美国公立世界一流大学经费运行机制研究

王战军，蓝文婷，布莱恩·麦考尔

（1.北京理工大学人文与社会科学学院，北京 100081；2.中国教育科学研究院高等教育研究所，北京 100088；3.密歇根大学教育学院，美国安娜堡 48104）

经费筹措和支出是大学经费运行的两个重要环节，前者保障财力基础，后者影响建设质量。世界一流大学建设既要有大量的资金投入，也要讲究经费使用效率。各国或地区在建设世界一流大学时,都深刻认识到政府经费在推动计划执行中的重要作用。[1]美国大学在各类世界大学排行榜上总是位居前列，在美国排名前50的大学中，公立大学占1/3。本文选取美国公立世界一流大学作为研究对象，从经费筹措和支出两个关键环节入手，探索美国公立世界一流大学的经费运行特征，为世界一流大学建设提供可资借鉴的经费运行经验。本文中的研究样本为2010—2019年进入U.S. News美国大学排名前50位中的公立大学。考虑到教育投入与产出的滞后性，匹配了大学排名结果前两年的经费情况，最终获得16所美国公立世界一流大学2008—2017年的137份经费收支数据。本文中的经费数据整理于美国国家教育数据中心高等教育综合数据系统（Integrated Postsecondary Education Data System，IPEDS），依据大学分类对经费数据进行描述统计分析，计算金额均值、占比、标准差、极差等项目。这16所美国公立世界一流大学分别为加州大学洛杉矶分校、加州大学伯克利分校、加州大学圣塔芭芭拉分校、加州大学欧文分校、加州大学戴维斯分校、加州大学圣地亚哥分校、密歇根大学安娜堡分校、佛罗里达大学、弗吉尼亚大学、北卡罗来纳大学教堂山分校、威斯康星大学麦迪逊分校、佐治亚大学、佐治亚理工学院、华盛顿大学西雅图分校、伊利诺伊大学香槟分校、得克萨斯大学简奥斯汀分校。

一、经费筹措存在多元化与差异性

经费筹措能力决定了大学发展的经济基础。通过分析经费筹措金额与结构、经费筹措金额与排名的关系发现，美国公立世界一流大学的主要经费来源是政府拨款、学费、科研项目和附属单位收入等，捐赠收入与大学影响力关联度高；在是否拥有医院的两类大学之间，影响经费差异的主要因素不同。当下美国公立世界一流大学经费筹措呈现多元化和差异性趋势。

（一）经费筹措的多元化

美国公立世界一流大学经费充足，筹措渠道多元，经费筹措渠道主要包括政府拨款、学费、科研项目和附属单位收入等，凸显经费收入来源的多元化趋向。

第一，经费来源结构多元而均衡。表1 统计了2008—2017 年度美国公立世界一流大学六大类收入的金额及其占比。从六大收入类别的金额与占比来看，“附属单位收入”的均值占比25.33%，位居首位；“科研项目收入”的均值占比23.26%，位居第二；其余依次是“学费收入”“其他收入”“政府拨款收入”和“捐赠收入”，均值占比依次为16.59%、14.82%、14.1%和5.92%。总体来看，六大类别的收入占比较为均衡。从具体收入项目来看，以平均值计算，“联邦政府研究项目”“医院服务收入”“附属企业收入”“学费和杂费”“州拨款”占所有收入的71.56%，是美国公立世界一流大学的五大收入来源。上述收入项目中，“联邦政府研究项目”是学校为联邦政府开展科研项目所取得的收入，“医院服务收入”是校属医院面向社会提供医疗服务所取得的收入，“附属企业收入”是学校为学生和教职工提供服务所产生的收入（包括宿舍、餐饮、学生健康、体育、工会、大学商店和电影院等），“学费和杂费”是为学生提供教育服务所产生的收入，“州拨款”则体现了州政府对学校社会贡献的重视和认可。这些收入项目体现了美国公立世界一流大学强大的多元社会服务能力，同时对大学的战略规划能力、经营组织能力、项目申请能力要求较高。正是因为美国公立世界一流大学具备这些能力，才保障了其多元而均衡的经费筹资结构。

第二，是否设有医院的两类大学经费来源存在差异。这16所样本高校中，大约有44%的大学设有医院，导致不同大学间总经费差异很大。本研究根据是否具有医院服务收入将大学分为两类（见表2），并分别对其多元收入进行描述统计和对比。为便于阅读，表2中将占比较少的收入项合并为“其他收入”。从表2可见，在无医院服务收入的美国公立世界一流大学中，前八位的收入来源依次是：学费和杂费、联邦政府研究项目、州拨款、附属企业收入、私人研究项目、捐赠、教育活动收入和投资收益。在有医院服务收入的美国公立世界一流大学中，前八位收入来源依次是：医院服务收入、联邦政府研究项目、学费和杂费、州拨款、教育活动收入、附属企业收入、投资收益和捐赠。可见，无论是否含医院服务收入，美国公立世界一流大学的经费来源均具有多元化的特征，且主要经费来源和筹资结构比较相似。

