“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿方式与机制构建研究

涂丕程 陈国生 杜丹丹

摘 要：湖南是物产资源分布广且多的一个省份，这其中矿产资源相对较多，所以湖南矿产资源的开采数量在全国也排在前列。因为开采方式不当以及开采后环境治理不好导致开采地区的生态环境遭到严重破坏，因此政府十分重视加强对矿区生态环境系统的治理。影响湖南矿区生态环境情况和经济发展情况的主要原因是矿产开采的企业利益和环境保护之间的矛盾。以湖南“锰三角”矿区作为研究对象，分析矿区市场补偿方式的市场运作机理和对策，以期推动矿区环境与经济的共同发展。

关键词：“锰三角”湖南矿区;生态补偿方式;生态补偿机制

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）04-0123-03

当今社会发展的基础人们越来越看重优良的生态环境，而这也是人类社会生存和发展的根本前提。我国在“十一五”规划纲要中明确提出，对于生态环境的补偿机制要本着“谁生产谁负责”的原则进行生态环境补偿，进一步完善生态补偿机制制度。2007年国家发改委下发通知：经报请国务院同意，批准长株潭市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。从此湖南将全面推进生态环境在各个行业的治理，为保障湖南早日形成生态环境和资源节约型省份，推动湖南经济和环境共同发展。

湖南省湘西花垣县、重庆市秀山县、贵州省铜仁市松桃县三个地区接壤，同时上述三个地区集中了我国最为丰富的锰矿，因此也被称为中国的“锰三角”[1]。其中，湖南花垣县的锰矿储藏量约为3 000×104t，锰含量高达17.9%，被誉为“东方锰都”。自从20世纪80年代开始对“锰三角”的锰矿资源开发后，由于以不当方式进行了过度的开发，导致当地的矿区环境排污严重，生态环境遭到了非常巨大的破坏，当地矿区居民也深受其害。随着污染的加剧，“锰三角”的污染引起了党和政府的重视，随后政府对“锰三角”的污染进行了批示和指导，要求“锰三角”所属的三个省份共同治理污染。“锰三角”生态污染的治理中，形成了政府相关部门、锰矿开发企业以及矿区居民共同参与治理的模式。经过多年的整顿，矿区的污染得到有效控制，生态环境也得到改善，效果非常的显著[2]。

一、“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿的四个原则

1.谁污染，谁负责的原则。政府建立生态环境治理和恢复的办法必须坚持谁做的，谁负责的原则，具体落实到每一个企业每一个人。湖南“锰三角”矿区开采企业需要对因开采矿产资源而造成的生态环境污染和破坏进行对应的赔偿，并有责任和义务做出赔偿。向在“锰三角”矿区开发的企业收取恢复生态环境的补偿费用，把需要政府直接负责的转变成开发企业直接负责，提高在“锰三角”地区开发的企业对环境保护的意识，减少对当地生态环境的破坏。

2.向企业收取的费用高于环境治理的费用原则。我国实施的生态环境保护和恢复办法中有一个重要的经济办法就是生态补偿，这也是我国对容易造成环境破坏的企业实施监督的重要的经济手段。企业的原则都是以盈利为第一目标，当政府向企业征收的生态补偿费用高于实际的治理费用时，各企业就会想办法降低生产对环境造成的破坏，达到了政府减少对环境破坏的目的。而如果政府收取的生态补偿费低于实际用来恢复治理环境的费用，企业就会降低环境保护的意识，甚至为了利益加大对“锰三角”矿区的矿产资源的开采，进一步扩大对环境的破坏，失去了政府利用经济手段收取生态补偿费用的意义。

3.生态补偿款坚持合理收取的原则。政府收取用于“锰三角”地区的生态环境恢复和治理费用时应该具有可变通性，需要遵循合理以及逐渐推进的原则且不低于实际治理费用。当收取的生态补偿费用多出实际用的费用时，多出的部分可用于进一步改善环境，但是如果收取的费用过高，就会打击企业发展的积极性，影响该行业的经济发展，产生不好的效果。如果收取的费用过低，企业对环境保护意识就会不强。因此，保护“锰三角”矿区的环境和发展锰矿区经济这两者的矛盾需要用合理的收取生态补偿款来调节，找到效果最好的点使保护环境和发展经济同时进行。

4.政府干涉和市场调节结合的原则。人类生活的生态环境是所有人类共同拥有的公共物品，需要所有人都对其负责，如有人或者企业因自己的行为对其造成破坏需要承担责任。政府在其中就担任中间的监督管理的角色，但是因为生态环境变化的复杂性，政府管理难免效率不高，单纯依靠政府来进行生态环境的强制保护还是不能将效果发挥到最大，所以引进市场调节的补偿机制就很重要了。引入市场调节的生态补偿机制后，政府负责补偿生态环境的社会价值，市场调节补偿则负责补偿生态环节的经济价值。湖南“锰三角”地区的生态环境系统补偿以后可采用政府和市场相结合的资源定价、产权界定等模式進行更加科学的管理。

