财政分权、地方政府竞争与地区全要素生产率

马流星,韦邦荣

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

改革开放以来，中国凭借充足的劳动力、资本和自然资源等要素成本优势，经济飞速发展。近年来，我国劳动力和资本要素成本上升、产业布局不合理、生态环境压力日益增加等问题凸显。为适应我国经济从高速增长到高质量增长的客观需求，必须转变经济发展方式，优化产业结构，从稳增长到提质量，扭转粗放型经济发展局面，注重经济高质量发展，促进技术创新，提高全要素生产率。1994年分税制改革后,中国建立了经济上分权政治上集权的组织结构：分税制实现了中央和地方间经济资源配置的划分，地方政府有一定的财政自主性；在政治集权下形成了地方政府间横向竞争的官员激励体制[1]。基于此，综合探讨财政分权、地方政府竞争对地区全要素生产率的影响机制，对我国新一轮财税体制改革、产业结构调整、经济高质量发展及提高全要素生产率具有很大的现实意义。

一、文献综述

本研究的相关文献可大致梳理为三个方面。

第一，关于全要素生产率的研究。梳理已有文献，学者们大多探讨全要素生产率的核算及其提高对经济增长的影响。张军等[2]利用经济统计数据计算了我国1952—1998年的全要素生产率，分析得出我国经济的全要素生产率波动较大，改革开放前全要素生产率有所下降，改革开放后全要素生产率显著提高。郭庆旺等[3]在分析比较增长会计法、索洛残差法等四种方法的基础上，估算出我国改革开放后25年间的全要素生产率增长率，进而指出我国经济增长对全要素生产率的依赖性较低，经济增长主要依靠要素投入而不是生产率的提高。李平等[4]在运用纯要素生产率法和索洛残差法测算中国生产率变化对经济增长的贡献率时发现，我国全要素生产率呈现涨跌互现的趋势，全要素生产率提高对我国经济增长有显著激励作用。另有关于全要素生产率测算范围的研究。从行政区划角度看，学者们分别在国家层面、省际层面、城市层面测算全要素生产率并进行各自的研究；从行业角度看，学者们[5-7]研究并测算了制造业、农业及银行业等不同领域的全要素生产率。

第二，关于财政分权对全要素生产率的影响机制研究。有学者[8]认为，财政分权可以使地方政府充分发挥信息优势，地方政府相对于中央对本辖区更加了解，分权使得地方政府有更大的自主权来改善市场环境，提高要素流动效率，财政支出增加对全要素生产率的提高有促进作用。也有学者[9]认为，财政分权使得地方政府之间有畸形的竞争，同时我国财政分权制度的不完善使得中央和地方之间财权和事权不匹配，降低了地区全要素生产率。

第三，关于地方政府间竞争对全要素生产率的影响机制研究。傅强等[10]认为，中央政府主导下的地方政府机制短期来看可以通过机制补充和内部修正维持经济高质量增长，但由于存在市场分割、公共事业缺失和FDI过度竞争等问题，所以需要通过经济转型和政治体制改革为中国经济持续增长提供长期动力。吴俊培等[11]认为，地方政府间竞争效率存在倒“U”型趋势，适度的竞争能够提高效率，过度的竞争会造成效率损失，公共财政制度的负面作用使得地方政府竞争加剧。

基于上述文献，本研究尝试进行进一步的研究。一是使用数据包络分析方法(data envelopment analysis,DEA)对省际全要素生产率进行测算，并将其分解为技术进步效率、纯技术效率和规模效率。二是引入地方政府竞争机制，分别考察财政分权、政府竞争机制及两者交互项对省际全要素生产率的影响，实证研究财政分权、地方政府竞争影响全要素生产率的传导路径及作用机制，从而优化财政分权制度，建立健全地方政府竞争机制，提高地区全要素生产率，实现经济高质量发展。

二、影响机制分析

(一)财政分权对地区全要素生产率的影响

财政分权对地区全要素生产率有两个方面的影响：一是财政分权有利于充分发挥地方政府的信息优势，地方政府可以根据本地区居民特点提供公共服务，积累人力资本，提高地方基础设施水平，依据当地实际条件配置资源，发挥比较优势，保障要素均衡有效流动，促进本地区全要素生产率的提高；二是财政分权赋予地方政府一定的自主性，地方政府容易为了政绩选择短期见效的投资大、产出高的项目，扭曲市场规律，造成财政支出浪费，进而抑制本地区全要素生产率的提高。

