双循环格局下绿色金融发展路径研究

唐西均

绿色发展是生态文明建设的必然要求，是高质量发展的重要方面。发展绿色金融，是实现绿色发展的重要措施，也是参与全球绿色治理的重要途径。我国作为绿色金融大国，在政策体系和实践探索方面走在了国际前列，但也面临一些问题的严重制约。当前，宜进一步加强国际合作，参与全球绿色金融规则和标准制定，完善绿色金融政策和市场体系，提升我国绿色金融发展的成效和影响力。

一、我国已成为绿色金融发展大国

当前，绿色金融没有形成一个统一规范的定义。一般认为，绿色金融是指为改善生态环境、应对气候变化和提高资源利用效率的经济活动所提供的金融服务。目前，我国绿色金融实践走在全球前列，不仅政策体系完备，绿色金融工具种类齐全、规模庞大，而且国际合作交流广泛，G20杭州峰会首倡“绿色金融”议题。

（一）我国建立了系统、多元的政策体系

绿色金融发展有两种不同的路径导向，一种是成熟经济体中以市场为主导的发展路径，强调市场主体根据法律要求或价值选择，自主决策投资行为；另一种则是发展中经济体以政策为主导的发展模式，金融监管部门和地方政府通过政策规制、财政扶持等方式，主动引导和规范资金流向绿色产业。

根据经济发展阶段和生态文明建设的实际情况，我国选择了以政府绿色金融政策体系为引导，市场主体积极参与的发展路径，并取得了巨大的成绩。总体而言，我国绿色金融政策体系可以根据政策属性分为法律监管政策和财政支持政策，也可以根据发布机构分为行业政策和区域政策。其中，行业政策以中国人民银行、银保监会（原银监会和原保监会）、证监会等金融监管部门出台的绿色金融政策为主，可按行业部门分为绿色信贷、绿色保险与绿色证券等；区域政策主要表现为“绿色金融改革创新试验区”。2017年6月，中国人民银行、国家发展改革委等七部门联合印发浙江、江西、广东、贵州、新疆五省（区）部分地方建设绿色金融改革创新试验区总体方案，各地结合实际通过各种综合性政策，鼓励和促进区域绿色金融发展。无论行业政策还是区域政策，都着力以完善法律监管政策环境为主，充分引导市场在资源配置中的基础性作用，财政支持政策也侧重引导和撬动市场资源共同发展绿色产业。

自可持续发展理念引入我国后，环境要素逐渐进入金融政策。如1995年中国人民银行发布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》就明确要求，金融部门信贷工作“要把支持生态资源的保护和污染的防治作为银行贷款的考虑因素之一”。2007年以来，原国家环保总局（现生态环境部）会同中国人民银行、原银监会、原保监会、证监会等金融监管部门，相继出台相关政策，奠定了以“绿色信贷”“绿色证券”和“绿色保险”为主要内容的绿色金融政策框架。包括2007年7月，原国家环保总局、中国人民银行和原银监会联合发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》；2007年12月，原国家环保总局和原保监会联合发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》；2008年2月，原国家环保总局发布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》。此后，绿色金融政策陆续出台，不断丰富完善。2016年，中国人民银行、财政部等七部门联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，标志着我国成为全球首个建立系统、多元的绿色金融政策体系的经济体。此后，各部委又发布了《绿色产业指导目录（2019年版）》《绿色债券发行指引》《绿色投资指引（试行）》等制度文件，进一步细化和完善绿色金融政策体系。

（二）我国绿色金融实践走在世界前列

在系统而多元的绿色金融政策指引下，绿色信贷、绿色证券与绿色保险等金融工具不断创新，我国绿色金融产品和服务的种类、规模均走在了世界前列。数据显示，绿色信贷方面，截至2020年6月末，余额超过11万亿元，位居世界第一；绿色基金方面，截至2019年末，全国公募发行的环境、社会责任类证券投资基金共71只，按发行份额合计1395.1亿元；绿色债券方面，截至2020年6月末，绿色债券存量1.2万亿元，位居世界第二。