表1 2008—2017年美国公立世界一流大学各项收入金额与占比统计表

表2 2008—2017 年不同类型美国公立世界一流大学各项收入金额统计表（单位：百万美元）

（二）校际经费收入差异大

美国公立世界一流大学之间，校际总经费以及各项经费间的差异十分显著。据统计，16所样本高校的经费总收入均值约30.53亿美元，最大值约89.82亿美元，最小值约7.41亿美元，标准差和极差均非常大，全年总收入、各项收入的校际差异明显。在所有经费收入中，“医院服务收入”的极差最大，高达42亿美元；其次是“投资收益”和“教育活动收入”，极差分别为34.61亿美元和15.48亿美元。这三项收入的校际差异远远超过其他收入的校际差异，是造成美国公立世界一流大学校际经费差异的主要原因。

进一步看，在含医院服务收入与不含医院服务收入的两类大学之间，校际经费差异水平和差异成因又有所不同。表2显示，相较而言，有医院服务收入的大学总经费差异更大，极差高达76.4亿美元，无医院服务收入的大学总经费的极差只有约28.2亿美元。从差异成因看，在有医院服务收入的大学中，医院服务收入、投资收益和教育活动收入是导致大学总经费收入差异的主要原因，三项收入的极差均超过10亿美元。而在无医院服务收入的大学中，投资收益是唯一极差超过10亿美元的收入项，也是导致校际经费差异的最显著原因。

医院服务收入、投资收益和教育活动收入之所以成为引起美国公立世界一流大学校际经费差异的主要因素，其原因在于：首先，美国医疗服务市场化程度高，价格昂贵，因此校属医院的有无和医疗服务水平的高低，对学校经费收入有重大影响。而在16所样本高校中，有7所大学设有医院，其医疗服务水平也存在差异，这就导致了各学校之间巨大的收入差异。其次，投资收益包括捐赠基金投资、利息、股息、租金或特许权使用费收入等。各大学在投资领域的策略有很大的差异，良好的投资战略组合能给大学带来可观的收益，但若稍有不慎，也会产生巨额损失。在美国公立世界一流大学中，最高投资收益达16.35亿美元，而亏损最多也达18.26亿美元。最后，教育活动收入是销售教学、研究或公共服务所附带的商品或服务收入（如租赁、测试、出版销售、数据处理等），是大学经营意识和业务拓展能力的重要体现。在不同大学之间有显著差异，收入极差超过15亿美元，高收入的加州大学洛杉矶分校获得了15.48 亿美元的教育活动收入，一些大学则无此项收入。

（三）捐赠收入与一流大学影响力关联度高

依据U.S. News 美国大学排名榜，可将美国公立世界一流大学划分为1～20名、21～30名、31～40名、41～50名四个层次。在137份大学经费收支数据中，有5份大学数据进入前20名，46份大学数据位于21～30名之间，35份大学数据位于31～40名之间，51份大学数据位于41～50名之间。将分层后的排名作为目标变量，将两年前各校的经费收入为解释变量，运用CART决策树算法探析经费收入与大学排名层次的关系。研究发现：“捐赠”是美国前20名公立世界一流大学中区分度最大的收入来源，两者收入水平与排名呈正相关；在排名31～50位的大学中，多数学校的捐赠金额低于排前30位的大学。捐赠收入在不同排名的公立世界一流大学间差异很大，整体而言，排名越靠前，捐赠收入越高。例如，在第一层1～20名中，2019年的加州大学洛杉矶分校在十年中137份美国公立世界一流大学样本内排第一，其2017年的捐赠收入约为3.1亿美元；在第二层21～30名中，2017年的加州大学洛杉矶分校位于该层排名中游，其2015年的捐赠收入约为2.8亿美元；在第三层31～40名中，2018年的加州大学圣塔芭芭拉分校位于该层排名中游，其2016年的捐赠收入约为0.49亿美元。[2]

二、经费支出倾向人才培养、科学研究和公共服务等

通过研究经费分配的关系可以发现：在美国公立世界一流大学经费支出结构中，教学和科研支出是主要支出，并辅之以医院服务、辅助经营、学术支持和公共服务支出；其经费管理队伍精干，预算制定时间充足。