二、“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿方式

1.融资的方式多样化。澳大利亚政府实行环境保护和关闭矿山政策，建立了矿山封闭基金，该基金应进行市场化运作，矿业公司可以通过发行债券和购买保险获得资金的帮助。在其他国家还有引进国家援助，设立被污染土地可申请补助金额的例子值得我国借鉴[3]。

2.补偿方法多样化。要平衡生态环境的性质和功能，具体来说，如果经营者以以下方式确定生态补偿和生态功能性补偿，发生无法恢复的严重环境破坏行为时，人们总是用经济补偿来弥补损失。除了恢复利率外，经营者还需要向居住在环境被破坏地区的居民做出一定的经济赔偿[4]。

3.监督管理严格。政府严格执行“开发与治理同时进行”，巴西政府号召企业提供环境报告年度的详细资料，叙述企业资源开采对环境生态变化情况，秘鲁政府要求企业有义务提交年度环境报告书政府将进行核查。美国拉斯维加斯政府对矿业企业提出生态报告，其中内容包含土地安全、水资源安全等一系列和环境有关的提议。

4.健全相关法律制度。矿产地区的生态环境的重要性体现在英国政府制定了相关法律、法规和政策，分三个阶段对废铁矿山可再生资源进行考察、监测和闭坑复垦的全方位检查。美国政府的相关法律为了强调保护生态环境对人民的重要性，要求严格制止和处罚对环境造成损失的行为，企业再进行资源开采时保证矿业空气质量和水质必须保持良好的质量。

三、建立“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿机制

本文以以往研究成果和国内生态补偿知识内容的实践为基础，结合湖南地区的矿产资源管理特点，建立了“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿机制，该机制具有一定的可操作性，主要内容为政策约束、税费调节、监测监督、补偿定价四方面建立详细的生态补偿机制[5]。

1.政策约束。政府对人民公共利益最大化为原则，通过制定政策的方式对企业的部分经济行为进行的生态补偿，即可视为政策性补偿。第一，进入行业约束。为了保证符合要求的企业主体进入资源开发利用市场，“锰三角”湖南矿区设置行政审批明确的企业进入的门槛标准，在行政审批环节筛选达到标準的企业进入市场，并建立“黑名单”制度来对企业的生产情况进行考核，以营造良好的市场环境氛围。设置“三条红线”来约束企业不能在禁止区域进行资源开发空间布局。在资源开发强度上，依据当地开发资源的环境承载力来控制开发资源的力度，在合适的资源开发范围下进行开发。第二，数据考核约束。建立以“三率”为基础的数据考核制度、“三废”对空气排放的要求，以及生态环境治理工程、空气质量变化为主要内容的“锰三角”湖南矿区生态环境监测指标体系。加快对相关行业标准的完善，以便于政府有明确的依据对其进行监督与管理。与国际相关标准对接，将国内标准国际化，培养国内企业的能力与水平，为国内企业“走出去”打下基础[6]。第三，恢复环境治理。“锰三角”湖南矿区矿山企业要“开发与治理同时进行”，在拥有合理的资源开发利用计划的同时，对资源环境进行评估，建立相应的考核评估制度。学习“山水林田湖”的环境治理方式进行模拟操作，将开发后的矿产资源区进行严格的治理，将其作为一个重点工程进行布局，引入PPP项目管理模式，使矿山开发后的环境治理与恢复工程的盈利手段多样化。

2.税费调节。在税收的额度上充分体现了对生态进行补偿的理念，并且主动地激励企业在生产活动中减少对生态环境的破坏。调节税费的关键应从以下三个方面注意。一是生态环境恢复的本钱。企业用于生态环境恢复和治理的成本不能算进企业纳税金额中区。政府这一举动鼓励了“锰三角”地区的企业进一步加大对保护环境方面的金额投入，这样将生态治理成本算进去的成本核算考虑更加周全。二是和谐矿区建设。和谐矿区的建设包括促进矿区居民更好地生活等社区各方面的建设，保证社区绿色降耗、维护社区环境治理等。年底将各个社区进行和谐社区建设评比活动，选出建设最好的社区进行表彰，还可以作为矿区生产费用随手标准。三是生态环境承载强度。根据生产地区的环境承载进行科学的划级分类，根据环境承载力规定限制不同等级的地区的资源开发的强度。在生态环境承载力弱的地区进行资源开发的企业税收的金额也会提高。相反，在生态环境承载力强的地区进行资源开发则承担的税收也较少。