我国绿色金融实践呈现出主体多元、产品丰富且体系健全的特征。除传统的银行、保险和证券等金融机构参与外，地方政府、金融基础设施和评级机构等也是绿色金融的发展主体。如我国大中型商业银行普遍建立了绿色金融制度，推动创新实践和加强信息披露。中国工商银行2017年加入G20金融稳定委员会气候相关财务信息披露工作组（TCFD），并每年披露绿色金融报告；中国农业银行制定《中国农业银行绿色金融发展规划（2017-2020）》，建立起涵盖绿色信贷、绿色投行、绿色租赁和绿色三农等领域的多元化绿色金融产品和服务体系。在政府参与方面，2020年7月，财政部、生态环境部和上海市人民政府共同发起设立“国家绿色发展基金”，首期规模885亿元，“国家队”加速进入绿色金融领域。上海证券交易所、中央国债登记结算有限责任公司等分别推出绿色股票、绿色债券相关指数，推动绿色金融资产交易和信息披露。

（三）我国已成为绿色金融国际合作倡导者

2016年，在我国首倡下，G20杭州峰会将绿色金融纳入议程，并成立了绿色金融研究小组，我国开始在国际绿色金融治理方面发挥积极作用。此后绿色金融连续三年纳入G20峰会重要议题。此外，中国人民银行还通过绿色金融网络（NGFS）、可持续金融国际平台（IPSF）、“一带一路”绿色投融资合作机制、中欧、中英、中法高级别财金对话等多边和双边平台，向国际社会传递我国绿色金融的政策、实践和标准。2019年，证监会与法国金融市场管理局达成合作备忘录，加强双边绿色金融领域务实合作。

除了政府层面的国际合作，我国金融机构也积极对外开展合作，进一步夯实了绿色金融国际合作成果，提升了我国绿色金融的国际影响力。2017年，国家开发银行在香港联交所和中欧国际交易所发行了首笔中国准主权国际绿色债券；中国工商银行在伦敦发行了21.5亿美元的“一带一路”气候债券，以支持可再生能源等项目建设。2018年，上海证券交易所与卢森堡证券交易所签署“绿色债券信息通”合作协议，在卢交所平台展示上交所挂牌的绿色债券信息。2020年4月，光大集团与欧洲复兴开发银行等金融机构联合发起设立“一带一路”绿色投资基金。

二、多重问题制约绿色金融发展

我国绿色金融经过十多年的发展，无论是政策体系还是市场容量都取得了长足的地步，但是实践中也出现标准不一、质量不高和合作不实等具体问题。从根本上讲，绿色金融只是金融的“绿色化”，依然基于传统金融的理论和实践能力，因此制约我国金融发展的因素也会影响绿色金融发展。从新发展格局来看，绿色金融国际合作离不开金融市场双向开放，只有开放才能充分利用两个市场、两种资源。

（一）绿色金融标准体系不够健全

从我国绿色金融发展实践来看，顶层设计相对较为完善，而微观机制相对较为滞后，体现为政策领先于实践，实践领先于标准。

1.在顶层设计方面，以国家部委发文为核心的绿色金融政策体系日趋完备，但相关规则的法律层级仍相对较低。由于绿色金融仍处于实践探索阶段，地区差异性大，全国性立法时机尚不成熟，相反，地方政府在规则制定方面具有一定灵活性。2020年，全国首部绿色金融法规《深圳经济特区绿色金融条例》出台，并于今年3月1日起施行，其对环境信息披露等提出强制要求。

2.各部门政策存在一定差异，影响执行效果。如核电、轨道交通等项目在中国人民银行、银保监会和国家发展改革委此前发布的规定中，有的认定为绿色项目，有的则没有明确。2019年2月，国家发展改革委、中国人民银行等七部门联合发布的《绿色产业指导目录（2019年版）》，纳入节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级和绿色服务六大类产业项目，是目前我国最全面最详细的界定绿色产业的政策指引。

3.我国国家标准和国际标准存在一定差异。如气候政策倡议组织（ClimatePolicyInitiative）2020年6月发布的《中国绿色债券市场概览及有效性分析》指出，中国允许绿色债券为清洁煤炭和化石燃料的高效利用进行融资，这与欧盟、东盟及气候债券倡议组织等绿色债券项目标准不符。

4.我国绿色金融标准制定主要来自于政府层面，企业主导的标准缺乏影响力。政府的绿色金融政策体现了生态文明建设整体目标，更具有宏观性、全局性，而金融机构的绿色金融实践是检验标准的主要依据，企业在微观层面对标准具有更加细致的理解和把握，由企业主导制定操作标准具有现实可行性和合理性，也更容易获得国际认可。如国际金融机构普遍认可的赤道原则，主要来自于国际金融公司、花旗银行与荷兰银行等大型国际金融机构的贡献。

