新时代制度治党的特征、困境与路向

2021-03-22吕瑶

理论导刊 2021年2期

摘要：作为贯穿党的各项建设的一根红线，制度治党是政党进入制度化阶段的治理形态，是新时代加强党的建设的重大理论尝试与实践探索，具有一脉相承的延续性、纲目并举的整体性、刚柔相济的协同性的鲜明特征。当前，中国共产党制度治党总体上效果显著，但仍面临着党内法规制度体系有待健全、党内权力运行监督机制尚需完善、制度执行力和均衡度急需增强等不容回避且亟待破解的新问题、新任务、新挑战。为此，需构建配套完备的党内法规制度体系，实施科学有效的权力运行监督机制，强化中国共产党制度治党的执行力。

关键词：中国共产党;政党治理;制度治党

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2021）02-0042-06

基金项目：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目、北京市社会科学基金重点项目“习近平新时代中国特色社会主义思想的哲学基础研究”（19LLKDA015）;中国人民大学马克思主义学院科研基金项目“新中国成立以来党自我革命的历史进程与基本经验研究”。

作者简介：吕瑶（1991-），女，山西永济人，中国人民大學马克思主义学院博士研究生，研究方向：执政党建设、政党政治。

制度治党作为一项长期性复杂性的系统工程，是现代政党运用制度思维和制度方式有效规范党内事务和管理约束党员行为的治理过程，其涉及党的建设中应该“用什么治”“治什么”以及“怎样治”三方面的内容，在化解党内矛盾、协调党内关系、规范权力运行、巩固治党成果等方面发挥着重要作用。在全面依法治国的时代背景下，法治范畴必然会纳入党的建设过程中，执政党要提高运用法治思维和法治方式的能力，自觉做到依法治国与依规治党的紧密结合、思想建党与制度治党的协同发展，切实有效地提高党的执政能力和治理水平，坚持不懈地推进党和国家各项事业的发展。本文试对新时代制度治党这一命题的实践特征进行提炼整合，重点探讨制度治党过程中不容回避且亟待破解的现实梗阻，进而找到破除制度治党困境以及提升制度治党效能的发展进路。

一、中国共产党制度治党的实践特征

办好中国的事情，关键在党。相较于世界各国政党而言，中国共产党制度治党呈现出鲜明特征，具有一脉相承的延续性、纲目并举的整体性以及刚柔相济的协同性。

（一）一脉相承的延续性

制度本身是随着客观实际的发展变化而不断作出调整的，中国共产党制度治党经历了萌芽、形成、发展的动态历史过程。在毛泽东时代，思想建党占据主导地位，但“相较于思想问题而言，解决制度问题更为重要，更带有根本性质”[1]。为此，中国共产党根据我国具体国情、复杂形势和阶段性任务，进行了制度建设的初步探索。如：不仅建立了党委制、党委会的工作方法，探索出了一套任用、识别、教育、培养干部的政策，补充、完善了党内报告制度，还提出了党的一元化领导体制，制定了党管军队相关制度等;将民主集中制作为规范党内政治生活和处理党内关系的重要制度贯彻执行，深刻阐释了民主与集中的辩证关系，提出一方面我们所要求的政府必须是能够真正代表民意、获得广大人民群众自由支持和拥护的政府，另一方面又需要行动权力的集中化，即符合人民要求的政策一经民意机关交付给政府，其执行时只要不违背民意，执行必能顺畅无阻[2];在实践中探索出了新的治党方式，开始发挥党内法规、党规党法在治党过程中的作用。改革开放后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体在认真总结、深刻反思新中国成立后尤其是“文化大革命”十年内乱经验教训的基础上，根据我国改革发展的现实需求形成了“制度建党”的思想，更加凸显了制度建设的必要性和重要性。这一时期，在党的领导制度、干部人事制度、各项工作制度、生活制度、监督制度等方面作出改进，明确提出“在党的建设上要走出一条依靠改革和制度建设的新路子”[3]。如：提出集体领导与个人分工相结合的制度，改变过去政企不分、权力过分集中的现象;提出废除干部职务的终身制，实行任期制，制定切合时宜的干部选拔、管理、任用、交流制度;健全完善党的各项工作制度，提出请示报告、民主协商、调查研究、工作检查与总结制度;通过加强批评与自我批评和经常性教育来健全党的生活制度;通过建立党的纪律检查机关、制定和颁布一系列党的纪律处分条例来完善党的监督制度等。党的十六大以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体明确提出了“要把思想、组织、作风建设紧密结合起来，将制度建设贯穿其中”的重要指导思想[4]，颁布了一系列选任干部、规范权力的党内制度新规定。如：建立党内监督体制，改进选人用人制度，健全党员干部民主评议制度，完善党内通报制度等。自此，制度建设开始成为从严治党的有力抓手，并首次纳入党的建设的总体布局当中。进入新世纪新阶段，面对新形势新任务，以胡锦涛同志为总书记的党中央将“制度化”思想渗透到党建的历史进程中，进一步密切制度建设同其他建设的关系，将“依法执政作为新的历史条件下党执政的基本方式”，不断提高中国共产党依法执政的水平[5]。在完善党内选举制度，推进党内民主决策机制，健全干部选拔、任用、管理、监督机制，建立反腐倡廉制度体系，加快构建党内法规制度体系等方面作了一系列制度安排和具体部署。新时代，以习近平同志为核心的党中央将制度建设摆在更为突出的位置，明确提出“制度治党”的新命题，充分认识到用制度管权、治党、治吏的重要性，坚持依规治党与以德治党紧密结合、思想建党与制度治党协同发展，大胆地废旧立新、建章修规，进一步完善了以党章为根本、以相关配套党规为支撑的“1+4”党内法规制度体系基本框架，不断夯实全面从严治党的制度根基，实现了治党领域的全面涵盖，扎牢了制度治党的“笼子”。

