，联系群众、保障居民的基本生活。然而，人多事少的工作现状严重阻碍了其工作进程。其二是社区参与经验的缺失。动员主体在社区日常治理中积累的经验与方法可为抗疫情境下的社区治理提供重要的经验支撑，但目前有些社区组织参与社区治理还处于探索阶段。一些社会组织承担的社区服务一般都是通过政府购买或是项目引入等形式进入社区的，具有较强的政府依赖性[1]，在抗击疫情的特殊时期，这种政府依赖导致社会组织缺乏主动介入的经验与资源，削弱其参与的动力。治理经验的缺失将造成社区工作的杂乱，甚至会影响社区的安定秩序。

（二）社区动员主体与动员客体关系疏离导致动员客体参与意愿低下

有学者指出，目前社区治理中动员工作的突出问题是“动员积极分子能力强、动员普通居民能力弱”[2]。造成积极分子“动”而普通居民“不动”的原因主要有以下几点。

首先，“陌生人社会”削弱了彼此间的联系。随着单位制解体，社区由“熟人社会”转变为“陌生人社会”，个体间相互孤立，几乎没有任何交集，相对微弱的联系影响动员效果。

其次，政府资源投入具有指向性。政府大量的资源投入往往集中于居委会等组织所关注的社区工作人员、积极分子以及一些社区精英。虽然从政府层面支持社区开展动员活动的资源日益丰富，但是由于居委会等组织并没有与普通居民建立密切的关系，从而导致了这些资源只是在少部分的社区精英群体中分享，形成了社区动员的“内卷化”问题[3]。

再次，居民本身的思想、观念也影响着居民的参与意愿。奥尔森认为理性的、追求自身利益的个体不会为实现共同的或群体的利益而采取行动[4]。在社区动员中普遍存在“有我没我影响不大”、“我不做总有人做”的心理，新冠疫情暴发正值春节期间，居民们一方面受到“拜年”、“走亲访友”等传统风俗习惯的影响，另一方面受制于“搭便车”的观念，大大降低了社区集体行动的能力。

（三）社區动员制度化欠缺，社区韧性不足

社区动员过程必须建立在制度化的保障机制基础之上，既要为社区动员创造动员的条件，也要激励动员主体愿意进行动员实践。制度是在特定社会范围内协调，统一个体与个体间社会关系的一系列道德、法律、习惯、规章等的总和[5]。突发事件中的社区动员与常态下的社区动员有着重要区别，日常状态下的社区动员以居民的需求和利益为导向，而在突发事件中，整个社会都处于应急状态，为防止事件扩散和减少次生灾害，要以高效动员机制为支撑[6]。

社区是社会的单元和细胞，灾害或风险往往在社区层面首先被感知[7]。社区的韧性能够提高社区在危机灾难面前的抵抗力、适应力以及创造力。有学者提出，韧性社区建设要完善社会制度和机制，社区动员是推进韧性社区建设的重要方式，缺乏完备的动员机制，会造成动员过程的随意，影响动员效果。在疫情防控初期，由于缺乏完备的动员机制，部门间没有形成统一的信息收集规范，社区工作者占用大量精力填写不同表格统计，部分社区管理者依然习惯于凭借其经验、直觉，这也使得社区应急在“工作和思维模式被打上强烈的个人烙印，‘人治色彩浓厚”[8]。

二、公共卫生突发事件中社区动员的优化路径

（一）激发主体的动员动力，形成社区动员合力

针对当前动员主体动员能力弱、难以形成持续合力的问题，应采取措施促进动员主体的发展与成长。在基层政府层面，要完善基层民主自治制度，保障居民的知情权、参与权等[9]。居委会要加强与居民间的联系，及时了解居民的需求并确保得到有效解决，提升社区干部在居民心中的形象和可信度，进而提升其动员能力。在社区精英方面，社区精英应加强与居民间的互动与交流，夯实彼此间的联系。居民之所以顺应社区精英的动员行为，是因为人情与信任关系，这种信任关系对精英群体的动员能力至关重要。在社会组织方面，社区的封闭式管理有效阻隔了疫情传播与人员流动。但特殊人群的服务需求难以得到保障，影响特殊群体的正常生活。比如，独居老人、儿童、孕妇、残疾人等群体，其应对突发性灾害的能力普遍低下，社区工作者无法周全顾及所有人群。针对此问题，社会组织可凭借其专业化、职业化等优势，为不同群体提供定向服务，满足其特殊需要。