根据上述分析，本研究提出假设A1和A2。

A1：财政分权使得地方政府因地制宜，提高公共服务水平，改善地区人力资源，优化资源配置，促进地区全要素生产率的提高。

A2：财政分权使得地方政府注重经济增长而忽略配置效率，抑制地区全要素生产率的提高。

(二)地方政府竞争对地区全要素生产率的影响

正面影响。在地方政府竞争的体制框架中，地方政府官员身处激烈的“晋升锦标赛”中，地方政府官员晋升与否取决于本辖区经济增长绩效情况，这使得地方政府官员有动力为自己的政治前途努力发展经济，增加获得升迁的机会。地方政府积极配套基础设施，招商引资，引进国外先进技术和管理经验，增强自身竞争力，提高本地区的全要素生产率[12-13]。

负面影响。地方政府间的激烈竞争容易造成市场分割、公共事业缺失和FDI过度竞争，造成市场扭曲、资源不能合理配置，进而抑制本地区全要素生产率的提高。

根据上述分析，提出假设B1和B2。

B1：地方政府竞争对全要素生产率有激励作用。

B2：地方政府竞争对全要素生产率有抑制作用。

(三)财政分权与地方政府竞争的共同影响机制

在我国中央政府主导的市场经济体制下，中央政府通过政治集权和央地财政分权，形成了一套政治激励加经济激励的地方政府间竞争机制[14]。在此背景下，为了晋升需要，地方政府官员竞相进行经济建设，财政分权赋予地方财政自主性使得地方政府可以通过扩充资金来源、加大基础设施投资力度、给予本地企业更多税收优惠和财政补贴、加大外资引进优惠力度等方式与其他地方政府展开竞争，追求经济发展。因此，财政分权为辖区发展经济、提高全要素生产率提供了充分的决策空间和资金运用权力，地方政府间竞争为发展经济提供了政治激励，两者存在交互关系，两者的重叠交互影响本地区全要素生产率。

根据上述分析，本研究提出假设C1和C2。

C1：交互项显著促进地区全要素生产率的提高。

C2：交互项显著抑制地区全要素生产率的提高。

三、研究实证与数据来源

(一)模型设定

为了研究财政分权这一体制性因素对地区全要素生产率的影响，构建基准模型为

tfpit=β0+β1fdit+γXit+αi+δt+εit，

(1)

其中，i表示省级行政区，t表示年份，全要素生产率tfp为被解释变量，fd代表财政分权，X为一组控制变量，α和δ分别为个体和时间效应，ε为随机扰动项。为进一步考察地方政府竞争在财政分权下对地区全要素生产率的影响，加入地方政府竞争变量com，得到

tfpit=β0+β1fdit+β2comit+γXit+αi+δt+εit。

(2)

为揭示财政分权和地方政府竞争影响地区全要素生产率的内在机制，引入财政分权和地方政府竞争的交互项，构建模型为

tfpit=β0+β1fdit+β2comit+
β3fdit*comit+γXit+αi+δt+εit。

(3)

(二)变量选择

1.被解释变量

借鉴王志刚等[15]和张健华等[16]的方法，本研究采用DEA-Malmquist生产率指数法计算除西藏自治区和港澳台外30个省级行政区的全要素生产率。此方法计算需要使用投入和产出数据。产出数据为以2000年为基期经过价格平减的各地区当年生产总值，投入数据为劳动力投入和资本存量。劳动力投入为2001—2018年各地区当年的劳动从业人数。资本存量的计算借鉴张军等[17]的做法，根据每年固定资产投资(需要平减)和折旧率采用永续盘存法估算每年的资本存量，公式为

(4)

其中，Kt代表t年的资本存量，It代表t年固定资产形成总额，Pt代表价格指数，δt代表折旧率。基于上述处理过的数据(产出、劳动力投入、资本存量)，本研究采用软件DEAP 2.1计算全要素生产率指数及其分解，得到全要素生产率tfpch、技术进步techch、技术效率effch。其中技术效率effch又可以分解为纯技术效率pech和规模效率sech，具体公式为

tfpch=techch*effch，

(5)

effch=pech*sech，

(6)

合并式(5)和式(6)可得

tfpch=techch*pech*sech。

(7)

2．解释变量

财政分权(fd)。作为本研究的核心解释变量，财政分权用来衡量中央和地方间财政支出责任分配情况，可以有效反映地方政府自主性的大小。从现有文献看，财政分权主要是从收入分权和支出分权这两个角度进行度量[18]。值得注意的是，由于中央对地方存在大量的转移支付，收入分权往往不能全面反映财政分权程度，而财政分权更多体现在地方政府对财政支出的自主性程度，从财政支出的角度更能反映其对宏观经济变量的影响[19]。基于此，本研究在讨论财政分权对全要素生产率的影响时以支出分权度为主，并在此基础上对收入分权度进行稳健性检验，公式为

