吉林省养老产业PPP融资模式研究

王一婷

(长春金融高等专科学校 科研处, 吉林 长春 130028)

一、问题的提出

我国自1999年进入老龄化社会以来，人口老龄化趋势严重，养老保障负担持续加重。截至2019年，我国65周岁及以上人口增至1.76亿人，占总人口的12.6%，老年抚养比达到19.6%。[1]公民养老给付能力的不断弱化、公共养老资源的严重短缺，是我国民生领域发展不可回避的现实问题。近年来，国家相继出台政策支持养老服务业发展，积极引导社会资本进入养老服务市场，充分激发各类市场主体活力[2]，加快形成我国多元化、方便适用的社会养老服务体系。然而在这个过程中，政府不能作为唯一的供给主体，只有积极引导社会资本参与养老服务建设，才能使政府和社会资本结合(Public-Private-Partnership，简称PPP)的融资模式得以运用。2017年8月，我国首个养老PPP专项政策——《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》正式出台，由此可见，PPP融资模式应用于养老服务产业既是养老资源供给的现实所需，也是社会化养老服务的核心所在，同时也是新时代养老服务业发展的政策补给。

20世纪70年代，国外学者David Shulman 和 Ruth Galanter(1976)主张由政府出资建设养老机构，由企业负责养老机构的运营管理，通过对机构养老产业重组来实现养老服务市场化，从而促进养老事业的发展。[3]Moody(2004)和Henripin与Jacques(2009)分别阐述了美国养老产业中政府和企业投资渠道的重要性和意义[4]，分析了加拿大老龄化现状导致的养老制度改革问题。[5]Lars Tummers 和 Victor Bekkers(2009)认为政府作为监管机构，应建立信息化平台，参与社会共享，以此提高 PPP 养老的供给质量。[6]Xu等人(2012)运用定量方法论证了政府医药投入不足，以及养老服务引入PPP融资模式的必要性。[7]Stephen H.Conwill(2013)指出，保险行业对解决养老服务产业的融资问题具有重要意义及可行性途径。[8]国内学界研究起步较晚，研究视角主要集中在以下几个方面：第一，PPP模式应用于养老服务业的可行性和必要性研究。胡桂祥、王倩(2012)对PPP模式应用于养老机构建设的必要性与应用条件进行了研究，认为将PPP模式应用于养老机构建设既是十分必要的,也是具备初步应用条件的。[9]徐宏、商倩(2019)指出，PPP模式作为一种新型的政府与社会资本合作模式，可以优化财政性和市场性融资渠道,以增加养老服务资金的供给，可有效破解资金不足的困境。[10]第二，PPP应用于养老服务业的运行模式。李文(2016)将PPP模式应用于社会养老服务体系建设的具体模式划分为合作共建、特定项目合作、统一完善合作和服务外包四种模式，不同的社会养老服务体系建设可选用不同模式,或模式之间相互结合运用。[11]韩烨(2019)根据支付方式的不同将养老PPP模式划分为政府购买无偿型、政府主导微利型、政企联合共建型和政府支持企业投资型四种模式。[12]第三，PPP应用于养老服务业存在的问题研究。韩喜平、陈茉(2018)认为，PPP项目存在规划不合理及监管不到位、需求与投资不匹配、社会资本责任和利益不对称等问题。[13]李涛、肖齐(2019)认为，PPP应用于养老服务建设存在融资困难制约项目运行、项目缺乏专业运营等问题。[14]

综上所述，国内外学界关于PPP模式应用于养老服务业的研究较为丰富，契合了中国老龄化社会的现实，但已有的研究呈现出一定程度的碎片化和分散化，理论和实践研究有待进一步深化。本文将在吉林省经济与养老产业协同发展的基础上，重点研究PPP融资模式应用于吉林省养老产业的发展现状，指出其存在的问题，提出落实有效的对策建议，以期缓解吉林省公共养老资源紧张的难题。

二、吉林省养老服务业发展现状

截至2019年末，全省各类养老机构共计1478家，床位总数为13.55万张，入住老人仅7.3万人，每千人床位数5.2张。接近全国平均水平每千人5.4张，但从总体上看，吉林省GDP总量较低，受经济发展水平的制约，养老机构建设融资渠道单一，服务产品供给不足、市场发育不健全、区域发展不平衡等问题还十分突出。同时，老龄化人口比重大且增速快，农村人口老龄化程度高，高龄与失能老人比重较大。近年来，吉林省构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，养老服务产业布局已初步形成。