（二）绿色金融发展质量有待提高

我国绿色金融的高速发展，既有政策的大力推动，也有强烈的现实需求。随着生态文明建设进一步推进，我国在环保领域的“高压”态势将成为常态。无论地方政府还是各类企业，对绿色金融都存在强烈需求。绿色金融在推动经济绿色高质量发展的同时，自身也应高质量发展。

1.绿色金融始终面临“洗绿”风险。由于企业披上绿色外衣，可以以更加低廉的成本获得金融资源，个别企业在利益驱使下，难免会将污染项目包装成绿色项目骗取绿色资金或者将绿色资金挪作他用。如美国雪佛龙石油公司在20世纪80年代通过播放环保公益广告塑造了良好公众形象，而当时其炼油厂却多次违法排污，成为早期“洗绿”典型事例。

2.部分绿色金融产品依赖财政补贴。绿色项目往往前期投入大、周期长，不确定性较高，而银行等金融机构的平均负债期限短，存在期限错配等风险。目前，很大一部分绿色项目属于公益类、民生类项目，企业开展项目投资的收益率依赖政府补贴或扶持力度，绿色金融风险大小与地方财政实力紧密相关。如果绿色金融产品不能克服自身设计上的缺陷，解决期限错配、收益率低等问题，就无法真正实现绿色产业可持续发展。

3.科学的绿色金融评估体系尚未建立。目前，我国绿色金融相关的信息统计和数据披露尚不完善，无法有效建立科学有效的政策和市场评估体系，绿色金融的效果评估总体处于空白状态。一些利用公开数据的研究显示，部分绿色金融的节能减排效果并不明显，但由于数据质量和评估方法存在问题，这类研究结果也有待商榷。

（三）国际合作深度需进一步加强

我国作为绿色金融国际合作的倡导者，影响力和话语权明显提高，但是也要警惕“碳政治”等新型生态帝国主义的侵扰。我国要成为全球绿色金融发展的引领者，还要进一步增强国际合作的深度和广度。

1.绿色金融合作以政府为主导，没有充分发挥企业的重要作用。我国政府积极倡导和参与国际绿色金融政策合作，在NGFS、IPSF以及双边或多边合作中取得了积极成果。但是我国金融企业、学术单位等机构的国际影响力还不够高，主要处于跟随或者模仿阶段，国内经验无法有效转化为国际影响。

2.金融开放程度影响绿色金融合作力度。我国作为绿色金融发展大国，上海证券交易所、中央国债登记结算有限责任公司及上海清算所等金融基础设施与境外同类机构建立了合作关系，但主要停留在信息互通、品牌合作等方面。由于我国资本账户尚未完全开放，国际资本投资中国绿色金融市场的渠道有限，规模较小。

3.绿色金融理论创新有待突破。学术交流作为一种重要的国际合作方式，是培育和增强国际话语权的重要途径。目前，我国绿色金融的理论和实践都处于探索阶段，总体上理论创新落后于实践探索，对国际绿色金融理论的贡献程度较为有限。

三、加强国际合作引领绿色金融发展

我国绿色金融市场从无到有，规模从小到大，得益于政策层面的大力推动和金融机构的积极探索。“双循环”新发展格局要求我国首先应立足自身高质量发展，同时利用好国际市场和资源。下一步，宜重点关注绿色金融标准体系建设，推动绿色金融走上规范化、高质量发展道路，同时积极参与和引领国际合作，扩大我国绿色金融实践的影响力，营造经济发展的良好外部环境。

（一）完善绿色金融标准体系

金融发展与标准化联系紧密，我国绿色金融的快速发展离不开标准体系建设，也不断推动标准体系完善。针对我国绿色金融标准体系建设存在的突出问题，应着重从建设主体、标准接轨和执行监督角度，完善标准生产与运行机制，实现实践和标准同发展、共繁荣。

1.形成多层次的标准建设主体。目前，我国绿色金融标准体系的建设主体以政府部门为主，行业协会、企业与学术机构多属于从属和参与角色。从实践来看，政府部门作为宏观经济调控和金融监管主体，具有很强的规则制定能力，但在微观运行机制上企业具有更直接的经验和标准制定能力。与此同时，以企业为主导的标准体系也更容易移植到其他企业，容易被市场接受。因此，未来应更加重视企业标准和行业标准的建设。