（二）纲目并举的整体性

中国共产党制度治党是一项诸要素相互联动的系统工程，涉及党的各项建设间的协调、配合与衔接，最终落脚点在于提高党的执政水平，既包括顶层设计和整体规划，也内含底层动力和具体部署，呈现纲目并举的整体性、规范性、协调性。“纲”主要指全面从严治党制度，是规范党内各项工作、推进党的建设全面发展的总方向和大提纲;“目”则指的是一系列准则、条例、规则、规定、办法等党内法规，确保党内各种行为、各项建设有章可循、有规可依，确保制度功能发挥的稳定性和持续性。党的十八大以来，党中央及时总结制度治党实践中存在的问题，仔细筛查、集中清理其中不合时宜的规章制度，先后出台了两部有关党内法规制定工作的规划纲要，制定并颁布了有关思想、组织、作风、反腐倡廉等建设领域的党内法规，为制度建设的顶层设计和党内法规制度体系的破旧立新奠定了制度基础。十八届六中全会之后，党中央先后颁布《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等多部相互约束且运行有效的党内法规，这些党内法规主要围绕党的制度建设顶层设计展开，重点是解决党内突出问题，营造风清气正的党内政治生态。党的十九大报告指出：“要将制度建设贯穿于党的政治、思想、组织、作风、纪律各项建设中，深入推进反腐败斗争。”[6]43-44这是党的制度建设的新提法，其涉及全面从严治党的方方面面，侧重于制度建设与其他各项建设相互配合、互为联动、优势互促;制度治党还以完善的党内法规制度体系作为治党依据，将修订完善后的党内法规制度贯穿于反腐倡廉、权力制约的各个环节，以一种治理形态作用于全面从严治党进程，让制度发挥应有的功能效应。与此同时，新时代制度治党具有非常明确的指向性，即净化党内政治生态。习近平指出：“要通过体制机制改革和制度创新来促进政治生态的不断改善。”[7]15中国共产党的政治实践已深刻表明：纪律、制度、规矩是全面从严治党及净化党内政治生态的关键环节，其中纪律是刚性约束，制度是根本保障，规矩是基本规范，净化党内政治生态既需要自上而下的设计（顶层设计），也需要自下而上的反馈（底层动力）。前者要达到效果：一是符合客观实际，主动接纳底层动力制度带来的不适性;二是结合具体工作，高效率推动底层动力形成制度框架。后者要实现目标：一是看制度的实用性及制度执行者的接受度;二是看与既有制度体系的契合度，要使党内法规与国家法律衔接协调，与规范性文件相得益彰。总之，全媒体的迅猛发展不断考验着党中央的管党治党水平，制度治党作为一个实践过程，其实施效果可以为党的制度建设提供反馈，为制度的健全完善和发展创新提供现实依据。