财政支出分权度=人均各省本级财政支出/人均中央本级财政支出+人均各省本级财政支出。

(8)

地方政府竞争(competition)。研究表明，外商直接投资是促进经济增长的关键因素之一。发展中国家往往生产技术落后，缺乏现代管理经验，因而外商直接投资不仅改变资本存量，而且是发展中国家人力资本和技术变迁的重要源泉。外商直接投资作为促进本地区经济增长和技术进步的重要资源，可以很好地衡量地方政府间竞争的程度。参考张军等[20]的方法，本研究选用通过当年人民币对美元的年均汇率换算得到的外商直接投资总额占GDP的比重来衡量地方政府竞争。

3．控制变量

为保证实证结果的稳健性，参考其他文献，本研究选取了四个影响地区全要素生产率的指标作为控制变量。一是经济发展水平(pgdp)，选用人均GDP=地区生产总值/总人口作为控制变量。一般而言，经济发展水平越高，地区全要素生产率越高。二是产业结构优化水平(industry)，选用第三产业增加值/第二产业增加值来衡量。指标越高，表明产业结构优化升级越好，地区全要素生产率越高。三是人力资本质量水平(human)，采用居民人均教育年限作为衡量指标。计算方法为

Y=(6*X1+9*X2+12*X3+12*X4+
15*X5+16*X6+19*X7)/X8,

(9)

X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7分别表示小学、初中、普通高中、中职、大学专科、大学本科、研究生学历数量，X8表示6岁以上人口合计。四是科研投入水平(rd)，选用R&D经费投入强度(R&D经费/地区GDP)来衡量。

(三)数据来源

基于数据的可得性和准确性，数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国科技统计年鉴》、各省(自治区、直辖市)统计年鉴。鉴于西藏自治区数据缺失，本研究最终选取除西藏自治区和港澳台外的30个省级行政区2001—2018年的平衡面板数据。为保证系数合理显著，进行以下数据处理：pgdp取对数、com扩大10倍，变量具体说明和描述性统计见表1。

表1 变量描述性统计

四、实证分析

(一)基本回归分析

各个变量做面板单位根检验，结果显示平稳，适合平稳面板模型。基于此，本研究分别做了混合回归、随机效应回归和面板效应回归以选择合适的模型。回归结果显示，面板F检验表明存在明显的个体效应，在进行Hausman检验后拒绝原假设，表明应该选择固定效应模型。因此，本研究主要对双固定效应模型回归结果进行分析，基本回归分析见表2。

首先，根据表2的回归结果，模型(7)、(8)、(9)财政分权(fdexp)系数为负，且均在1%显著性水平下显著，表明财政分权对地区全要素生产率存在明显的抑制效应，假说A2成立。这可能是因为在我国现行财政分权体制下，中央和地方支出责任划分不清晰，地方政府的财权和支出责任不对应，地方政府承担较多的支出责任，因而在转移支付无法精准有效实现的情况下，地方政府很难有多余的财力提高本地区全要素生产率。地方政府竞争(com)的系数为负，并在5%显著性水平下显著，表明该竞争对全要素生产率产生了明显的抑制作用，假说B2成立。

其次，所有模型交互项均通过5%显著性检验，且系数为正，表明财政分权和地方政府竞争之间存在明显的交互关系。随着财政分权程度的提高、地方政府竞争的加强对地区全要素生产率的抑制作用减弱，地方政府竞争弱化了财政分权对全要素生产率的抑制作用，假说C1成立。这可能是因为随着财政分权程度的提高、地方政府竞争的加强，财政分权赋予地方政府更大的自由和积极性，地方政府间充分竞争特别是外商直接投资的引进强化了本地区的竞争实力，提高地方政府治理能力，进而释放投资活力，创新企业生产技术，从而提高了本地区全要素生产率。

最后，从控制变量来看，人均GDP与全要素生产率有显著的正相关关系，符合预期。人均GDP越高的地区，经济发展水平越高，基础设施和投资环境越好，全要素生产率越高。产业结构优化水平与全要素生产率存在5%显著性水平下的负相关关系，不符合预期，具体原因需要进一步研究。人力资本质量水平(human)和科技投入水平(rd)对全要素生产率的影响均为负，但不显著(1)这里的不显著指在通常最低的10%显著性水平下都不显著，说明参数估计值完全不显著，不具有代表性。，说明目前我国仍需要加大对教育和科研的投入，促进科学发展和技术创新，提高全要素生产率。

