农村商业银行存款保险早期纠正的实践与思考

周勇

摘要：存款保险早期纠正是人民银行维护银行业金融稳定建立的重要机制。本文根据存款保险早期纠正机制在衡阳辖内农商行的实践经验和成效，分析思考了存款保险早期纠正机制在农商行风险“早发现，早处置”的积极作用和存在的一些问题，并就完善农商行早期纠正机制从完善法律制度、完善实施细则、建立监管协调和早期纠正动态监测四个方面提出了四点的建议。

关键词：存款保险 早期纠正 农商行 实践

一、引言

自2015年我国出台实施《存款保险条例》以来，存款保险制度在保护存款人权益、维护金融市场稳定和公众对我国银行体系的信心等方面发挥了积极作用。早期纠正作为存款保险制度的重要内容，是保证存款保险制度有效实施的重要环节，是当投保机构出现风险苗头，可能影响存款保险基金安全时，对问题投保机构进行早期识别和及时纠正。我国《存款保险条例》第七条第六款规定存款保险基金管理机构有权依照条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施。第十六条规定投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，存款保险基金管理机构可以采取早期纠正措施。第二十一条对违反或者妨碍存款保险基金管理机构实施早期纠正职能的行为规定了相应的处罚措施。《存款保险条例》中虽然指出了存款保险基金在适当的时候有权利采取早期纠正措施，但目前如何适用早期纠正机制还处于探索阶段，风险处置操作流程、处置方式的选择、介入标准等方面尚未明确。

早期纠正能有效强化对投保机构的约束，防范道德风险将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低。目前辖内农商行不良贷款率相对较高，风险相对较大，威胁到辖内金融稳定。在打赢防范化解金融风险“攻坚战”的背景下，人民银行衡阳市中心支行结合现有法律框架和辖内农商行的实际情况，不断探索实践存款保险早期纠正机制，实现对农商行风险的“早发现、早处置”。

二、国内外存款保险早期纠正主要做法

（一）国外存款保险早期纠正

从国外的实践看，美国、韩国、加拿大等国家存款保险制度发展较为成熟，其存款保险制度的早期纠正职责设置相对完善，特别是存款保险立法对早期纠正措施的实施条件、内容设计、实施机构等内容有着较为详细的规定。

1.美国的存款保险早期纠正措施。美国存款保险具有完善的早期纠正职责，《联邦存款保险法》明确要求当银行出现问题、陷入困境时，美国联邦存款保险公司（FDIC）可以独立或联合金融安全网中的其他监管机构迅速启动对问题银行的早期纠正措施，密切关注和评估纠正措施的实施效果。《联邦存款保险法》根据投保机构的不同资本状况，分别明确了强制性以及选择性的纠正措施。FDIC同时也是一家监管机构，拥有非常广泛的早期纠正权力，包括不得吸收经纪存款;停止分红和发放管理费用;要求提交资本补充计划;限制资产增长;兼并、分支机构设立和其他新业务活动需要得到批准，要求补充资本;限制关联交易;限制存款利率;限制高管薪酬等，为防范投保机构风险提供了有力保障。

2.韩国的存款保险早期纠正措施。韩国《存款人保护法》和《金融委员会法》均对KDIC（韩国存款保险公司）的早期纠正职责有所明确。《存款人保护法》明确规定了KDIC具有信息收集、联合检查、单独检查和提出纠正措施等职责。《金融委员会法》对KDIC的检查请求进行了明确规定，KDIC有权要求FSS金融检察院提供对投保机构的检查结果，并根据检查结果要求FSS对投保机构采取必要的纠正措施，当KDIC提出要求时，FSS应照做。韩国的早期纠正措施分三个阶段：第一阶段为早期纠正劝告;第二阶段为早期纠正要求;第三阶段为早期纠正命令。每一个阶段根据资本充足率和监管评级启动相应的应急措施。

3.加拿大存款保险与监管机构共同负责早期纠正。加拿大金融机构监管办公室（OSFI）和存款保险公司（CDIC）共同制定的《干预联邦管理的存款机构指南》（以下简称《指南》）明确了OSFI和CDIC各自干预问题银行的具体职责和工作机制。CDIC具有较强的风险早期识别能力。在日常阶段，OSFI和CDIC对投保机构经营活动各自进行定期监督和监管。OSFI和CDIC共同负责早期纠正，但CDIC可以独立采取纠正措施。大多数干预措施是在监管机构和存款保险当局的自由裁量权内，同时在《指南》确定的总体框架内行动，以实现监管资源共享、监管优势互补，增强干预效果。《指南》将对投保机构的早期纠正分为四个阶段。与美国不同的是，加拿大并不单纯依赖资本充足率来破定金融机构的风险等级，而是在考虑整体风险、盈余因素的基础上进行综合风险评级，并将投保机构划分五个等级，针对不同等级采取不同的早期干预措施。

