关于军工企业全面预算管理与项目预算管理的思考

孟令环、程永欣、任新宇、韩友滨 /中国运载火箭技术研究院

随着军工行业市场化程度的加剧，竞争性采购已经成为新常态，军工企业面临的经济指标压力日益增加。同时军工科研单位事业单位逐步转为企业后，需要自负盈亏，生存压力不断增加。所以以往只关注质量与进度，而忽视经济效益的管理模式已经难以为继。

军工企业目前普遍实行全面预算管理，并建立了项目核算体系。项目预算作为全面预算的重要组成部分，应与年度全面预算管理协同一致，真正实现预算对单位内部整体效益的牵引、带动作用。

一、全面预算管理流程

全面预算管理是在客观预测企业内外部环境的基础上，对企业未来一段时间内的生产经营活动进行预测及统筹规划的过程。企业通过全面预算落实各项决策，实现对整个经营过程的控制和管理。

全面预算包括项目预算（业务预算）、财务预算、资本预算（投资预算）、筹资预算等多个类型，其编制周期通常为一年，军工项目预算周期通常超过一年。

全面预算管理包含预算编制、预算执行、预算调整和预算考评等多个环节，贯穿企业的生产经营活动，其管理流程如图1所示。

企业预算编制涉及经营管理的各个部门，只有执行人参与预算的编制，才能使预算成为他们自愿努力完成的目标，而不是外界强加于他们的枷锁。企业预算的编制程序一般经历“两上两下”，流程如图2 所示。

“一上”：基层项目管理人员按照预算管理部门的通知和要求草编预算，各部门汇总部门预算，并初步协调本部门预算，分别向预算管理部门上报项目预算、管理费用和销售费用等费用类预算以及固定资产和股权投资等投资类预算等。“一下”：预算管理部门审查、平衡各项预算，汇总出企业的总预算，草编资产负债预算、利润预算、现金流量预算、筹融资预算、营业收入预算等，并与企业经营目标作比对，形成各项预算目标，将目标下达给各部门。“二上”：各部门根据预算目标重新调整各项预算，并上报预算管理部门。“二下”：经过企业决策机构批准，审议通过或者驳回修改预算，预算管理部门将批准后的预算下发给各部门，据此执行。在预算执行过程中，财务部门要对预算执行情况进行分析，在预算额度内控制开支；预算调整一般在年中进行，预算调整后仍需按决策流程审批；年度结束，财务部门应对年度预算执行情况进行考评。

图1 全面预算管理流程

对军工企业而言，较少涉及投融资业务，固定资产、费用类预算也较为简单，营业收入预算的基础是项目，所以项目预算是全面预算的核心。军工项目全生命周期一般分为立项论证、方案阶段、工程阶段（初样阶段、试样阶段）、定型阶段、生产阶段、交付验收、售后服务等阶段，时间跨度较长。

二、预算管理现状及存在的问题

目前，军工企业普遍没有将预算真正纳入到企业管理中，仅仅是作为一项日常工作，是为了完成对提交预算报表的要求，每年的预算编制，没有预算执行率的分析和预算执行后的考核工作，也没有在预算过程中发挥预算的控制职能。编制预算耗费大量时间，企业资源却没有通过预算得到统筹调配，没有达到预算的计划、协调、控制、考评功能。目前预算管理存在的问题主要有以下几方面。

图2 全面预算编制流程

一是重编制轻执行，预算调整随意性较大。军工企业一般每年年底编制全面预算，次年年初根据上年度实际执行情况进行微调，年中进行全面预算中期调整。但在实际操作中，各军工科研单位为完成上级考核指标，在年底会对当年预算进行大幅调整，甚至与年初制定的预算目标相差甚远。预算调整的随意性造成项目预算编制人员的不严肃性，甚至认为即使不编制预算，项目在年底时照样可以通过预算调整得以开支，导致预算控制流于形式。

二是全面预算与项目预算脱节，缺乏对预算的长期规划。全面预算管理周期通常为一年，项目预算管理周期取决于项目周期，但军工项目大多数是跨年实施的中长期项目。在年度全面预算编制中，预算管理人员往往“想一年、编一年”，只注重当年度的盈亏情况，与项目全生命周期预算结合较少，加之项目预算管理与全面预算管理人员流动较快，导致账目混乱，造成预算工作缺乏前瞻性和延续性。

三是全面预算评价与项目考核评价力度薄弱。军品项目主要是在前期的立项论证、中期的项目经费分配，以及后期型号项目审计中涉及经费管理。目前，军品项目考评体系主要以项目成功与否作为评价主线，经济指标基本不考虑。军工企业普遍存在预算执行情况考核标准不明确、考核后没有配套的奖惩措施、甚至没有制定相关考核管理办法的现象。军方审计也仅停留在经费开支合理、核算合规等层面，基本未开展对军品项目的后评价工作。这种预算管理与业绩评价相脱节、责权利不对等、奖惩不明的现状，使得预算执行部门积极性不高，大大降低了预算控制的有效性。

三、预算管理薄弱的原因分析

一是员工成本意识薄弱，领导重视程度不够。全面预算对企业年度生产经营活动、项目预算对项目全生命周期应具有指导作用。预算管理是全员的，项目预算应由团队成员共同参与编制，但项目预算通常仅由项目主管编制，项目负责人参与度欠缺，把关不严、存在应付现象，从而导致在实际执行过程中，研制项目因设计人员反复修改设计方案造成预算超支，批产项目因延期交付造成预算失控。