（三）刚柔相济的协同性

思想建党作为政党保持先进性和纯洁性的一大法宝，是软约束，一般通过思想教育和理论宣传等形式展开，目的在于统一全党的思想认识，提升党员干部的政治素养，凸显理论性和政治性;制度治党作为政党治理的重要方式，是硬约束，主要强调用制度化方式规范党员行为，解决党内事务，体现严肃性和权威性。党的十九大召开前，习近平在不同场合，多次对思想建党与制度治党的关系进行全面系统的论述，明确提出“要坚持思想建党与制度治党的紧密结合”[8]。由此观之，思想建党与制度治党同向发力、彼此呼应的思路是新时代制度治党的重要方式之一，体现刚柔相济的协同性。纵观中国共产党近百年的历史，早在建党初期我们党就意识到思想建党对夯实全党政治、思想、情感认同以及加强自身建设的重要性，并在党不断发展成熟的过程中，逐渐提高了科学治党、依规管权、从严治吏的制度治党水平，制度治党思想正是在这一基础上得以产生。当然，早期中国共产党制度建设的基础主要源自党内精英代表的理想信念和党性修养，源自全体党员对革命斗争经验的历史总结和教训的深刻反思。在这段历史时期，主要是党员思想建设推动党内制度建设的发展。如被誉为“民主革命时代最好的党章”[9]——中共七大党章，是中国共产党独立自主制定的第一部党章，在党章的制定体例上首次加入“总纲”部分，明确了党的性质、宗旨、指导思想、基本路线、发展布局、基本要求、党的领导等诸多方面的内容。刘少奇还在党的七大上作了《关于修改党章的报告》，该报告对七大党章内容的修改进行了详细的解释说明，是当时中共中央领导集体对党的制度建设的顶层设计。其核心思想主要源自七大党中央领导集体的党性修养和政治智慧，而党性修养的来源之一则出自中共中央领导集体对党和国家前途命运的深刻思考。在新时代背景下，世情、国情、党情发生深刻变化，坚持党要管党、全面从严治党既要解决思想认识层面的问题，还要解决关乎党和国家发展前途的制度问题，要“堅持思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”[6]18。二者的关系可归纳为：鸟之双翼，车之两轮。前者为后者提供价值引领，思想建党强调运用马克思主义理论统一全党的思想和行为，主要解决世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，为制度治党做好理论支撑;后者为前者提供制度保障，发挥制度的刚性约束作用，将思想建党过程中的组织规划、效能评估等环节置于制度框架下，巩固和保障思想建党的成果。只有将二者紧密结合，刚柔并济，融入执政党建设的全过程，才能更好地完成管党治党的任务，提升党的治国理政水平。

二、新时代制度治党的现实梗阻

当前，中国共产党制度治党虽从总体上加强了自身建设，提高了管党治党水平，但仍面临着党内法规制度体系有待健全、党内权力运行监督机制尚需完善、制度执行力和均衡度急需增强等不容回避且亟待破解的新问题。