(一)政策环境

1.管理体系不断完善。近年来，吉林省相继出台了《吉林省养老机构补贴资金管理办法》《吉林省养老机构管理实施办法》《吉林省推进养老服务业发展的意见》等一系列文件，逐步强化了养老市场的管理，明确了公共服务供给中政府与社会资本的角色关系，通过平等合作的伙伴关系，坚持风险共担、利益共享，减少对养老服务业的行政干预，使得企业拥有更多话语权，在管理和运营过程中可以较好地按市场规律进行操作，带动整个产业市场化升级，提供多样化符合市场需要的养老服务产品，逐渐形成了以信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的养老服务市场管理体系，体系的完善有利于社会资本的投入。

2.人力资源充足。吉林省养老服务业人力资源保障相对充足：在学历教育方面，2010年东北师范大学人文学院开设了养老福祉相关专业，为养老机构培养了大量的管理及技术技能型人才。在继续教育方面，2011年吉林省民政厅启动养老护理员培训计划，开设养老护理员培训学习班，由各级养老服务协会承担建立省市区三级护理员培训体系，拥有民政部指定的养老护理员岗前培训机构50余家，为吉林省养老服务业发展提供了大量的专业从业者。

(二)资本构成

1.以政府供给为主。吉林省养老机构多以社区为依托，资金多来自政府单一投入，用以对公有闲置建筑、设备、设施进行维护改造升级，从而满足养老服务的基本需求。政府也通过床位补贴等政策，鼓励私人资本进入养老服务业，但因养老服务业前期投资大、回报周期长、资金周转率低、形态多样且设计难度较大等特点，私人资本融资积极性不高。[15]

2.以民间投资为辅。借鉴欧美发达国家养老服务业发展的经验，吉林省近几年采取“公办民营”、“民办公助”等融资方式鼓励民间资本兴办养老机构，通过和南方知名养老服务企业合作，用土地换资金、技术与理念，同天津市、杭州市达成养老服务联营协议，借助泰达、绿地等企业的雄厚资金为吉林省养老服务业发展助力，虽然目前这些项目都处于可行性研究阶段，但已为民间资本进入吉林省养老服务业发展打开了窗口。

(三)运营状态

1.公办之“易”。一是日子混的容易，公办养老机构属于公益类事业单位，工作人员享受事业编制，“铁饭碗”思想固化，混日子成为常态，阻碍养老机构的创新和发展。二是资金供给容易，公办养老机构属于全额拨款事业单位，其运营所需经费全由财政供给，造成谋发展不如跑财政的局面，但财政输血式给养仅能让养老机构安于现状，要提高公共养老服务质量，大量的资金投入是其发展堵点。

2.民办之“难”。一是政策落地难，虽然吉林省政府陆续出台了诸多政策以鼓励民间资本兴办养老机构，但从政策推动到具体落实，需要省、区、市三级财政的支持，很多时候受区级财政能力的限制，一些利好政策很难落地。二是资金持续投入难，资金链是民办养老机构发展的核心，“培养客户”在养老服务业发展中要经历漫长的过程，而这个过程需要资金持续供应保证其良性运营，一些民办养老机构因中途资金链断裂陷入了经营困局。

三、人口老龄化对吉林省经济发展的影响

(一)吉林省经济发展现状

国内生产总值是衡量经济水平的重要因素，图1反映了2009～2019年吉林省地区生产总值及GDP增速情况，由图1可见，吉林省地区生产总值逐年增加，2011年突破万亿元，2016年实现14 886.20亿元，比2009年翻了两番。同时，吉林省GDP增速一直处于比较大的波动状态，随着吉林省总人口数量的下降及投资増速放缓，2010～2011年GDP増速达到13.8%后开始大幅递减，仅2013年一年就下降了3.7个百分点，降速最为明显，而后几年持续下降，并于2019年达到了3%的最低值，期间仅有2016年略有回升。由此可见，吉林省自2012年以来经济发展速度明显放缓，经济增长动力明显不足。

图1 2009～2019年吉林省生产总值及其增长速度(单位：亿元，%)

(二)吉林省人口老龄化现状

据统计年鉴数据显示，2003年吉林省60岁及以上老年人口比重为10.54%，65岁及以上人口比重为7.05%，两个比重数据都标志着吉林省人口结构向“老年型”转变，率先进入了老龄化社会，且程度较深。2014年老年人口比重首次超过10%，2015年达到10.91%，相当于吉林省不到十个人中就有一个65岁及以上的老年人。即使2016年比例略有回落，但远高于11.85%的老龄化界定值，位于全国65岁及以上人口数增速排名第7位，标志着吉林省步入”深度老龄化“与”人口高龄化“社会。

