降低企业制度性交易成本的政策建议

苏炜 刘景芝

降低制度性交易成本是2015年12月中央经济工作会议提出的核心议题之一，它既是供给侧结构性改革的核心思想，又是优化营商环境的重要举措。降低企业制度性交易成本，一方面要求政府进一步正税清费，降低企业税费负担；另一方面要求转变政府职能、简政放权，推进要素市场化改革。因此，必须通过改革的方式，全面理顺政府与市场的关系，以进一步降低企业制度性交易成本。

企业的制度性交易成本是指企业因政府管制和公共制度不完善而承担的成本。制度性交易成本作为企业交易成本的重要组成部分，内涵丰富，既包括市场经济中政府公共政策与公共制度对企业交易成本的影响，也包括政府行政审批职能对企业交易成本的影响。当前我国社会主义市场经济体制正在不断完善，建议从完善市场机制、理顺政商关系这一角度出发，寻求解决企业制度性交易成本较高这一问题的路径。

一、存在的问题

（一）制度政策不完备致使改革效果打折扣

1.有些规章制度在制定时科学性不足。如有的制度在设计时不符合市场经济运行规律，守法和执法成本过高从而造成执行难；有的制度缺乏全局性和系统性，造成不同群体间利益关系失衡；有的制度规范性不足，从而滋生灰色交易等；有的制度一刀切，忽视地区间差异，造成政策效果大打折扣。如在“放管服”改革中，商事制度改革是优化营商环境，推进“放管服”改革的重要内容，但配套的法律法规没有及时修改完善，造成了新的问题。

2.政策执行存在“最后一公里”没有打通的问题。基层政府部门的工作效率及服务水平有待提高。如基层税务部门对国家现有税收优惠政策把握不准，在高新技术企业、双创企业和小微企业等鼓励创新的税收优惠政策认定落实上，审批程序多，耗费时间长，引发企业不满。此外，政府部门间衔接不畅导致部分工作效率较低。如现在广泛成立的行政服务中心，只是事前的行政审批相对集中，而事中事后的监管与执法仍是各自为政，常常出现推诿扯皮、重复执法和重复罚款等现象，加重了企业负担。

3.有些政策落实不到位引发新问题。简政放权方面，据财政部调查组调研，一些地方和部门为应付上级要求，对行政审批事项存在“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”的现象，或者将“审批”改为“核准”“备案”“服务”“委托”和“交办”等，只是做到了形式上的简政放权，企业和公众获得感不强。此外，政府放权但不简政，下放到基层的审批事项较多，基层部门承接能力不足，工作效率较低致使显性成本隐性化。政府监管方面，P2P（个人对个人）、共享经济等新兴产业领域，监管力度不够，致使一些资信不良的企业和个人混迹其中，严重损害了人民群众的经济利益，造成了恶劣的社会影响。政府服务方面，部分地方政府重视“一对一”救助式帮扶，不重视制度公开、政策宣传、平台设立和人员培训等，使企业难以享受到普惠性、高质量公共服务。

（二）市场机制不完善导致资源配置效率较低

1.资源要素市场化配置改革滞后。突出表现为企业用地贵、用能贵和融资贵等。企业办社会职能导致国企负担较重。

2.中介服务、评估检测市场不规范。一些中介机构承接了政府转移的审批项目，评审时间长，增加了企业的时间成本。同时，检验、检测、检定和检疫等种类繁多，重复送检、收费现象普遍存在。

3.市场竞争缺乏公平性和契约精神。不同经营主体在市场竞争中所受待遇不同，导致他们承担不同的制度性交易成本。契约精神缺乏也加大了企业经营成本。如假冒伪劣的存在增加了企业的打假成本、维权成本，法制不健全、社会信用体系建设不完善导致企业违约诉讼成本较高。