（一）党内法规制度体系有待健全

党内法规制度是否完备，直接影响中国共产党制度治党的实效性和规范性。制定程序严密、内容科学、配套完善以及运行有效的党内法规制度体系是提高制度治党合力的关键所在。改革开放以来，党内法规制度建设虽成效卓著，但制度不健全、不衔接、不协调的问题依然存在，与党和国家对其要求还存在不少差距。主要表现在：其一，从党内法规制度的制定过程来看，依据不同的特点可以对党内法规进行不同划分，包括党章和其他具体制度七类（准则、条例、规定、规则、办法、细则）。其中党章作为党内最根本的党规党法，处于最高位阶，其他六类是对党章的拓展、延伸和具体化，处于外围层，但当前某些具体制度的制定只是为了解决某一时期或某个方面党内工作问题，存在被动立法情况，缺乏前瞻性和长远思考;某些党规立规过程中由于各部门的具体研究不同，造成党规立规缺乏整体规划，易形成“头痛医头脚痛医脚”的碎片化立规现象;不同部门制定的不同类型和层次的党内法规制度一定程度上还存在着抽象笼统、界限不清、标准不明、交叉重叠等现象，造成制度的衔接性不强，致使集群效应难以发挥;部分制度过于陈旧，“禁”“令”较多，缺乏具体的处置办法，这种有待健全的党内法规制度体系极易造成部分领域工作无法可依，无法适应新形势、解决新问题。其二，从党内法规制度的实施过程来看，制度可分为实体性、程序性、监督问责性、保障性等不同类型相互配合且衔接紧密的制度体系，但当前已有的党内法规制度存在实体规范与程序规范不同步，程序性规范数量较少且简单模糊，而其他程序性、监督问责性以及保障性制度法规占比较低的问题，很多条款只停留在原则层面，很难发挥出制度体系的整体合力，无法保障实体性规范内容和要求得到全面落实;部分党内法规在实施过程中还存在形式主义、官僚主义、制度执行越位缺位等问题。为此，如何出台配套措施使党内法规更具操作性仍需进一步探讨。

（二）党内权力运行监督机制尚需完善

“对中国共产党而言，外部监督固然重要，但根本上还在于加强自身监督，切实强化党内监督。”[7]21长期以来，党中央在加强权力运行监督方面虽已取得显著成绩，但同时也面临着一些突出矛盾和问题。首先，在权力合法性来源问题上。当前党内的实质民主和程序民主制度建设还相对薄弱，要想获取党内权力、合理保障党员权利则需要积极发扬党内民主;其次，在权力行使问题上，当前在社会主义市场经济条件下，在全面从严治党不断向纵深发展的进程中，制度治党仍面临着如何使党组织和党员在制度约束下自觉行使权力的难题、如何防范和矫正党员干部权力滥用和权力寻租的问题，使其真正做到“不敢腐”“不能腐”“不想腐”还存在多重挑战;再次，在权力边界问题上，目前部分制度法规缺少相互配套的实施细则，缺乏对权力适用范围、运行边界、责任对象的详细规范和全面把握，因而党内法规空隙多、弹性大，难以操作，容易导致某些党员干部难以得到有效监督甚至脱离监督等制度失灵现象;最后，在权力监督问题上，目前已有的党内监督制度体系不太完善，监督网络存在漏洞和盲区，巡视、问责、常规等各项监督方式的组合效应还未充分发挥，致使部分拥有自由裁量权的制度执行者容易冲破制度约束而进行“制度寻租”。为此，如何构建起一套科学合理、规法衔接、运行有效的具体制度和体制机制，以此应对权力的“弱监”（监督效果和力度偏弱）、“空监”（存在监督制约的真空地带）以及“虚监”（只起到形式上而非实质上的制约监督作用）[10]仍是制度治党亟待解决的一大难题。

（三）制度执行力和均衡度急需增强

制度治党在很大程度上取决于制度能否被严格遵守和自觉执行，切实提高制度执行力是制度治党的应有之义，而制度执行力的强弱又直接影响着制度治党的科学化水平。当前，中国共产党制度治党存在的突出问题不仅反映在理念层面，还表现在具体执行中，包括：第一，制度执行力有待加强。一是制度执行过程中存在部分制度虚置、规则弱化、流于形式、可操作性较差、执行力较弱、监管力度不够、评价机制不足等问题，造成党内“四风问题”和腐败现象一时呈现隐形变异的特征，难以有效推动制度治党的进程。二是制度执行中某些领导干部选择性执行、消极执行或者象征性执行现象时有发生，一定程度上降低了制度的执行力和权威性。例如，《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》规定：党员个人有权利向所在组织或上级组织提出罢免或撤换不称职的党员领导干部，但在具体实际政治生活中，党员领导干部被撤职或者罢免很少是因党员所提要求而作出，使得党员的部分权利陷入有名无实的尴尬境地。第二，制度执行均衡度急需增强。一是不同时期不同制度间的执行力不均衡，影响了管党治党的水平和效能。我们党自成立至今，在制度治党方面已经形成较为完善的制度体系，但当具体落实到某一时段某一领域某一环节的制度时，这些数量庞杂的制度在不同地区的执行力度却是不同的。二是不同组织层级制度执行力不均衡，制约制度治党实效。党的十八大以来，党中央、各级地方党组织及基层党组织不断提高制度主体的执行力，协同推进制度治党工作，并形成良好的制度治党格局，但一些党组织在制度落实方面还存在宽、松、软的问题，一些党员领导干部带头破坏制度，偏离正常轨道，其负面效应进一步降低了制度执行力，致使制度权威和刚性约束一时难以彰显。例如：为解决选人用人问题，新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》提出了针对性的措施，但个别组织内党员领导干部在实际操作中将其当摆设，不从制度出发，而是从主观意愿出发去选拔干部，干部“带病上岗”“架天线”“要位子”“权钱交易”等现象仍有发生，损害党内政治生态。