根据2000年第五次人口普查资料显示，吉林省人口平均预期寿命为73.10岁，较第四次人口普查平均寿命67.95岁提高了5.15岁。2010年第六次人口普查资料显示吉林省人口平均寿命为76.18岁，较2000年又提高了3.08岁，人口平均预期寿命大幅延长，说明老龄化水平较高。2010年第六次人口普查资料显示，吉林省老年人口抚养比为10.05%，2000年第五次人口普查资料显示的8.05%增加了2个百分点。2015年吉林省1%人口抽样调查公报数据显示老年人口抚养比为14.16%，相当于14个劳动力负担1位老人，可见吉林省人口老龄化问题的严重性。更应该引起关注的是吉林省人口老龄化水平明显快于经济发展的水平，表现出“未富先老”的特征。

(三)吉林省老龄人口与经济发展的关系

吉林省既是农业大省，又是东北老工业基地，经济处于转型期，受经济周期下行压力的影响较大，如图1所示，2009～2019年吉林省GDP增速逐渐下降，从图2中不难发现，随着老年人口占比的逐年递增，GDP年增长率呈现逐年下降趋势，2017～2019年表现最为明显。在稳财政保民生促发展的基础上，要积极应对人口老龄化，仅靠政府做为单一的供给主体，财政负担较重，就吉林省政府而言，急需一种既能减轻财政压力，又能有效利用社会资本的养老服务融资项目与养老服务产品供给模式，PPP项目为有效动员社会资本提供了切入点，PPP养老服务项目能够有效推动养老惠民工程的实施，从而提高吉林省养老公共服务质量，促进经济发展与社会稳定。

图2 吉林省老龄人口占比与GDP增长率对比图

(四)吉林省老龄化形势日趋严峻倒逼融资模式创新

如表1所示，吉林省人口老龄化始于2003年，于2010年后老龄化进程增长较为迅速，截至2019年全省65岁以上老年人约为374.83万人，占全省总人口的13.93%，按目前的增长速度，到2024年吉林省65岁以上老年人将接近400万，正式步入老龄社会(65岁以上人口占总人口14%以上)。然而在老龄化进程中，高龄化、失能化、空巢化、失独化老年比例相对较高，地区间、城乡间发展极不平衡，老龄化发展的总体态势及差异化与养老服务产业发展的不对称进一步激发了养老行业的市场需求，创新公共养老服务体系建设刻不容缓。

表1 吉林省老龄化统计表

四、吉林省养老产业PPP模式的应用

PPP融资模式助力产业升级，与养老产业具有较好的契合度。养老服务业作为产业经济的一个分支，其发展升级离不开金融的助力，金融的发展也离不开产业的支撑。[17]如图3所示，养老产业与养老金融的前端、中端、后端结合都较为密切，PPP模式的应用将带动社会资本加大投入、共同促进养老产业发展。当前，在振兴东北老工业基地利好政策的吸引下，一些社会资本都表现出极高的投资热情。寻找具有公用属性且适宜市场化、合作周期长、投资体量大的养老服务项目，不仅可以有效地解决当前吉林省在该领域财政资金投入不足的问题，也可以充分发挥社会资本的效能，促进资本的良性增值，实现共赢局面。

图3 养老产业与养老金融的内涵与边界

截至2020年1月，财政部PPP项目库中消费领域基本公共服务落地项目累计925个、投资额7697亿元，其中养老项目累计64项，投资额455亿元，分别占消费领域基本公共服务项目的0.07%和0.06%，位列文化、旅游、体育、健康、教育中最后一位，可见项目落地率较低。

吉林省在财政部PPP项目库中养老PPP入库项目仅有二项，其中最具特色的是长春养老综合项目。该项目总投资11.23亿元，包含1个医养结合养老机构、14个托老服务中心以及200个居家养老服务中心。医养结合养老机构项目总投资34 247万元，建设期3年，规划总建筑面积62 520平米，规划设置养老床位800张，内设一个护理院，作为医养结合的主要切入点。托老服务中心项目总投资56 102万元，规划总建筑面积140 000平米(8000～15 000平米/个)，规划设置托老服务床位2800张(平均200张床位/个)，14个地点由项目建设单位在9个城区自行选址，均采用租赁方式取得既有建筑并对其进行改扩建(适老化改造)，建设期3年，分期启动改扩建，涵盖术后康复护理型、失能半失能医养结合型、特殊疾病护理型、乐活老人休闲养生型、特色中医养生型结合等。居家养老服务中心项目总投资22 000万元，规划总建筑面积66 721平米(100～500平米/个)，200个地点均采用租赁方式取得既有社区用房(不足时采用其他商业住宅、废旧楼房等)，并对其进行改造装修(适老化改造)，建设期3年，分6期，每半年为一期，按各社区可提供建筑面积、社区老人数分4类装修标准。