（二）国内存款保险早期纠正

我国《存款保险条例》第十六条规定：“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求，及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。投保机构有前款规定情形，且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。但《条例》没有制定具体的早期纠正实施细则，严重制约早期纠正制度功能的正常发挥。

三、衡阳辖内农商行早期纠正实践

近年来，国内经济发展速度放缓，辖内部分农商行受宏观经济和区域经济影响，不良率升高，风险加大。有个别机构因公司治理、信贷管理、经营战略等内部不利因素和外部产业政策、环保政策影响风险突出，被人民银行总行纳入高风险机构，人民银行衡阳市中支适时采取措施，及时对这些机构采取早期纠正措施，取得了一定效果，对促进投保机构健康发展、维护辖区金融稳定取得了较大的推动作用。

（一）建立早期纠正机制

一是明确不同档次的资本充足状况与早期纠正标准。人民银行衡阳市中支根据对投保机构风险监测、现场核查和监管共享等掌握的信息，及时识别和评估投保机构的风险。按照投保机构实际资本充足情况，划分为资本充足、资本不足、资本严重不足、资本根本不足五类。资本充足率高于10.5%（含）的资本良好;资本充足率处于8%（含）至10.5%之间的，为资本充足;资本充足率处于4%（含）至8%之间的为资本不足;资本充足率处于2%（含）至4%之间的为资本严重不足;资本充足率低于2%，或者可能资不抵债，或者可能危及存款及存款保险基金安全的，为資本根本不足。当机构的实际资本充足率不足时，立即推动其进行存款保险早期纠正，以尽快恢复稳健经营。二是制定早期纠正实施要求。对达到早期纠正标准的机构制发《存款保险早期纠正通知书》，督促其按照早期纠正要求进行整改，化解风险。要求机构采取的早期纠正措施应具有针对性和可操作性。包括补充资本、控制资产增长、控制重大交易、降低杠杆、健全公司治理和内部控制。

（二）实施早期纠正措施

1.早期识别。是指对银行进行监测和检查，收集获取真实完整的经营信息，并依据预先设定的标准识别出风险隐患，主要从三个方面着手：其一，每年抽查辖内法人机构进行压力测试，设置不同的压力情景，测试各机构在假设情景下的潜在风险;其二，对法人机构进行不定期资产质量真实性核查，及时掌握各机构的资产质量真实情况;其三，对高风险机构实施风险化解动态监测，建立“专员+主监管人”风险化解督导机制。

2.及时纠正。是指对存在风险隐患的银行迅速采取各种有效措施，减少风险的不断积累和扩散，主要包括三个措施：其一，将资本充足率不足的机构列入问题机构，并下发早期纠正通知书;其二，对高风险机构进行风险警示，并约见机构高管谈话提示风险;其三，向地方政府、监管部门，行业主管通报机构风险，建议机构采取风险化解措施，推动落实各方责任，形成合力，共同防范化解和处置金融风险。

（三）取得早期纠正实效

辖内某高风险机构根据人民银行下发的早期纠正通知中提出的整改意见和要求，结合自身情况采取了一系列自救措施：一是制定了具体的不良贷款清收、核销的压降措施。自下发早期纠正通知后，截至2020年9月份，该机构通过清收现金、核销、盘活不良贷款等共处置不良贷款4.53亿元;二是推动增资扩股。该行拟增资扩股1.5元，截至9月已完成清产核资工作，一家入股机构已提交了认购1亿股的意向协议，另一机构已启动尽职调查。当地政府、行业主管部门、监管部门各采取了相应的措施，积极化解机构风险。截至2020年9月末，该机构实际资本充足率达到8.6%，较2018年末提升了6.5个百分点;拨备覆盖率达到109.72%，较2108年末提高了47个百分点。2019年9月份该机构已被中国人民银行存款保险业务中心退出了问题机构名单库，2020年6月份央行评级结果不属于高风险机构，早期纠正在该机构风险化解中取得实质性效果。