三、提升制度治党效能的发展进路

新时代背景下，各项改革举措的关联性与耦合性給制度治党提出新的要求，党的执政能力和治理水平也应根据这一变化做出新的调整。要将制度优势更好地转化为治理党内各项事务的效能，可以在以下三个方面做好功课、夯实基础。

（一）构建配套完备的党内法规制度体系

党内法规制度体系作为制度建设的重要内容之一，是指构成法规的各组成部分及所呈现出的结构和样式，是规范各级党组织及党员行为的制度系统。“制度要做到配套衔接、彼此呼应，方能增强整体效能”[11]。改革开放以来，中国共产党逐步完善了党内法规制度框架，实现了党内法规在主要领域的基本覆盖，但还存在很大的优化空间。为此，新时代制度治党需要构建配套完备的党内法规制度体系，确保全面从严治党继续向程序化、规范化、制度化和可预期的轨道前进。其一，制度治党的基本前提：在顶层设计中不断优化党内法规制度体系。一是严格制度设计程序，完善制度体系。党内法规制度设计需要在党中央统一领导下进行，由党内特定主体制定，围绕制权、授权和用权等环节，厘清权力边界，明确权力归属，强化权力流程控制，保证制度设计的合法性和合规度。现阶段我们党要继续坚持目标和问题导向，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，注重党内法规与国家法律间的衔接与协调，坚持根本制度，健全具体制度，完善保障制度，建立全方位、立体式的制度体系，深入推进党建各领域成果向制度和规范转化。二是建立制度坐标体系，破废立改。党内法规制度体系要以党章为根本依据，始终强化党章在制度治党中的核心位置，以准则、条例等党内法规为主干，兼顾“于法周延，于事简便”的原则，既要善做加法，强基础、补弱项、填空白，能够全面梳理、及时修订制度体系的缺位和不足，科学新增党内制度，切实增强制度的严密性和实用性;也要善做减法，集中清理、及时废止同上位法相抵触、不合时宜的旧制度，在“破立结合”的互动中构建科学有效的制度体系。其二，制度治党的实施保证：在科学规划中确保制度的有效落实。在总原则的指导下，既重视党内各级组织的实体法，也要注重党内选举、决策、协商等程序法，加强实体性和保障性规范的配套和结合，做好各项具体制度特别是政治制度、组织制度、监督制度、干部人事制度等的规划工作，不断细化党内各项制度的运行程序和操作细则;提高执行主体的能力，通过宣传教育、实践考核等方式促使党员干部领会党内法规制度设立的内容、价值和意义，为管党治党提供人才支撑;完善基础资源保障，运用传统媒体与新兴媒体，将大数据理念与科学技术应用到制度建设的各个环节，建立科学完备的党内法规数据库，辅之以相关的配套政策;完善党内法规评估机制，从确认评估主体、规范程序设计、探索方法选择、构建评估标准等四个方面来实现制度供给和操作流程，进而确保党内各项法规制度真正形成齐头并进、互相支撑的发展态势。