医养结合养老机构与托老服务中心的运作方式为设计、投资、建设、运营和维护一体化+养老人群付费+政府可行性缺口补助。居家养老服务中心的运作方式为设计、投资、改扩建、运营和维护一体化+可用性付费+运营维护绩效付费。具体运作方式见图4。图4中的项目包括医养结合养老机构项目、托老服务中心项目和居家养老服务中心项目等，三个子项目，由长春市政府授权民政局与项目公司就上述三个子项目分别签订PPP协议，当其中任意一个PPP协议终止时，其他PPP协议全部同时终止。

图4 “长春市养老综合项目”PPP整体运作方式图

五、吉林省养老产业PPP模式发展中存在的问题及对策建议

(一)吉林省养老产业PPP模式发展中存在的问题

1.缺乏精准量化的标的物。标的是项目合同成立的核心要件。PPP模式应用于基础设施建设有其具体的标的物，合同条款明确性强，项目较容易设计。而符合养老服务业PPP模式的标的物却很难量化，人为因素较多，收费差异性较模糊，可量化内容较少且不精准。因此，将养老服务拆分成可以量化交易的标的物难度较大，在一定程度上制约了PPP模式在吉林省养老服务业中的推广和应用。

2.缺少良好的政策法律环境。政策法律环境是 PPP 模式在养老机构建设领域得以应用的前提条件，由于上位法的缺失，PPP项目在社会资本选择时存在瑕疵，造成招标环节存在硬伤，违反了招标法的相关规定，很多项目做成BT方式增加了政府债务风险。2017年11月，国家重点清理并叫停了一批主要集中在市政工程和交通运输领域的PPP项目，无疑为PPP立项敲响了警钟。吉林省在构建养老服务业入库项目时，尚缺乏相应法律法规，未能明确PPP养老服务项目的准入门槛，在规范社会资本遴选、回报机制、风险防控等方面缺少管控措施。

3.缺乏完善的监管机制。在PPP养老项目的实施过程中，政府主要集中精力在土地供给和政策扶持上，而缺乏对项目运行、回报、风险的有效监管。由于PPP项目论证过程复杂，落地率一般维持在25%左右，多数PPP养老项目的土地和地上建筑物为公益资产，不具有抵押权，银行无法实现完全追索，容易出现项目融资不到位，自偿率不足等问题，加之政府监管机制不健全，一些“僵尸”项目因久拖不建而被强制退库。

4.缺少充足的投资吸引力。吉林省传统养老服务业脱胎于计划经济，市场化运营起步较晚，管理模式较单一，盈利模式模糊，主要通过使用者付费实现盈利。目前吉林省多数养老机构主要依靠政府提供免费或划拨用地维持运营，但因营商环境发展不佳，大量社会资本持观望态度，投资积极性普遍不高。由此可见，目前吉林省养老服务业对社会资本的吸引能力有限。

5.缺少成功的运营经验。PPP模式在我国多用于城市基础设施建设领域，近几年才向养老领域推广，PPP项目应用于吉林省养老产业起步更晚一些，虽有一些国外经验可供借鉴，但与吉林省省情、产业结构、经济发展水平相适应，又与养老服务业项目相契合的成功经验甚少，多是“摸着石头”过河，缺乏专业人才与项目管理经验，缺少可参考的成功案列，从融资模式设计、管理模式构建、人才培养模式、风险管控等各环节都处于学习摸索阶段。

(二)对策建议

1.健全法律法规，营造法律保障环境。健全的法律法规是PPP项目顺利启动与实施的基本保障。近年来，吉林省虽已出台了多项关于养老服务业发展的意见和管理办法，但尚未形成完备的、具有针对性的法律条文为PPP模式发展提供法律保障。吉林省可以借鉴澳大利亚维多利亚州制定的《维多利亚州合作法》和《合同管理办法》，结合吉林省老龄化发展态势及养老服务业发展特点，从项目选取、社会资本遴选、风险评价、绩效评估等方面构建PPP项目管控的法律体系，并制定出台具有指引性、可操作性的实施细则，严格按照相关法律法规遴选社会资本，执行合同约定，保持政策连续性，在强调公权的同时也要积极承担义务，切实保护双方权益，最大限度地维护双方合作共赢的态势，从而保障PPP项目持续健康发展。