四、早期纠正实践中几点思考

（一）早期纠正机制是人民银行对机构审慎监管的有效补充

我国建立存保制度旨在推动银行业金融风险防范和处置，主要以早期纠正和差别费率来控制金融风险。存保早期纠正是对投保机构不合规之后处理手段的补充，有助于共同提高监管的效率赋予存款保险机构早期纠正职责，允许其对农商行资产质量和流动性水平作出前瞻性评估并采取相应纠正措施，可以为审慎监管提供有益的必要补充，而且会对银行监管部门产生正向约束效应。从近年来的实践看，早期纠正机制确实在控制高风险银行机构风险方面起到的积极有效的作用。

（二）存保条例法阶不高，影响早期纠正与监管部门有效协调

《银行业监督管理法》法规中，银监局可以对农商行经营管理提出具体要求、可责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、限制分配红利和其他收入、限制资产转让、责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利、责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利、停止批准增设分支机构等审慎监管措施、对高管可进行监管谈话等，人民银行存款保险早期纠正职责与之存在一定交叉。存款保险条例中早期纠正机制涉及对农商行基本民商事权利的限制，但存款保险条例是属于行政法规。这样直接影响存款保险机构与银行监管部门建立信息共享机制，以至于难以掌握对早期纠正有很大参考意义的监管会谈纪要、行政处罚、监管评级结果等信息，不利于及时掌握农商行风险状况、检查报告和评级情况等监管信息。

（三）强行惩戒性措施不足，制约纠正效率

依据现行存款保险制度，存款保险基金管理机构能够自行决定的早期纠正措施只有风险警示和提高费率二种。其余的要求农商补充资本、控制资产增长、控制重大交易、降低杠杆、健全公司治理和内部控制措施。建议银保监局、地方政府、行业主管部门采取风险化解措施均为间接纠正措施。间接纠正措施更多地依靠农商行的自觉行动，而直接纠正强惩戒措施提高存保费率，更多取决于投保机构对多交保费的态度。提高机构保费费率，多交保费对投保机构高级管理人员自身利益并无太大触动，也不影响本人职业生涯，故投保机构高级管理人员执行存款保险基金管理机构本身的早期纠正要求没有足够动力，同时多交纳保费进一步增加风险机构的经营负担，有悖于早期纠正措施化解机构风险的初衷。

五、完善早期纠正的几点建议

（一）提高存款保险条例法阶和存款保险基金管理机构獨立地位

存款保险与最后贷款人、审慎监管一起构成金融安全网的三大支柱。2018年3月公布的《国务院机构改革方案》将“拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责”划入中国人民银行。中国人民银行要以此为背景，统筹协调重大金融立法，将存款保险条例上升为存款保险法，切实发挥存款保险与最后贷款人、微观审慎监管一起构成金融安全网的三大支柱作用。相应的，要提高存款保险基金的独立地位，使包括现场核查等在内的早期纠正措施具备行政法律效力，早期纠正才能发挥其应有作用。

（二）丰富早期纠正直接措施，调整监督部门职责

要在制度上赋予存款保险机构一定的惩戒职权，如规定存款保险管理机构有权实质性影响投保机构的高管人员的资格、待遇及职务任免，有权否决股东分红方案和职工薪酬等直接纠正措施，以提高投保机构对存款保险基金管理机构早期纠正的重视程度。同时，相应的要理顺《存款保险法》《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》之间的关系，调整中国人民银行、银行监管部门、存款保险机构等的职责分工。

（三）健全信息监测系统、制定信息共享机制

对银行机构风险监测的准确性和全面性不断强化，建立多维度的流动性风险监管标准和监测指标体系，充分运用信息技术手段实现数据采集、上报、分析、指标异常变动提示等，整个监测流程的快速、便捷能有效缩短早期纠正措施的介入时间。同时建立可执行的信息共享细则，各级存款保险基金管理机构才能及时从银保监部门获取重要的监管信息，如监管会谈纪要、行政处罚、监管评级结果等对早期纠正有很大参考价值的信息。

（四）动态监测问题机构早期纠正指标

问题机构所在地人民银行分支机构要成立专班，将问题机构纳入问题投保机构名单库进行管理，按要求落实主监管人制度，实行风险状况及应对措施周报制及月报制，适时关注风险变化趋势，督导机构落实整改要求。定期对机构的最新评级、风险指标、已采取的早期纠正措施和实效进行实时动态监测跟踪，确保问题机构逐步脱离问题机构、向好的方向发展。

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作者单位：人民银行衡阳市中心支行金融稳定科