二、政策建议

（一）以全面深化改革为统领，统筹政府改革、市场改革、社会改革，在全社会形成改革合力

1.加强党的建设，为全面深化改革提供根本保障。净化党内政治生态，从源头上防范出现潜规则催生的隐性制度性交易成本。

2.重视制度设计，转变政府职能，更好地发挥政府作用。加强制度的顶层设计和统筹规划，降成本，制度要符合市场经济客观规律，由全国人大通过法律法规的形式明确政府、市场、社会三者边界，坚持“法无授权不可为”的原则，把政府提供公共服务的行为纳入法治轨道。完善制度设计程序，推动政府由“全能政府”向“有限政府”转变，通过考核机制、税收制度等安排，鼓励政府间、部门间竞相提高公共产品的供给水平。

3.完善市场机制，让市场在资源配置中起决定性作用。进一步厘清政府和市场的关系，降低因政府、市场边界不清而产生的制度性交易成本。深化细化要素市场化配置改革，让水电气、土地、能源、排污等资源的配置更加市场化、弹性化。整合公共资源交易平台，创新公共资源配置方式，提高公共资源配置的效率和效益。培育市场契约精神，加强知识产权保护，进一步加大打击各类违法侵权、不正当竞争的市场行为。

4.推进社会治理改革，完善社会信用体系建设。培育发展社会组织，推动社会组织管理改革。促进社会治理主体朝着多元化方向发展，健全社会治理的自我净化机制。完善社会信用体系建设，以征信系统建设为基础，以信用信息应用为重点，大力推进社会信用体系建设，为企业参与公平市场竞争创造良好的制度环境。完善社会信用平台建设，建设社会信用信息共享系统，方便企业和个人通过信息共享系统实现信息查询、项目申请等，降低企业搜寻成本、信息成本。

（二）以优化营商环境为抓手，营造透明、规范的政府体制环境

1.构建亲清新型政商关系。制定并公开权力清单，明确权力的行使流程，出台“商会法”，规范商人的有组织行为。构建包括政治制度、社会力量和网络媒体在内的全方位政商关系监督体系。

2.做好“放管服”改革的配套改革。妥善处理中央和地方以及地方各级政府之间的关系，完善不同部门之间的联动机制，加快相关法律法规的配套改革，确保做到依法行政。

3.减少政府与企业间的信息不对称。建立政策制度发布平台，便于企业及时掌握。加强政策宣传，精准发力、创新形式，增强实效。尽快完善电子政务系统建设，推动非保密信息共享，使企业提供自证材料的过程在政府信息共享中得以解决。

（三）以减轻企业负担为重点，推进降成本政策落到实处

■入翠山寒｜韩凤平/摄

1.清理规范涉企收费，切实降低企业负担。完善涉企税费目录清单动态管理，各级地方政府应对收费项目、标准、依据和范围等相关信息实行常态化公示制度，并进一步明确其约束力。完善社会保障制度，严格征管，强化费源管理、规范征缴程序，确保企业依法参保缴费。逐步整合各类社会保险经办管理机构，提升服务的规范化、标准化和信息化水平。

2.全面提升政策执行效率。加强标准化建设。对各级政府部门和工作人员的工作职责、工作流程、完成标准进行详细规定，让政府工作人员和办事企业做到“心中有数”。对权力下放承接部门的人员进行及时培训。围绕上级政府下放的职能、已废除及新发布的政策性文件等内容灵活掌握培训方式，提升承接部门人员的专业性和胜任度。用好大数据技术，创新政务服务方式，重塑行政审批运行流程。

3.加强简政放权后的政府监管建设。简政放权后，前置审批减少要求更多的事中事后监管。在监管理念上，要强调法治、公平、责任意识；在监管体系上，制定科学有效的市场监管规则、流程和标准；在监管形式上，加强创新，综合运用执法监督、随机抽查监管、“智能”监管、公众监督和新闻媒体监督等多种方式；在监管内容上，有的放矢，注重解决实际问题，对成熟产业的监管，解决监管标准“宽松软”的问题；对新兴产业的监管，解决监管滞后的问题，先行先试，当市场出现损害经济主体利益的苗头时就予以严厉打击，真正做到防患于未然。