（二）加强客体意识培育，促进居民自主参与

参与意识来源于居民对社区的归属感、认同感以及对自治权利的认知是“社区是居民的”理念得以践行的基础，是引导居民参与社区发展以及营造社区网络环境的要件[10]。由于居民对社区公共事务参与意识的缺乏，造成居民对社区治理的“无感”。居民在日常社区参与事务中的“无感”，深刻影响到公共卫生突发事件中的动员效果。因此，在日常的社区治理中，应积极调动社区居民的自主参与能力，做好社区的应急管理工作，提高居民对突发事件的敏感性与应对能力。

首先，完善社区网络，发展社区自治组织。帕特南认为，在有关信任、规范、网络等构成社会资本的要素中，公民参与网络处于基础性的地位;在同一共同体中，参与网络越密集公民就越会进行具有共同利益的合作[11]。在社区中，公民参与网络的主要载体是社区自治组织。社区自治组织促成居民个体与组织间的关联性，有助于培养居民合作技巧、社区归属感与集体感，其存量与功能的发挥影响着居民的参与效能。社区居民自治组织是社区内具有共同兴趣爱好、共同需求的居民自发成立，致力于共同目标的“微团体”。居民自治组织已成为治理的重要力量，是居民参与社区事务的重要平台。在公共卫生突发事件中，应积极发挥“微团体”的联结作用，凭借“微团体”中“能人”的人际网络，动员民众，激发社区的集体行动力。

其次，通过教育引导，开展特定内容与形式的教育活动，积极调动居民的参与，提升居民的风险防范意识与应对能力。有学者提出社区治理离不开社区教育，两者相互融合。一方面治理理念能为社区教育增能，另一方面社区教育作为社区的一项公共事务与公共服务应该以服务社区治理为目标[12]。社区教育不仅是一种培育个体参与社区生活能力的手段，而且是一个体现群体能力的过程。社区在日常社区治理中应从关注意识、防范意识、科学意识、心理承受能力和规避风险的技能技巧等方面入手，提升突发事件的应急处理能力，提高居民自我管理、自我服务、自我教育的能力，使应对突发事件的“他助”转变为“自助”。

（三）完善动员机制体系，明确社区应急治理的权责关系

社区动员的过程应该制度化、体系化，明确主客体在社区应急治理中的职责，提高应急反应能力，从顶层完善突发事件中社区动员的法制建设，明确社区动员主体地位、权责和规范社区动员流程。动员居民应对突发事件具有必要性，尤其是在公共卫生领域，更需要动员居民采取紧急应对，以防止病毒的快速传播，造成更大的危害。因此，在现有制度体系下要完善社区动员机制，建立健全公共卫生突发事件的总体应急预案以及专项应急预案，细化社区动员中各主体的职责，以法律为支撑，将权力下放，发挥基层在突发事件中的自主性，在制度体系下发挥基层社区贴近群众的优势，提高应对能力与反应效率。

另外，明确主客体在公共卫生突发事件社区动员中的权责关系。公共卫生突发事件的应对一般分为三个阶段——预防阶段、响应阶段和完善阶段，这三个阶段与韧性社区的适应性、抵抗性与恢复性的特点相对应。在预防阶段，社区工作者要注重发挥居民在社区治理中参与的积极性，以民主协商的方式调动居民在社区治理中的自主性，并在此过程中要形成有序的工作机制，提高社区内部对危机事件的适应性。在响应阶段，基于预防阶段的准备，在内部形成有效的动员机制和社会动员网络，使社区能够在有限的空间范围内最大程度地缓解疫情对社区的影响。在完善阶段，社区工作者要做好经验的总结工作，发现动员中的问题根源，同时做好个体的心理重建以及社区内部各方面的恢复工作。

参考文献：

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[2]   王德福，张雪霖.社区动员中的精英替代及其弊端分析[J].城市问题，2017，（1）：76-84.

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[4]   佘湘.城市社区治理中的集体行动困境及其解决——基于理性选择制度主义的视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2014，43（5）：32-38.

[5]   李志国.论社会组织动员能力之构建[J].人民论坛，2012，（2）：112-113.

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[9]   袁小平，潘明东.农村社区建设中社会动员的现状、问题与对策——来自江西省9个村的实地调查[J].南昌大学学报：人文社会科学版，2016，47（5）：14-21.

[10]   袁方成.增能居民：社区参与的主体性逻辑与行动路径[J].行政论坛，2019，26（1）：80-85.

[11]   罗伯特·D.帕特南（Robert D.Putnam）.使民主运转起来现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：203.

[12]   刘子悦，冷向明，丁秋菊.柔性力量：社区教育嵌入社会组织能力发展的实证研究[J].华东理工大学学报：社会科学版，2019，34（6）：10-18，27.