提升过渡型社区治理能力的思考

徐秀玲 王亚强

关键词：过渡性社区 综合治理 对策建议

一、过渡型社区的产生

近年来，为全面贯彻落实党的十九大和十九届三中、四中全会精神，按照中央精准扶贫、精准脱贫的要求，紧扣“两不愁、三保障”，围绕退出标准，结合“五个一批”脱贫工作要求，因地实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决“一方水土养活不了一方人”的问题，是帮助贫困群众挪穷窝、斩穷根的关键举措。而过渡型社区是在易地扶贫搬迁过程中形成的特殊产物，其形成主要有以下因素。

（一）国家政策演变的主要要求

政府运用政策工具，通过行政手段强力介入农村居民点演变进程，对农村居民点产生重要作用。“十三五”时期国家层面大力推进的易地扶贫搬迁，其政策作为我国扶贫政策重要组成部分，对农村居民点空间布局产生了重要影响。易地扶贫搬迁这一惠民政策的实施，导致搬迁地区农村人口结构、生计发展、耕地利用方式等方面产生了强烈变化，农村整体社会、经济发展水平、生态环境保护等，在乡村振兴战略背景下呈现出新的发展诉求。

（二）乡村振兴践行的重要抓手

党的十八大报告指出，要将生态文明建设融入经济社会发展全过程，乡村发展理念开始转变，强调人与自然和谐共生，推动农村发展现代化建设新格局。伴随易地扶贫搬迁进入关键时期，同时十九大明确提出实施乡村振兴战略，新时期农村发展建设必然围绕促进农业现代化建设、拓宽农民收入渠道、建设生态宜居的乡村发展新格局展开，促进农村居民点复垦、整治顺利推进，保障国土空间规划的科学编制，新时期农村居民点建设调整、空间结构演变等面临新要求。由此可见，国家政策、时代发展环境均为我国城乡过渡型社区空间布局提供了有利的发展空间，开展城乡居民社区空间重构已然成为乡村振兴战略顺利推进的重要抓手。

二、过渡性社区现状分析

（一）生活生产改善明显，社区治理能力不足

村民入住社区，从村民变为居民，安置社区不仅为他们提供了全新的、宽敞的新房，而且在医疗卫生、文化教育、娱乐等硬件设施上初步具备了社区的特征，但是内部的基础设施相对较为薄弱，并未有城镇小区相匹配的设备器材等，无法完全满足居民的物质利益需求，致使居民不太关注社区事务管理，不能主动参与解决社区民生问题。缺乏共同的融入社区物质利益基础，新居民融入社区难。部分搬迁群体受到迁入地与迁出地相关机构的同时管理，在实践管理过程中存在两地区机构相互推诿现象。

近几年来，由于对社区地位和功能定位不够准确，政府职能部门习惯把社区作为政府的“腿”，将各种行政性工作任务下派到社区，同时，企业剥离出来的社会事务也大量沉积到社区，使居委会不堪重负，导致社区居委会台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多，行政色彩相当浓厚，没有精力和时间去履行基层群众自治组织的职责。当前繁杂的社区工作任务，令身兼数职的社区工作者分身乏术，难以系统、持久地给求助居民提供支持和帮助。

（二）安置社区秩序平稳，社区共治网络发展不均衡

易地扶贫搬迁制度的诉求在于能够让贫困户在新的环境中生活下去，虽然入住安置点社区的贫困户都对自身生活环境的改变感到欣喜，但是很多贫困户还是沿袭了一定的传统行为，表面看似相对平静，但是实质上存在某种意义上的无意识抗争，农民上楼与资本下乡改变了村庄的治理结构，也在无形中重塑了社区的权力与关系。但是由于安置社区群众在从“村民”向“居民”的转变过程中缺乏对自身的认识与定位，安置社区内乱搭乱建、花园种菜、随意晾晒衣物等不“良”行为屡见不鲜，社区服务滞后，为城镇化发展的安置社区埋下了隐患。

区、街、社三级纵向式社区组织构建，和上头大、下头小的组织设置和人员配备，导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特点，与开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。表现在社区层面设置的各类站、室、中心等服务和活动载体，有不少资源没有充分整合利用，社区各类人员由不同部门管理，政出多门，各自为战，难以收到良好的整体效果。更主要的是社区党组织工作仅局限于社区居民层面，与其他社会组织联系不紧密，组织设置比较单一，工作领域相对狭窄，总揽全局协调各方的领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内各种资源的能力明显不足，领导核心作用难以充分发挥。

