地方自治的探索：民国初期江苏省县下设市实践

薛梦缘

（中国人民大学 清史研究所，北京100872）

20 世纪初是中国从传统社会向现代社会转型的重要时期。这一时期，作为政区的“市”开始融入到行政区划体系之中。民国初期，不少省份对市制进行了地方性探索。江苏省主要实行县下设市，即将市设置在县的下一层级。以往学者多从地方自治角度入手对江苏省县下设市工作进行研究，很少从市层级结构探索这一角度出发对其考察。①基于此，本文以民国初期江苏省所设的县辖市为研究对象，考察县辖市的设置背景、空间分布、行政权力变化及实施效果，以期重新审视民国初期江苏省县下设市工作的不足与价值。

一、地方自治的延续：县下设市的设置背景

1911 年10 月10 日，武昌起义爆发，各省纷纷宣布独立。随后，江苏临时省议会通过《江苏暂行市乡制》（以下简称《市乡制》），由江苏都督程德全公布施行。市乡制的推行意味着县下设市的实践在江苏省内正式启动。

民国初年江苏省所设的市，无论是行政范围，还是区域划定，都与清末地方自治关系密切。清末，江苏省先于全国推行地方自治，自南向北推进。民国初年《江苏省内务行政报告书》提到：“前清宣统初年，苏属筹办自治最先，宁属次之”。［1］159这里提到的“苏属”与“宁属”，主要是指晚清苏州布政使、江宁布政使的管辖地域。②1909 年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》（以下简称《章程》），地方自治被正式纳入法律文本之后，全国其他地区才开始正式推行地方自治。江苏省的地方自治虽然启动较早，但是省内各县推进自治的进度却不相同。从筹办情况来看，苏属地方自治推行较快。宁属地方自治推进较慢，一些县甚至到宣统末年仍没有真正推进自治事宜。进入民国，江苏施行市乡制，继续推行地方自治，全省各县抓紧设立了市乡自治机关。迟至民国二年（1913 年），省内所有县均已上报了市乡自治机关设置的情况。

对比清末《章程》和民初《市乡制》中的各项条文，不难看出许多相似之处。例如在市、乡的界定标准方面，清末《章程》规定“凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5 万以上者为镇，不满5 万者为乡”［2］，民初《市乡制》则规定“凡县治城厢地方为市，其余市镇村庄屯集地方人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”［3］，清末《章程》与民初《市乡制》关于“乡”的界定标准一致；5 万以上的政区在清末被称为“镇”，而在民初被称为“市”，仅是通名发生了改变。再如负责事务方面，两者的规定基本一致，主要包括农工商务、学务、善举、公共营业、道路工程、卫生等公益事业，只不过清末《章程》将其称作自治范围，而民初《市乡制》将其称为行政范围。

《市乡制》对市和乡自治区域范围的划定，也在一定程度上体现了对清末地方自治的延续，尤其体现在清末较早完成自治区域划分的县中。《市乡制》中规定以固有境界为准，民国初年很多县遵照规定，沿用了清末的自治区划。以江苏南部的吴江县为例，进入民国后，附郭县震泽并入附郭县吴江。随后，吴江县将县内所有自治区的通名改为“市”。在对待自治区域界线变动的问题上，县政府十分谨慎。民国元年（1912 年），吴江县平溪乡的公民代表向县长官提出，希望将现属盛泽市的正角等三十八圩之地划入平溪乡，这一要求遭到了盛泽市代表的反对。最终，此案以都督与县民政长饬令平溪乡公所毋庸争议告终。［4］当时，停止区域改划的重要依据就是市乡区域以固有境界为准。位于江苏北部的沛县也是如此。进入民国后，沛县将清末划成的7 个自治区改为2 市5 乡。［5］3不过，进入民国后，也有一部分县选择了重新划分自治区域，如江苏中部的高邮县，将清末划定的10 个自治区改划为17 个市乡。［6］60