（一）教学与研究支出均衡，学术支持和辅助经营也是经费支出重点

表3统计了2008—2017年度美国公立世界一流大学的各项支出金额与占比。表3显示，从支出结构看，除“医院服务”外，其余支出项目占比的标准差均保持在10%以内，表明各高校经费支出结构具有相似性。从具体支出项目看，美国公立世界一流大学重视直接用于学校师生的支出。在样本高校的11项经费支出中，“教学”与“研究”支出占比最重，教学支出占比略高于研究支出占比，两者合计占总支出的近一半，表明教学与科研在美国公立世界一流大学中的首要地位。

表3 2008—2017 年美国公立世界一流大学各项支出金额与占比统计表

除教学和科研外，为师生日常工作学习提供资源和服务的“辅助经营”与“学术支持”支出也受到了美国公立世界一流大学的高度重视。其中，“辅助经营”支出是大学自给自足的有关经营活动的所有经营费用的总和。随着师生对膳食和住宿等必需品的需求增加，美国高校的辅助经营业务逐步形成。[3]辅助经营与学生发展联系愈加紧密，在指导和推进学校的可持续性发展中的角色也越来越重要。[4]北卡罗来纳大学教堂山分校的辅助经营支出金额从2008 年的4.94 亿美元上升至2017 年的8.83 亿美元，位居样本高校榜首。该校还专设辅助企业网站，为全校师生提供一流的产品和服务。[5]“学术支持”支出是与教学、研究和公共服务相关的所有运营费用之和。加州大学伯克利分校提供了一系列的学术支持和资源来帮助学生茁壮成长，这些学术支持包括设立学术支持与合作学生学习中心、设立教育公平与卓越中心、设置教师的课外辅导时间、为残障学生和第一代大学生提供专属服务、图书馆及馆内举办的众多学术研讨会等。[6]此外，直接服务学生的“学生服务”和“奖助学金”在经费开支中也占有一定比例。

（二）经费管理队伍庞大，预算制定时间充足

美国公立世界一流大学拥有健全的管理机构和庞大的管理队伍。为了作出更加科学合理的经费决策，学校通常设有不同类型的咨询委员会提供财务建议和指导。例如，教务长预算事务咨询委员会、预算和运营小组、行政预算沟通小组、学生预算咨询小组、教务长预算小组等团体。

财务预算是经费支出环节的前瞻性工作，决定着下一年经费的筹措、支出方向与水平。在预算制定过程中，董事会、校长、副校长、教务长、各院系/处室负责人等各司其职。各院系/处室负责人负责本单位预算的制定、执行和管理，与负责副校长共同向董事会提交年度所有基金运营预算；教务长负责向董事会提交包括学费的年度普通基金预算建议；校长对预算建议有最终监督权；董事会拥有最终决策权，负责批准最终年度运营预算。美国大学的“教务长”（Provost）是学校的高级管理职位，教务长办公室在大学经费运行过程中处于核心位置，管理着首席学术官和首席预算官，负责整个大学的学术和预算事务，对校内经费影响较大。政府拨款、学费、间接回收成本等资金均须经过教务长办公室，再由其重新配置后通过各种资金形式流向学院和行政机构。在这些部门工作的财务管理人员，多数具备博士学位，并拥有丰富的高等教育财政管理经验。院系相关管理人员的任命由院长决定，校级层面相关管理人员竞聘上岗。

美国公立世界一流大学的预算制定大多历时半年以上，时间较为充足。一般情况下，第一年11月，各院系启动年度预算规划编制工作，分配各类财务参数和说明；第二年1月，各院系向教务长办公室提交预算规划的相关材料；第二年2—3月，教务长办公室与各院系共同召开预算会议，讨论和确定来年预算计划；第二年2—5月，教务长办公室与学校董事会、相关执行管理者、各院系院长和系主任一同开会讨论，征询顾问委员会与教师和学生的意见；第二年6月，教务长办公室向学校董事会提交最终预算建议。

三、经费运行影响因素讨论

对美国公立世界一流大学经费运行影响因素进行探析，发现大学治理模式、资源依赖关系会影响大学经费运行的效益和能力。

（一）大学治理模式影响大学经费运行效益

大学治理模式受文化影响，进而影响经费运行效益。文化会通过塑造一个国家的制度环境进而影响决策。[7]国家的文化价值观可能对社会制度与公立世界一流大学经费结构之间的关系起约束或支持的作用，影响大学经费收支过程中的权力距离。[8]美国不仅避免政府干预，强调学校的自主治理权力，而且更加在意如何向相关利益者交代，依靠长期以来适应市场要求获得的企业家直觉，对各种需求作出迅速反应[9]，信息披露透明详细，导致更高水平的竞争驱动力[10]。在政府财政拨款不断减少的背景下，与私立高校竞争社会捐赠成为公立高校的努力方向[11]，积极的“寻要”文化(a culture of asking)使高校拥有强大的筹资能力[12]，“捐赠”“医院服务收入”两个筹资渠道在美国公立世界一流大学中扮演着重要角色。近二十年来，美国公立世界一流大学通过社会自愿捐赠成功地大幅提升经费收入。就密歇根大学而言，医院服务收入超过了全校经费收入的一半，高达40亿美元。2018年底密歇根大学最终获得52.8亿美元的捐赠，成为学校有史以来第二高的私人筹款年度。[13]而在经费支出结构中，美国公立世界一流大学更加关注对多重利益相关者，如学生、家庭、社会、投资者的反馈。