（三）社区居民需求多元化，社区管理和服务水平不协调

随着市场经济发展，在城区拆建过程中，出现了大量商品房小区，原国有企业社区衰落，老城区在拆建中变零落。在这种大环境下，同一个社区包括了多种形态，高楼大厦与低矮平房并存，社区形态复杂性与多样性，给开展社区工作带来很大的难度。新兴社会阶层和利益群体逐渐形成群体意识，不同利益群体之间的冲突不可避免，冲突一旦发生，社区或政府的派出机构街道办事处马上被推到風口浪尖，但在现行政府体制中，他们处理问题的能力较弱，往往一些小问题处理不当，就会引发社会不稳定。例如城市管理部门与小贩之间，本地人与外来工之间，业主与开发商、物业管理公司之间，容易形成一些社会不稳定因素。

三、提升过渡型社区治理能力对策建议

（一）构建社会共治“同心圆”

社区始终立足于共建共治共享，努力打造以党建为引领的社会治理共同体。一是推行“3688”工作体系，扩大基层治理“朋友圈”。社区紧紧扭住基层党组织领导全局、协调各方这个“主心骨”，建立“3688”工作体系。“3”即以党建为核心建立微机制、搭建微平台、拓展微项目的“一核三微”顶层设计微模式;“6”即矛盾联查、纠纷联调、治安联防、问题联治、平安联创、工作联动的工作制度;“88”即社区综治中心领导包案负责、议事例会、排查化解、跟踪督办、联席会议、信息报告、应急处置制度、考核奖惩8大工作机制和教育培训、健康服务、贫困助学、志愿服务、环境美化、业务指导、特色创建、邻里互助8个项目类别。通过“3688”工作体系架起一座社区与辖区单位之间亲密无间的“友谊之桥”，不断扩大基层治理“朋友圈”，让友谊成为基层治理资源共用、工作共抓、成果共享的“润滑剂”。二是发挥党建统领作用，强化多方协同“工作圈”。充分发挥社区党委核心作用，打破“单打独斗”的城市基层治理模式，把“六联共治”社会治理机制融入与辖区互联共转单位、业委会、社会组织等团体力量协同共治的组织体系架构之中，吸纳辖区最活跃的单位和组织为兼职委员，逐步构建起“大组织”“大党建”的工作模式，进而为社区党组织领导下“一核多元、融合共治”的多方协同治理“工作圈”聚集强有力的工作势能，实现项目资源、组织资源、服务资源纵向到底、横向到边的高效化管理、高质量运行。三是突出网格党支部作用，完善精细化管理“服务圈”。立足城市小区这一“最小细胞”，健全党建引领小区治理机制，构建以“社区党委—责任片区—网格党支部—楼道党小组—党员中心户”的治理架构。构建以网格党支部党建治理队伍，培植网格精细化管理“服务圈”，让基层社会治理工作层层有人抓、事事有人管。

（二）夯实社区治理“大本营”

围绕实体实战实效，全面打造规模合理、层次清晰、运转顺畅、定位明确的综治中心实体化运行体系。一是建好“一个中心”。社区按照“综治机构+综治信息系统+有关部门派驻”模式要求，积极推进社区综治中心规范化建设和实体化运行，有效发挥“综合体”服务群众、信息收集、预警督办、矛盾化解的职能作用，为基层社会治理提供有效工作载体。二是完善一套机制。积极推进具有牵引带动作用的“八个统一”和“六联共治”工作机制建设，着力打造人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体。完善综治中心牵头的矛盾纠纷多元化解机制，积极创新发展“枫桥经验”，建立“网中有格、按格定岗、人在格中、事在网中”的“3523”矛盾纠纷排查化解机制，着力构建以网格调解小组、辖区单位调解机构为依托、治保民调为骨干的三级立体调解体系，形成多方联动的共治圈。三是打造“全要素网格”。全面梳理现有网格，统筹整合区域内党建、民政、城市管理、环保、食品安全、禁毒、消防等各类网格资源，按照“多网合一”要求，以综治网格为基础，优化整合网格，建立社区统一社会治理网格。并根据综治中心建设要求，制定“三活、四清、五百家”的工作标准、网格员“七个一”标准及社区网格员“六必须”工作制度，评选“网格之星”。

（三）绽放基层治理“和谐花”