2.拓宽融资渠道，激发养老市场潜力。撬动民间资本、激发社会资本的参与热情、提高PPP养老项目落地率等是吉林省的当务之急。目前吉林省财政在强调“不担保、不回购、不兜底”的大环境下，一是可以通过租赁经营、土地注入、运营补助、基金注资等方式支持社会资本参与养老服务产业，最有效的方式是建立鼓励养老服务业发展的基金，通过股权、债权或股权和债权相结合的方式，将土地和存量资产折价出资或入股参与PPP养老服务项目。二是积极争取国家开发银行、农业发展银行专项资金的支持，鼓励保险资金、产业投资资金、私募股权资金、信托产品等与优质养老服务企业或团体组成联合体投资养老服务产业项目，引导在吉林省金融机构设立养老产业基金或并购基金，鼓励在养老产业领域中发行企业债、公司债、项目专项债等，构建吉林省养老服务产业多层次、多元化的融资体系。三是可以通过审批引导、税收减免、政策性补助、生产资料入股等方式，鼓励社会资本投资农村养老产业，将PPP模式融入以集体土地为资产的“以地养老”、“互助养老”等农村新兴养老模式中，以促进吉林省养老服务业的城乡统筹发展，激发养老市场活力。

3.增强防范意识，抵御政企双方风险。风险识别和风险分担是PPP项目能否成功的关键因素。[18]养老服务业进入市场运营后面临着双重风险：一方面是来自政府的政策风险、汇率风险、法律风险和价格风险，另一方面是来自市场的技术风险、运营风险和市场风险。政府要协助企业合理化解多种风险，通过有效手段将风险合理分担。项目设计、建设、运营、维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险由政府承担。[19]在PPP项目风险承担方面，一是可以将重心从债务担保者转向利好政策制定者、项目引导者、资金使用规范者，通过支持金融机构在自主决策、风险可控的范围内，利用未来收益权、政府购买协议、知识产权等无形资产进行质押。二是可以支持社会资本采取单独、联合、合作的方式设立融资担保公司，为社会资本通过PPP模式介入养老服务业提供贷款担保，通过扩宽融资渠道增加融资等方式分散债务风险，提升社会资本投入的积极性，增加项目信誉度，减少政府负债风险。三是政府可以通过政策补贴和税收减免等政策鼓励商业保险公司设计一些长期护理险、养老机构责任险等相关配套保险产品，增强养老服务企业抵御风险的能力，解决其发展的后顾之忧。

4.建立监督机制，完善政府保障体系。行之有效的监管机制是保证PPP项目成功的关键。养老服务业PPP项目能够实现政府和社会资本合作，但两者诉求不同，前者追求社会效益，后者追求经济效益。为保障服务产品的公益属性，一是应以政府监督为主，社会监督为辅的方式，建立专门针对PPP养老服务项目运营进行监督的机构，从合同管理、项目审查、投招标管理到绩效评价进行全方位监管，确保合同内容全面、规范、有效，确保项目合规、必要并有适用性。通过对PPP养老服务项目的主要绩效指标进行审计和评估，以确保项目在公益性基础上健康运营，为PPP模式的运营提供有利的制度保障。二是完善监管，建立健全项目外部监督管理机制和运营成效评估体系，与基础设施建设PPP项目相比，养老类PPP项目的受众人群是老龄人口，提供的是“软性服务”[20]，监测和绩效评估就显得尤为重要，应构建政府审核、机构评价、部门监督、市场淘汰、财政防控的管理监督体系，以此完善政府的保障体系。

5.规范项目评价，提高项目质量保障。项目价值评价和财政承受能力的评估、财政补贴金额、支付期限及计划的精细测算、政府承担债务的长期预算都是项目运行的质量保障，也是项目落地的前提。当前，国家为“降杠杆”、“减负债”、“防风险”，进一步规范了PPP项目入库标准。因此，为了提高项目质量，一是可以成立合作伙伴关系的社会组织，如PPP养老服务项目管理公司，采用专业评估方法和专家评审机制，可以由相关领域专家组成评审组，对PPP项目的价值进行论证，对政府财政承受能力进行评价，切实加强项目的论证、评审、审核程序，确保入库项目的质量，并帮助制定标准化合同。二是可以积极培育大型专业化养老服务企业，鼓励一些大型企业投资养老服务业，通过规范的项目合同加强对社会资本方的专业程度、运营资质的管控，明确服务内容、服务标准、服务对象、收费标准等，确保项目的专业性和公益性，降低政府单一运营成本，保障项目高质量发展。