大学治理模式与大学经费运行效益之间具有强相关关系。鉴于大学及其利益相关者和经费提供者之间存在的相关性，大学治理模式会在一定程度上制约或促进经费运行效益。由于大学是具备准公共产品属性的组织，支持办学的不少重要资源需要依赖所处环境中的其他组织和部门获取，无法自我生产。大学与环境之间存在相互依存的关系，一流大学对资源丰富的需求导致其与环境之间的资源依赖关系更加紧密，既包含物质资源，也包含制度资源和社会关系资源。制度资源和社会关系资源会影响并反映大学的治理结构。例如，密歇根大学呈现出内部和外部利益相关者广泛参与的特点，财务资源的多元化与治理结构的多元参与相互促进。大学作为一个具有主观能动性的社会组织，会选择追求自主性和按照教育规律治理学校，为自身争取更大的生存空间。大学治理模式旨在调整内部治理结构，减轻行政束缚、向院系下放经费管理自主权、促进开源节流等，大学治理倾向选择缓解经费运行紧张的有效举措，减轻经费运行的依赖性和被动性，从而提高大学经费运行的效益。

（二）资源依赖关系影响大学经费运行能力

资源依赖关系指大学与外部环境中资源提供者的关系，若已有资源优质，会对经费运行产生正向影响；若对资源依赖过高，则可能牵制大学经费运行能力。

一方面，资源禀赋会导致资源依赖。在美国公立世界一流大学样本中，学校的建设成效存在层级，相对应的既定资源禀赋也存在分层，这些会影响大学建设过程中经费筹措战略的组合。例如，具有良好社会声誉、办学历史悠久，或与政府关系更为融洽的大学，能在政府拨款、捐赠收入、科研经费等筹资渠道上获取更加丰厚的财务资源。大学为了发展环境及经费来源的稳定，会倾向于在已有的财务筹资渠道上投入更大的工作精力和各类资源，形成经费筹措中的路径依赖现象。这种做法虽然有利于大学在传统优势领域稳固优质财务资源渠道，但可能会导致过分依赖既有的筹资渠道，养成“等靠要”的筹资习惯，弱化其他渠道的经费筹措能力，增加财务风险，在追求世界一流的过程中形成所谓“资源诅咒”。

另一方面，资源依赖导致经费运行受制于政府和社会。资源依赖理论指出，组织行为会受制于该组织赖以生存的核心资源提供方。由于大学学术自治历史悠久、自治程度较高，政府对于财政拨款的经费限制少，美国公立世界一流大学目前更多面临的是大学经费执行与社会问责之间的冲突。诸如社会对大学贡献的迫切需求与大学成果转化迟缓的冲突、社会资本急需的应用学科与基础学科的冲突等。公立世界一流大学的建设工作，容易受制于在公立大学办学过程中处于核心地位的政府和即将扩大角色范围的社会。大学的经费执行在一定程度上受制于其财务资源投入方——政府和社会，而且必须接受来自政府和社会的问责。在这种背景下，大学经费执行目标与政府和社会的需求是否存在冲突，如何在大学财务自治与政府和社会问责之间取得平衡，是推进世界一流大学建设中高校经费运行所面临的新问题。

美国公立世界一流大学经费运行机制，可以为世界一流大学建设提供可资借鉴的思路。首先，拓宽经费筹措渠道。大学经费主要由政府拨款、学生、家庭、社会捐赠、校办企业五个利益相关体分担。[14]基于此，高校应当建立专业化的筹资团队，增加社会服务收入，积极与社会企业合作开展研究，同时，尝试大胆投资，实现资产保值增值。其次，处理好与资源提供者的关系以平衡资源结构，增设相关经费收支咨询委员会。咨询委员会成员应根据组织目的包含经费提供者、筹措者、分配者、使用者、监督者和受益者，尤其是教师和学生两类群体，他们是世界一流大学建设的主要推动者和培养对象，他们的意见需要得到更广泛的倾听和采纳。最后，增加服务类支出，提高行政效率。世界一流大学的建设需要良好的建设氛围，公共服务支出等有助于营造良好的校园环境、改善大学师生的工作和生活质量，同时还应提高行政效率，提升师生满意度，使学校师生更加主动地创造丰硕的教学和科研成果，帮助大学拓宽和优化社会资源筹措渠道。