需要指出的是，《市乡制》中的“市”与清末地方自治的“城”“镇”仍有较大区别。首先，民国初年江苏省所设的市在事实上已成为县的下一级政区③，而清末的“城”与“镇”还不能称作政区。1911 年底颁布的《市乡制》中将清末《章程》中的“自治内容”调整为“行政范围”，“自治监督”调整为“市乡行政监督”，市与乡的行政地位得以明确。当时，市乡“自治机关虽未尽报成立，而较诸县自治机关，则固已形完备矣”［1］187，省内绝大多数市拥有了自治机关（行政中心）和行政管辖范围。同时，市的行政层级也已明确在县以下，这一方面体现在民国初年省政府推行市乡制时，以县为单位督促办理。另一方面体现在民国初期各县呈报市乡事宜时，表述为某县某市（乡），例如表述为常熟县海虞市、南通县石港市。其次，民国初期政府使用“市”为县下一级的政区通名，取代了之前的“城”与“镇”通名，这意味着两者在地位上完全相同，被纳入统一管理。

二、不均衡的分布：县辖市的空间分布格局

民国二年（1913 年）时，江苏省大部分县呈报了市、乡自治机关的设置。不过，虽然市的设置标准中提到界线以固有的境界为准，但是大部分的市镇固有境界实际上并不清晰，因此，各县在设市时有较大的自主性。为了更好地观察民国初年县辖市的空间分布格局，笔者在考证江苏省县辖市自治机关位置的基础上，绘制出以下两幅示意图，第一幅展现民国初期江苏省县辖市数量分布（图1），第二幅展现江苏省县辖市的空间分布（图2）。

图1 江苏省县辖市数量分布示意图

图2 江苏省县辖市空间分布示意图

从以上两幅示意图能够看到，江苏省县辖市分布呈现出两大特点：一是中部数量多于北部与南部；二是分布相对分散。

（一）江苏中部数量多于北部与南部

为了更直观地展示江苏省各县县辖市的具体设置情况，笔者列出了民国初年江苏省各县市乡的设置数量（表1）。从数量上看，民国初年时，江苏省中部共设有县辖市138 个，江苏省北部（丰县资料暂缺）共设有县辖市78 个，江苏省南部共设有县辖市83 个，江苏省中部设置的县辖市要多于北部与南部。

同时，对各县市总数占市和乡总数的比例（以下简称市占比）进行统计，我们可以看到市占比超过50%的县，即县域内市总数超过乡总数的县，江苏省中部有7 个，江苏省北部有5 个，江苏省南部有2 个。江苏省中部市平均占比（42.38%），与江苏省北部市平均占比（45.65%）接近，中部与北部高于南部（19.78%）。这反映出民国初年江苏省中部、北部设置县辖市要比江苏省南部更普遍。

表1 民国初年江苏省各县市乡设置情况表

（二）县辖市分布相对分散

从空间分布图（图2）看，民国时期江苏省的县辖市整体呈现出分散态势。如果以省为单位观察，可以发现，省内有相当一部分的县辖市沿长江、运河、运盐河、串场河等主要河流分布，例如在江苏中部，阜宁县的喻口市，盐城市的城厢市、上冈市、伍佑市、新兴市，兴化县的刘庄市，东台县的梁垛市、安丰市、富安东市、富安西市，都是沿江苏中部的串场河分布。

如果以县为单位进行观察，能够看到，县域内县辖市呈现多中心分布，并未出现集中分布的情况。如江苏南部的吴县（图3），设有苏州市、木渎市、横泾市、浒关市、陆墓市、湘城市、南北桥市7 个县辖市，它们沿内河水系分布；再如江苏北部宿迁（图4），设有城厢市、义勇市、洋河市、邵店市、港头市、埠子市6 个县辖市，在县域中分散分布，其中邵店市、洋河市靠近宿迁县边界。县域内的行政中心，即县治所在地，显然没有对市的分布带来太大影响。

图3 民初吴县县辖市示意图

图4 民初宿迁县县辖市示意图

（三）影响因素

江苏省县辖市数量中部多于北部与南部，分布相对分散这两个特征的形成，涉及的原因十分复杂。本文在此仅提出几点，供学界讨论。

1.设市标准。当时的设市标准仅以人口是否超过5 万为标准。根据民国二年（1913 年）统计资料，江苏省内人口超过百万的县有9 个，分别是江都、东台、泰县、吴县、上海、南通、如皋、阜宁、盐城，超过四分之三的县都在江苏中部。［1］52-56从人口基数看，江苏中部许多县有能力划出更多的市。江苏南部一些县虽然人口不少，且在明清时期就具备发达的市镇体系，但实际市镇的规模还有大、中、小之分［7］，明清市镇与民国的“市”设置标准不同，市镇多并不意味着“市”多。江苏南部许多中小规模的市镇因人口数量没有达到设市标准，只能转而设乡。例如上海县，设有3 市15 乡，15 个乡的自治机关都设置在原来的市镇中。