二是研制计划或生产计划的变化导致预算不能适应现实需要，降低了预算严肃性。军工企业的研制、生产计划受军方影响较大，临时变更计划的情况较多，导致已审批预算不能适应研制及生产任务的需要，进一步降低了预算的权威性。

三是项目盈亏情况与项目成员工资不挂钩，年度预算执行率与项目预算编制人员工资不挂钩。项目预算编制仅为应付预算管理部门，加之全年预算编制及调整的随意性，导致预算的考核目标不清晰，员工进行预算管理的积极性不高。

四是信息化手段落后。军工科研单位普遍制定了预算管理办法，但没有将各项预算节点进行信息化处理，对于规模较大的科研单位，项目多达上千项，仅利用Excel 表格进行人工控制耗时耗力、出错率高，加之预算管理人员更替较快，靠人员自觉性进行预算审查的效果欠佳。

四、建议及措施

军工企业的市场竞争是必然的，建立和完善全面预算管理及项目预算管理对军工现代企业制度的建立、管理水平的提高、未来竞争力的增强都有着十分重要的意义。因此为提高预算的计划、协调、控制等功能，笔者提出以下建议。

1.完善预算管理制度

各企业应建立全面预算和项目预算相关的制度。首先，应明确各部门职责，提高预算管理部门的地位，项目全生命周期预算审核和年度全面预算中的项目预算审核应在同一部门，真正起到审核作用而不是仅仅汇总预算；其次，应明确预算编制、预算审批、预算调整、预算考核的时间节点及决策流程，严格依据各个节点要求完成各项工作，避免一拖再拖；最后，严肃执行决策过程，尤其是预算调整的审批，在一定额度内可以由企业“一把手”决策，超过一定额度应由企业管理层集体决策，从企业领导做起，规避例外放行，规范调整过程。

2.增强预算严肃性

增强预算的严肃性和项目负责人的成本控制意识，按时编制及调整预算；首先，预算管理部门应加强预算宣贯，建立全员尤其是企业领导和项目负责人预算管理的意识；其次，预算管理人员应提高自身专业能力，加强对各科研项目的了解程度，真正实现“业财融合”，提高话语权；最后，对于预算执行偏差，预算管理部门应区分内部原因外部原因及，按照全年预算管理的时间节点，严肃对待预算编制及预算调整，避免年底集中、大量调整全面预算，对因内部原因造成的预算编制及执行偏差，将对项目负责人进行追责。

3.加强预算考核

建立以科研项目为主体经济考核指标，制定全面预算及项目预算考核评价制度，加强过程考核和项目后评价，可通过试点逐步推进。在过程考核中，主要目的是提高预算编制的准确性，实现精细化管理，如选择典型的全面预算科目，对标上级批准后的全面预算，考核年度预算执行率，考核结果与部门绩效挂钩。在项目后评价中，主要目的是提高项目负责人的经营意识，实现成本控制，如选择试点科研项目，对标上级批准后的项目预算，在项目完工后进行评价，考核结果与团队成员及项目负责人工资挂钩。通过对全面预算和项目预算的考核，逐步建立约束和激励机制。

4.尊重客观规律

军工企业开支一般分为配套单位的合同款、试验等外场费用、会议差旅等日常费用、直接人工费、管理费、银行借款利息等。除合同款外，在企业业务和员工数基本稳定的情况下，其他开支每年变动不大，预算执行率较高。但配套单位的合同款通常根据上游收款情况确定，属于“以收定支”，不确定性较大。预算管理部门尤其是企业决策层应根据自身客观能力，合理制定预算目标，不能违背客观规律，强压指标，导致年年制定预算、年年完不成预算、年年调整预算，每年都不考核预算，造成大家的应付心里，失去预算的作用。

在过程考核中，主要目的是提高预算编制的准确性，实现精细化管理，如选择典型的全面预算科目，对标上级批准后的全面预算，考核年度预算执行率，考核结果与部门绩效挂钩。在项目后评价中，主要目的是提高项目负责人的经营意识，实现成本控制，如选择试点科研项目，对标上级批准后的项目预算，在项目完工后进行评价，考核结果与团队成员及项目负责人工资挂钩。

5.提高信息化水平

首先，应建立预算管理系统，解决各部门预算汇总的问题，减少低级错误；其次，预算管理系统应与计划管理系统、合同管理系统、网上报销系统等业务系统实现数据的互联互通，实现资源共享和跨部门的协同合作。

项目立项之初，应尽早编制预算并进行决策，决策后将各项节点内置在信息系统中，如项目的考核计划对应项目的合同收款节点或付款节点，而收付款的节点又对应预算的节点，网上报销时通过预算金额进行限制，避免超支等。预算编制人员在编制年度全面预算时，可借助各类相关联的信息系统，通过项目甲乙方合同签订情况、合同收付款情况、计划完成情况等合理制定预算，预算管理人员借助信息化手段逐项审核预算，财务人员实时监控项目预算执行情况，实现全面预算与项目预算的一致性和年度延续性。

总之，企业实施预算管理的目的是优化企业内部资源配置，有效地开展和协调各类经济活动，从而实现企业的发展战略目标。全面预算管理与项目预算管理相辅相成，密不可分。军工企业应完善预算管理制度，尊重企业经营的客观规律，提高领导及全员的预算意识，严肃预算编制，并利用信息化手段加强年度预算及项目预算的监控、考核，摒弃为预算而预算的思想，真正发挥预算对军工企业发展战略的牵引、带动作用。