2.推动自主标准与国际标准接轨。标准源于实践，实践环境不同，标准内容也相应不同。我国作为发展中国家和绿色金融大国，在关乎经济长远发展和切身利益的领域，应坚持自主标准，而在其他方面则可以和国际标准保持一致，推动标准国际互认和合作，促进绿色金融产品和服务的跨境交易。

3.加强标准的执行监督和认证。标准的生命力在于执行。标准的层级和强制力不同，标准落地的效果也就不同。从我国实践来看，由于大量标准源于政府部门，对金融机构业务考核具有重要影响，因此标准的执行力较强，有效推动了绿色金融的早期蓬勃发展。随着我国绿色金融市场化、国际化程度加深，一些带有行政色彩的标准将有所调整，未来还需通过司法实践、行业自律与第三方认证等市场机制保障标准有效落地。

（二）提升绿色金融发展实质成效

推动绿色金融高质量发展，必须建立良好的绿色金融运行机制。从国际经验看，良好的法制环境、行业自律和市场机制是保障绿色金融发展实效的重要举措。

1.建立健全绿色金融法律法规体系。从德、日等国绿色金融法律实践来看，加强立法、司法和审计工作是防范“洗绿”风险的有效手段。目前，我国环保领域法律法规建设相对健全，但绿色产业、绿色金融的法律法规仍处于探索阶段。未来，应根据产业发展阶段，以《中华人民共和国环境保护法》等为基础，加强绿色产业和绿色金融等单行法建设，构建完善的法律法规体系。

2.加强执法监督和行业自律。由于我国绿色金融法律法规体系尚未建立，绿色金融信息统计工作尚不完善，绿色金融监管主要依赖金融主管部门的行政管理手段，“绿色司法”尚未发挥真正作用。如2017年挂牌成立的贵阳市观山湖区人民法院绿色金融法庭，处理的案件仍主要是传统金融案件，与绿色金融关联度不高。但是随着深圳出台绿色金融地方法规，未来更多地区将加快绿色金融专项立法和司法实践，利用法律刚性维护绿色金融发展质量。此外，广州、湖州等地建立绿色金融行业自律机制，探索以市场化方式防范金融风险、提升发展质量的途径。

■世仰双仙｜朱文鑫/摄

3.强化环境信息强制披露和数据库建设。目前，我国逐步建立起强制环境信息披露制度，如银行业普遍在企业社会责任报告中披露绿色金融相关内容，上市公司强制性环境信息披露制度呼之欲出。随着信息披露机制的完善，应进一步加强绿色金融数据库建设，加强信息和数据资源利用，形成披露、评估、治理的信息利用闭环。

（三）参与引领国际绿色金融治理

我国已经在绿色金融国际治理方面打下坚实基础，未来还应更加注重实效，通过微观主体的市场行为引领国际绿色金融实践，巩固绿色金融政策的国际合作成果。

1.继续推动多边政策合作。目前，以中国人民银行为主的金融监管部门与境外监管机构建立起NGFS等绿色金融国际合作框架，助推环境信息披露，提升环境风险意识和绿色资产偏好，倒逼企业加强环境治理，增加绿色投资，推动绿色转型和可持续发展。未来，应吸引更多国家监管机构加入多边合作框架，探索建立具有更高国际认可度的绿色金融统一标准体系，促进绿色金融跨境投融资。

2.加强企业在国际合作中的作用。金融机构作为绿色金融的供给者，具有第一手经验和信息，更易形成普适性强、可行性高的工作原则和操作标准，便于被同业机构和国际组织所接纳。目前，中国工商银行等我国金融机构在“一带一路”绿色合作方面做出积极探索，发布了“一带一路”绿色金融（投资）指数。未来，应鼓励更多中资金融机构参与或者引领市场机构间的国际合作，推广复制我国绿色金融实践经验。

3.推动绿色金融资产交易对外开放。加快金融双向开放，畅通国际资金投资我国绿色金融市场的渠道，是有效利用国际市场和资源，扩大我国绿色金融影响力的有力途径。特别是绿色项目需要长期资金投入，引导国际长期资金进入我国绿色金融市场，不仅可以增加绿色资金来源，还可以规避短期国际资本流动风险，实现金融开放和金融稳定的平衡，推动形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。