2. 自治基础。前文也已述及，清末的自治区划定对后期市乡自治区划定有一定影响。苏南与苏中、苏北的自治基础不同。清末，江苏南部除江宁府属地外，其余地区府厅州县的地方自治均由苏属地方自治筹办处管理，推进较早，并且在划定自治区时有自己的标准。宣统元年（1909 年），苏属地方自治筹办处颁布了分区规则，其中有一条规定，“凡镇乡固有区域，不满五十方里者，应行合并，过三百方里者，应行分析”［8］。分区规则对苏南市乡自治区的面积、数量加以控制。个别县对自治区总数还有规定，如民国初吴江县溪港公民在请求脱离平溪乡时提到“前清自治成立，土溪港曾划成一区，当时因分县不得过十区，以致被人说合作为虑”［9］，其中“分县不得过十区”即是前清震泽县划分自治区的规定。而江苏中部、北部，清末属于宁属地区，地方自治是由筹办地方自治总局管理。宁属地区除江宁府、通州办理地方自治比较积极外，位于长江以北的大部分县对开展地方自治的热情不高，也未记载具体的分区规则。

3. 设市模式。尽管《市乡制》规定分区需要以固有境界为准，但是实际操作时由于固有境界不明确，许多县做了变通，多县在设市时采用多中心组合的设市模式。这一设市模式使得人口密度不大的地区也有了设市的可能。例如江苏北部的沭阳县，设置有9 市1 乡。为了达到设市的人口数量标准，沭阳县采用多中心联合设市模式，“民国三年创行城镇乡制，并二十七镇为九市一乡”［10］1。除高流、韩山以全镇改市外，其余7 市均采用多中心组合设市。但在江苏南部，不少士绅地方自治热情很高，考虑到议员名额分配、教育实业发展机会获得等因素，往往在分办与合办之间徘徊。清末，苏南地区的地方士绅在如何划分城、镇、乡自治区的过程中就曾有过激烈纷争，如常熟县在尝试多镇联合设市时就遇到了阻碍，一些大市镇为了保持其“镇”的地位，往往希望联合周边的镇乡合办自治，而无力达到“镇”一级的中小规模市镇则更愿意独立办自治。［11］

4. 传统市镇分布格局。从市的行政中心位置来看，大多数县辖市将治所设置在原来的重要市镇中，可见明清以来传统市镇分布格局对县辖市影响很大。如泰县设有城厢市、姜堰市、海安市、港口市、坂埨市、小纪市、樊汊市、梅兴市8 市，清末海安、姜堰、港口、樊汊都是泰州重要市镇。再如江苏南部的吴江县，设有吴江市、同里市、盛泽市、黎里市、震泽市、严墓市6 市，清末吴江县的同里镇、盛泽镇、黎里镇，震泽县的震泽镇、严墓镇都是很重要的市镇。

三、艰难的探索：县下设市的具体实践

（一）政局动荡中前行

动荡的政局让江苏市乡制的施行较为艰难。由于县辖市设置与职能的发挥主要依托于地方自治的大背景，因此，官方对待地方自治的态度对市乡制能否顺利施行影响很大。1913 年10 月，袁世凯就任大总统。没过多久，袁世凯下令停止参众两院议员的职务，遣散议员，取消地方自治。1914 年底，为了巩固统治，袁世凯再行“自治”，公布《地方自治试行条例》，但实际地方自治并无进展。袁世凯之后，北洋政府统治者对待地方自治的态度显得比较暧昧。当时，苏南许多士绅呈请北洋政府统治者恢复地方自治，但未被应允。这一时期，市乡制施行得较为混乱。一些县的市乡机构被撤除，还有一些县的市乡则暂时纳入县公署的管辖之中。对于后一部分县而言，虽然没有开展自治，但市乡仍作为一个县下区划而存在。直到1923 年，江苏省议会才决定，在全省范围内恢复地方各级自治。［12］地方自治遂得以恢复。江苏省内不少经济、文化较为发达的县辖市都发行了自治刊物，如无锡《泰伯市乡日报》、吴县《市乡公报》、吴江《震属市乡公报》等，这些自治刊物记录地方自治开展情况，大有重新启动地方自治的信心与决心。