表2 基本回归分析

(二)全要素生产率的分解

基于全要素生产率的分解，以技术进步(techch)、纯技术效率(pech)和规模效率(sech)作为被解释变量，判断财政分权、地方政府竞争对全要素生产率深层次的影响，结果如表3所示。财政分权在10%显著性水平下促进技术进步，在1%显著性水平下抑制纯技术效率，对规模效率不显著。综合比较模型(10)和模型(11)中财政分权的参数系数0.204和-0.492，符合前面基准模型预期，财政分权对全要素生产率有显著的抑制作用。同理，地方政府竞争显著抑制了纯技术效率(系数-0.328)，促进了规模效率(系数0.153)，但对纯技术效率的抑制作用明显大于对规模效率的改善作用，总体上对全要素生产率存在抑制作用。从交互项来看，交互项在1%显著性水平下对纯技术效率显著为正，在10%显著性水平下显著为负，地方政府竞争显著地弱化了财政分权对纯技术效率的抑制作用，强化了对规模效率的抑制作用，但总体上对全要素生产率的影响是积极的。

表3 FE回归 全要素生产率的分解

(三)分区域回归分析

为进一步考察财政分权和地方政府竞争对全要素生产率影响的区域差异，本研究将30个省级行政区按经济发展水平分为东部地区和中西部地区两组分别进行回归分析。为了提高结果的可靠性和稳健性，采用以支出分权衡量的回归为主，并以收入分权回归模型作为参考，所有结果如表4所示。

表4 分区域回归

从模型(13)和模型(15)可知，财政分权均抑制了东部地区和中西部地区全要素生产率的提升，从系数(中西部-0.436、东部-0.281)来看，财政分权对中西部地区全要素生产率的抑制作用更大，且通过1%的显著性检验。这可能是因为相较于东部地区而言，中西部地区经济体量较小，财政支出规模不足，从而使得财政分权体制更加阻碍本地区全要素生产率的提高。东部地区财政分权系数不显著，可能是因为采用支出分权衡量，东部地区相较于中西部地区不太依赖于中央转移支付，采用收入分权或许更加合理。同时，样本量不足导致模型可能存在一定的误差。回归结果(即表4中的com)显示，地方政府竞争对中西部地区全要素生产率存在抑制作用，且在1%显著性水平下显著，对东部也存在一定的抑制作用，但不显著。从交互项来看，地方政府竞争在中西部地区显著弱化了财政分权对地区全要素生产率的抑制作用，在东部地区并不显著。这可能是因为中西部地区的财政分权和地方政府竞争形成正反馈良性互动，中西部地区地方政府间竞争的加剧加上中央对中西部地区的逐渐重视，有利于释放地区经济发展活力，提高资源配置效率，进而带动本地区全要素生产率的提高。

(四)稳健性检验

为了检验变量回归系数是否具有稳定性、模型是否稳健，本研究采用两种方法进行稳健性检验。一是核心变量替换，针对财政分权变量，采用收入分权度衡量(人均各省本级财政收入/人均中央本级财政收入+人均各省本级财政收入)，针对地方政府竞争变量，采用替换变量人均外商直接投资，两者回归模型参数均与原模型正负一致并显著，表明计量结果可靠。二是截取2005—2015年样本数据进行回归分析，结果与原估计基本一致，满足稳健性检验。

五、研究结论与政策建议

本研究选取2001—2018年中国30个省份面板数据，分析财政分权、地方政府竞争及两者交互项对地区全要素生产率的影响机制并进行实证研究，得出如下结论：一是单独来看，在全国层面财政分权和地方政府竞争都对地区全要素生产率有明显的阻碍作用，但随着财政分权度的提高，地方政府竞争对全要素生产率的抑制作用减弱，而地方政府间竞争加剧也抑制了财政分权对全要素生产率的激励作用；二是从全要素生产率的分解来看，财政分权和地方政府竞争主要是通过对技术效率的抑制作用阻碍全要素生产率的提高；三是分区域来看，目前中西部财政分权和地方政府竞争的良性互动相较于东部更有利于全要素生产率的提高。

基于以上分析和实证，本研究给出以下政策建议：一是在新一轮财税改革中完善财政分权体制，进一步完善转移支付制度，明确地方政府支出责任，保证地方财权与事权相匹配，扭转财政失衡局面，充分发挥地方政府信息优势，提高财政资金配置效率，进而促进全要素生产率提高；二是转变地方政府竞争机制，改进政绩考核体制，引导地方政府以推进高质量发展为基本导向，遏制分割市场、阻碍要素正常流通的恶性竞争，确保要素有效配置，提高全要素生产率；三是根据东部地区和中西部地区不同的经济发展阶段，充分考虑地区的差异性，确保财税体制与当地的经济发展相协调。例如，中西部地区经济基础较差，自主创新能力较弱，需要加大转移支付力度，给予人才政策；东部地区经济较好，可以加大财政分权力度，激发经济活力等。