3.监测监督。确保生态补偿机制的有效实施需要建立有效的监督体系，而建立有效的监督体系需要有效的监督数据确定实质的生态补偿金额，这是在以人为本的基础上对社会的经济补偿。首先，公众参与。环境质量与公共社区的生活质量密切相关。要提高公众的环保意识，建立公众参与的监督方式。企业和社会居民需共同协商建立生态保护管理制度，携手进行生态补偿的项目监督工作。其次，信用评级。建立人民对企业信用评级制度，将评级中信用高的企业进行优先开采生产权，履行承诺保护生态环境义务;“锰三角”湖南矿区政府可以委托专业机构进行企业评级测试，应进行第三方评估，以保护矿产资源生产过程中人民拥有美好环境的权益。最后，应急保障。建立有效的环境修复机制的应急保障制度，建立国家生态监测管理平台，通过建立调查、测量、预测一体的报警系统，充分发挥远程感知方法和地面生态测量所的作用，完善应急措施，加强生态环境敏感地区的监测和监测。

4.生态补偿定价。生态补偿价格是基于生态环境得失为基础，进行更准确的数据计算[7]。首先，定量测算。是根据环境质量的变化对比企业开采资源的强度，来确定生态补偿的价格标准。其次，动态调整。由于资源利用程度和矿产产品价格变化等各种因素，企业的生态补偿价格将受到影响，“锰三角”湖南矿区将以生态补偿标准和企业的收入水平动态联系，“锰三角”湖南矿区政府根据企业收入的变化，制定相应的变化政策。最后，谈判定价。矿产资源开发附近的生态环境中的生存权和发展权的均衡是对生态补偿的标准和方法，生态补偿标准是以生态损害的定量评价为基础，“锰三角”湖南矿区矿产资源开发双方通过协商来进行竞争。

参考文献：

[1]  张复明.矿产开发负效应与资源生态环境补偿机制研究[J].中国工业经济，2009，（12）：5-15.

[2]  吴文盛，孟立贤.我国矿产资源开发生态补偿机制研究[J].生态经济，2010，（5）：168-171.

[3]  宋蕾.美国矿山修复治理保证金的构建和启示[J].资源与产业，2011，（1）：46-53.

[4]  曹明德.对建立生态补偿法律机制的再思考[J].中国地质大学学报，2010，（5）：69-75.

[5]  刘薇.市场化生态补偿机制的基本框架与运行模式[J].经济纵横，2014，（12）：37-40.

[6]  任毅，刘薇.市场化生态补偿机制与交易成本研究[J].财会月刊，2014，（11）：109-112.

[7]  孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J].当代财经，2010，（2）：22-28.

Research on Ecological Compensation Mode and Mechanism Construction of Mineral Resources Development in Hunan Mining Area“Manganese Triangle”

TU Pi-cheng，CHEN Guo-sheng，DU Dan-dan

（School of Economics and Management，Hunan Institute of Technology，Hengyang 421002，China）

Abstract：Hunan is a province with widely distributed and abundant resources.Among them，there are a lot of mineral resources.Therefore，Hunan also ranks in the forefront of the country in terms of the number of mineral resources，because of improper mining methods and poor environmental governance after mining. The ecological environment of the region has been severely damaged，so strengthening the governance of the ecological environment system in the mining area has received the governments attention. The main reason that affects the ecological environment and economic development of Hunan mining areas is the contradiction between the interests of mining enterprises and environmental protection.Taking the Hunan“Manganese Triangle”mining area as the research object，analyze the market operation mechanism and countermeasures of the mining area market compensation mode，in order to promote the common development of the mining area environment and economy.

Key words：“Manganese Triangle”Hunan Mining Area;ecological compensation mode;ecological compensation mechanism

收稿日期：2020-06-09

基金項目：国家级大学生创新创业训练计划项目“湖南三角锰矿区资源开发生态补偿机制构建及路径选择研究”（201911528043）;湖南省大学生创新创业训练计划项目“湖南三角锰矿区资源开发生态补偿机制构建及路径选择研究”（S201911528006）;湖南工学院大学生创新创业训练计划项目“矿区多元化生态补偿的运行机制及对策研究——以湖南三角锰矿区为例”（CX2019006）

作者简介：涂丕程（1998-），男，湖南常德人，学生，从事区域经济研究;陈国生（1965-），男，湖南常宁人，二级教授，硕士生导师，博士，从事区域经济与旅游管理研究;杜丹丹（1996-），女，青海门源人，学生，从事区域经济研究。