1927 年，南京国民政府成立。南京国民政府刚刚获得权力，认为“欲巩固民治之根基，必先施行党治之训练，且军事未平，尤须立适应环境之过渡法则”［13］1。1927 年7 月26 日，江苏省第二十八次政务会议通过《江苏省市乡行政组织大纲》（以下简称《大纲》），省政府决定对市乡的行政范围与机构进行调整，设立市乡行政局。1927 年，有31 个县汇报了本县市乡行政局设置的情况，和1913 年的县辖市相比，不少县辖市数量已经有所调整（表2）。

表2 江苏省1927 年部分县辖市的调整

值得注意的是，在调整市乡行政组织的同时，南京国民政府在1927 年还推行了一项新的制度——村制，并制定《暂定村制组织大纲》。北洋政府时期，阎锡山在山西省实行过村制，这一制度在当时获得了一定成效。南京国民政府成立后，决定效仿山西实行村制。江宁县率先试办村制。在江宁县的县长周浩看来，市乡主要由劣绅把持，积少成弊，因此市乡行政局只能被视作过渡机构，等村制设立后，就需要撤除，“村制组成之际，应即将原设市乡行政局撤废，呈候另订由县派出区村制员规范，以资监督”［14］。1928 年南京国民政府颁布新《县组织法》，市乡行政随之取消，县下设市在民国初年的实践就此停止。

（二）由自治机关到政府行政机关

民国初年，县下设市的实践经历了起步、中断、重启、改革等过程，其办事机关的自治性质与行政范围也在政局的变动中发生变化。民国早期，市乡办事机构是自治机关，虽然处理的事务属于行政范围，但是机构人员却是由自治团体组成。当时市的行政组织主要有议事会和董事会两部分。市乡自治机关的行政范围主要是办理学务、卫生、工程、善举、公共事务等地方公益事务。南京国民政府成立后，《大纲》颁布，市乡自治机关进行了改革，由自治机关转变为政府的行政机关。尽管最初市乡行政局在《大纲》条文中被赋予了更多的行政权力，然而正式实施时仍然受到了很大的阻碍，最终市乡的行政权力大大缩小。

市乡自治机关转变为行政机关后，主要发生了两点变化。

首先，市乡职员与县长的关系有了变化，具体表现在两方面：第一，县长对市乡行政局长有任免权，《大纲》规定“局长股员暂由县长遴选本市乡公正人员，具有相当之学识经验者委任之，并呈报省政府及民政厅暨各主管机关备案”。第二，局长为有给职，《大纲》规定“局长股员均为有给职，其薪额由县政府核定，于各该市乡行政费内支给之”［15］。这与以往市乡职员由地方公选而成有很大区别。

其次，行政范围也发生变化。南京国民政府将市乡纳入行政组织时，试图进一步扩大其行政范围。《大纲》中市乡的行政范围扩展到十二条，相比民国初年《市乡制》的行政范围，增加了财政及公债事物、公安风纪及消防事项、土地之测量及登记事项、港务及航政事项、公产之管理及处分事项、户口物价劳动状况及人民职业之调查及统计事项、党化宣传事项等内容。不过，到了真正实践时，行政权力范围却无法落实，“嗣因行政局之教育与教育行政系统独立有碍，遂将教育股取消；复因公安股与各县公安局行使职权有碍，又将公安股取消，最近以建设股与建设局行政相妨，又将建设股裁撤，现所存者，仅有总务财政两股”［13］2。经过议会多次讨论与调整，教育股、公安股、建设股都被裁撤。至1929 年，市乡行政局只拥有总务和财政两股，市与乡的行政权力受到了极大的限制。此时的市乡在县政府各部门的牵制下，已无权力办理以往的自治事宜。