（二）实施科学有效的权力运行监督机制

党的十九届四中全会指出：“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。”[12]制度治党的目的在于制约和监督权力，党内监督是党内政治生态向善向好的关键因素，在监督体系中具有重要的地位和作用。只有实施科学有效的权力运行监督机制，以党内监督带动其他方式监督，才能扎牢制度的“笼子”，提升监管效能。现阶段，我们党的监督还存在一些不容忽视的矛盾和问题，为此，要做到：第一，明确权力监督的主体和客体，强化监督效能。党内监督是指监督主体依照党章和党的纪律，通过将督促、检查、举报等各种方式作用于监督客体，使客体行为在任何时候都不违背党的纪律的一种活动。根据党章的规定，党内监督主体亦是监督客体，包括党的中央组织、地方组织、基层组织、党组、党的各级纪委、党员、党员干部等。党内监督要求明确监督主体的权责界限，充分发挥主体履职的能动作用，强调各监督主体间相互配合，同向发力。与此同时，针对党内监督的客体，要重点加强党内领导干部尤其是各级主要领导干部的监督，力求破解对党内一把手监督和同级监督的难题，重点解决党的领导弱化、党组织涣散、纪律松弛、制度观念淡薄等管党治党宽松软的问题，确保党的制度在各级组织和全体党员中的贯彻落实。第二，创新权力监督方式，加强联动监督。“要完善党内权力运行监督机制，实行权责应对，坚决反对特权，防止权力滥用。”[13]新时代，我们党要站在彻底整饬党风的基础上，依托党内专门性监督制度、日常性监督制度以及党组织和党员共同参与式监督制度，通过创新权力监督方式来破解监督难题。一是要创新自上而下的组织监督，将纪委对下级党委的专项监督与上级党委对下级党委的一般性监督结合起来，还要积极发挥党内巡视巡察的监督作用;二是要创新自下而上的民主监督，充分发挥党员的监督主体作用，拓宽党员监督渠道，扩大党内民主覆盖面;三是创新党内外平行监督，要在强化“两个责任”和落实“两个覆盖”上精准发力，将党内监督与国家监察、群众监督结合起来，同法律、民主、司法、审计、舆论监督等协调起来，形成上下贯通、左右联动、形式多样的监督网，全方位增强监督合力和实效。

（三）强化中国共产党制度治党的执行力

“好的制度若只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里而不抓紧落实的话，很容易成为稻草人、纸老虎。”[14]衡量制度成效的标尺在于制度执行力，提高制度执行力是全面从严治党的必然要求，也是中国共产党制度治党的落脚点和归宿。新时代，增强制度执行力要从“谁来执行”“如何执行”以及“执行评估”三方面着手，切实有效提升制度执行力。具体包括：首先，谁来执行：厘清制度执行主体。“思想本身不能实现什么东西，为了实现思想，就要有使用实践力量的人。”[15]这就意味着：在制度执行的过程中，不仅强调执行主体的多元，还需厘清执行主体的职责权限，不断增强不同组织层级的制度执行力和均衡度，以推动多元协同，形成共治合力。一是各级领导干部要发挥示范带头的“头雁”作用，认真履行第一责任人的职责，带头执行各项制度，依法依规办事;二是各级党组织要认真按照党章办事，自觉加强对党员同志的教育、管理和监督，遵规守制，严守法度，自觉担负起抓廉政建设的重任;三是各级纪委、监察机关要在制度执行过程中承担执纪责任和监察责任，强化监督执纪问责。其次，如何执行：监督制度执行过程。新时代制度治党要严格控制制度执行过程，做好制度执行的程序管控，加强日常督察和专项检查，不仅要求执行者通过学习教育不断提升程序观念和依法执政意识，全面提高制度执行能力，对制度内容了如指掌，依规依法开展各项工作;而且还要授予执行者一定的权力和硬件保障，对违规违纪、破坏制度的现象和行为进行严肃的责任追究，有效遏制党内“对抗性规则”的蔓延。最后，执行评估：细化制度执行的效果评估。提高制度执行力除了明晰制度执行主体、严格控制制度执行过程外，还需要加强制度执行力度的监管测评。一方面，要在实体性制度的考核标准上加大投入，对影响制度治党效果的各种现象要加大考核力度，对制度执行的具体责任人及时问责监督，建构起集量化、细化、规范化于一体的违规行为监测、惩戒和纠正机制，有效维护制度的科学性和规范性;另一方面，要在程序性制度的实施细则上集中发力，科学制定评估体系，杜绝程序的随意变通，做到“全面覆盖、全程跟进、组织严密、协调有序”，切实保障制度的权威性和可操作性。如此，才能在全社会真正形成靠制度管权管人管事的良好风气。

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