从“粗线条”到“微治理”，更好提供精准化、精细化服务，是社会治理现代化的题中之义。社区将基层治理单元前移，推动社会治理重心下移、资源下沉，不断提升群众获得感幸福感安全感。一是在小单元推动大治理。立足城市楼栋这一“最小单元”，推行四级楼栋长管理机制，明确管理全责，将社区治理的触角延伸到小区楼栋，让社会治理人人参与。二是社区红管家凝成幸福家。从群众最关心、最直接的小事抓起，充分发挥社区、业委会、物业公司在社会治理中的作用，建立在社区党组织领导下的社区、业委会、业主代表、小区物业管理企业四方协商议事制度，推行红色物业行动和社区管家行动，完善公众参与的民主协商机制，畅通公众参与的规范化协商议事渠道，建立“百姓说事”“三评一理”议事、党群连心群等机制和模式，让社区治理民主更扎实。三是从小细节做好大文章。社区在小区内开展健康沙龙、老年人和残疾人免费理发、温馨陪聊等服务，解决困扰辖区居民多年的部分小区脏乱差、下水堵塞、不能纳入救助范围的贫困家庭生活问题，破解辖区在社会治理中的难题。推行六零工作法和三心服务标准，对行动不便老人和残疾人提供上门服务，努力让社会治理更有温度。四是项目助推，夯实社区治理“共同体”。以“一核三微”治理模式为引领，立足社区实际，确定8个项目类型，提出以微小项目助推精细化的理念，以项目撬动社区“微治理”的模式。通过组织居民群众“聊一聊”、约请房地产商“扯一扯”、会同物业公司与业主委员会“谈一谈”、联合互联共转单位“议一议”等多种方式，确定微项目计划。针对社区人口基数大、老年人多、贫困人口多、育龄妇女多、少数民族困难儿童多等特点，依托社区居民自治组织为载体，充分了解群众需求，从微小的、大家关心的事情着手，结合四级楼栋长管理模式，收集居民“微心愿”，将基层治理单元由社区向小区楼栋延伸。整合辖区资源，通过“互联共转”行动，召开区域化党建联席会议，社区、辖区单位、业委会、楼栋长、物业公司、居民代表多方讨论持续参与，评估建立微项目计划。

（四）鼓励探索过渡期的人居模式

针对流动人口，建立政府主导、公安部门牵头、各相关部门参与的工作机制，破解“人户分离”难题。辖区派出所会同社区，通过社区网格员在社区内开展入户登记，摸清实际居住人口信息，并与市公安局常住人口数据库进行对接，形成以社区为单位的，统一规范的常住人口信息系统，平时还对其信息及时更新，保证数据的真实性、有效性。

以居民实际居住地为主开展社会管理工作。实现由户籍所在地管理转变为以实际居住地管理为主的社会管理模式。在建立准确的常住人口数据库基础上，形成规范、高效的居民实际居住地管理制度，对实际居住在本社区的居民进行管理与服务。一方面社会管理单位权责明确，可以高效开展工作;另一方面也省去了居民奔波之苦，快捷地获得相关服务。

（五）科学引导社区规划和建设

遵循“先安置，后动迁”原则，科学制定拆迁计划。在动迁前，有透明公开的安置方案，使安置总体进度与拆迁进度保持一致。

加大社区服务基础设施建设投入，综合考虑服务人群和覆盖半径，逐步建立起以社区综合服务设施为依托，专项服务设施为补充、服务网点为配套、社區信息平台为支持的社区服务网络。

（六）发展多层次、多样化的社区服务

积极推进公共服务覆盖到社区。依托社区综合服务设施和专业服务机构，开展面向全社区居民的劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传等服务项目，切实保障优抚对象、低收入群体、老年人、未成年人、残疾人、流动人口等社会群体服务需求。建立党委统一领导、基层政府主导、社区组织协助、社会力量参与的社区公共服务新格局。

大力发展便民利民服务。完善社区便民利民服务网络，优化社区商业结构布局。鼓励和支持各类组织、企业和个人兴办居民服务业，重点发展社区居民购物、餐饮、维修、家庭服务、物流配送和再生资源回收等服务。满足居民多样化生活需求。根据居民需求，提供农资营销、农技咨询推广、农产品收购、农村富余劳动力转移就业等生产性服务。大力推行物业管理服务，建立社区管理和物业管理联动机制，提高物业服务质量。

（七）进一步支持和规范物业管理

加强领导，依法管理。地方政府和物业管理行政主管部门以及法制宣传教育主管部门要加强对物业管理法律、法规的宣传普及，提高物业管理企业和广大业主依法共同管理小区的共同责任和意识，增强物业公司和业主依法行使自身职权和义务的能力。把物业服务行业纳入城市建设现代服务的发展规划，放在安置小区管理的重中之重，社区要深入到实地调查研究和解决小区物业管理工作中与业主间产生的纠纷和困难，不断推进物业规范管理的深入和完善，把物业规范管理纳入政府工作的议事日程。

发挥好街道办事处、社区居委会的指导作用。办事处和居委会是辖区物业管理企业和业主贴身领导、教育、监督的组织机构，他们能随时随地听得着、看得见小区发展和发生的一切，最能掌握辖区内各物业管理服务的水平和质量情况，最有机会了解业主的思想动态，最有充分说服力解决实际问题，检查监督可随时到位，发挥他们的积极作用，有利于加快促进物业管理服务不断改进和提升。