四、江苏省县下辖市工作的评价

1929 年后，南京国民政府开始实行区镇乡制，“区”取代了“市”与“乡”的地位，正式成为县的下一级行政区通名。江苏省县下设市的实践于是告一段落。

民国初期江苏省的县下设市工作有不足之处。首先，江苏省政府推行市乡制时，未能循序渐进、因地制宜。省政府催办设市后，全省都迅速设置了市。一些县辖市徒具自治区之形，实际无法真正开展地方自治工作。如沭阳县在1920 年后恢复自治时，沭阳县第三市东段正董就表达了希望暂缓办理地方自治的愿望，“民国肇始以来，荒乱频仍，今年大水为灾，本市僻处两隅，匪氛尤甚，幸客军及警备营不时剿捕，人民稍得安枕，现担当风声鹤唳，正宜力求安稳，以养元气，乃闻近有植党营私之徒，不顾民命，创办自治，但自治本以自行，大总统纵有命令催办自治，乃指人文辐辏财力充裕之区”［16］，推进地方自治的难度由此可见。

其次，当时的设市标准未能区分各县辖市的不同情况，事实上，不同县辖市办理自治的能力及地方民众对市政的需求不尽相同。民国市政专家董修甲在1928 年回顾江苏市制时注意到了这一点，他提出了与现行市乡制不同的设市标准，“（1）凡通商大埠之城厢与市镇村庄屯集等各地方人口满五万者为甲种城市；（2）凡无通商关系之内地城厢与市镇村庄屯集等各地方人口满五万者为乙种城市”，建议区分甲、乙两种城市。同时，他还指出“市与乡之情形显然分别极大，不容采用一种相同之制度与行政方法”［17］。虽然建议最后没有被采纳，但是反映出时人在思考设市问题时已注意到内地城市与通商城市的差别、市与乡的差别。

再次，设市标准中在区域划定的表述方面含糊不清，也使得县下设市在设置时容易脱离设置本意。当时区域划分的规则是依据固有境界，但固有境界并不清晰。长江以北的多县县域面积大，人口密度小，在设置市时不得不采用多中心联合设市的办法，以达到人口5 万的标准，并成功设置了许多县辖市。这样的县辖市设置原因究竟是因为有5 万人口聚集，还是因为划分了较大的区域后达到5 万人口所导致？如果是后者，其实有违城乡分治的初衷。此外，对县下行政区的数量、面积不加限制，也为日后管理制造了隐患。民国时，县下区划数量最多的江都县设有50 个自治区，而县下政区数量最少的江浦县只设置了4 个自治区。

不过，民国初期江苏省县下设市工作仍有一定的积极意义。这主要体现在推动县域多中心开展地方自治工作这一方面。从当时的设市标准看，城区所设之市与其他各市地位是平等的。对于清末的一些县而言，虽然行政中心位于县城，但是经济中心却可能分布在县域的其他市镇之中。一些市镇在民国被设置为县辖市后，在推行地方自治时展现了活力。如1923 年地方自治恢复后吴江县的震泽市，“震泽市议董两会恢复，为十八市乡最先。迄今议会已四次常会矣，议案之多，不下六十余件”［18］。震泽市在开浚运河、改良蚕丝方面取得成效，同时还决定继续带征初中经费、创贫民习艺所，体现了对地方自治的热情和自身的活力。再如上海县、宝山县共管的闸北市，它实际并不是原先的行政中心，而是商埠所在地。民国初年，闸北市成立后，市政得到极大发展，市公所不仅修筑道路，还建立了闸北公园等公共设施，展现了很强的办理市政能力。后人评论闸北市“促进了上海城市北部的发展，同时又抵制了租界殖民势力向北扩张”［19］。

总体而言，民国初年江苏省推行的县下设市方案虽然未能在全国推广，但它仍是市制成型前的一次重要探索和实践，为后来市制发展提供了宝贵的经验和教训。

注释：

① 关于民国初年江苏省地方自治的研究，可参考：游欢孙《地方自治与近代江南县以下行政区划的演变》，《中国历史地理论丛》，2011 年第2 期；祝小楠《民国初期县市乡制论争——以江苏“新制”与“旧章”为例》，《江西社会科学》，2017 年第9 期；叶舟《艰难过渡：常州地方自治与城市建设的近代化尝试（1909—1927）》，《史林》，2019 年第5 期等。

②“苏属”具体指苏州府、松江府、常州府、镇江府、太仓直隶州，“宁属”具体指江宁府及长江以北各府厅州县。

③ 政区主要包含层次、幅员、边界、行政中心。参考邹逸麟《中国历史人文地理》，北京：科学出版社，2001 年，第54～55 页。