农村工业化进程中的土地开发模式研究——佛山顺德区与苏州相城区的比较

林辉煌

（华南理工大学 公共政策研究院，广东 广州510640）

一、研究背景与问题的提出

改革开放以来，中国农村在方方面面都发生了剧烈的变革，其中至关重要的一项变革是农村工业化。虽然各地农村的工业化进度和深度不同，但是都对农民的生活生产造成深远影响，尤其是在收入结构层面，务工收入占农民家庭收入的比重越来越大。根据国家统计局最新发布的数据，2020年农民人均可支配收入为17131元，其中工资性收入（即务工收入）为6974元，经营净收入（主要为务农收入）为6077 元，财产净收入为419 元，转移净收入为3661元。[1]可见，当前农村家庭收入中，务农和务工是最主要的收入来源，且务工收入的比重已经超过务农收入。本质上讲，农村工业化是土地开发模式的变革，亦即由原来的农业生产转变为工业生产。大致来说，可以将农村土地开发模式分为两种，一种是“征地模式”，一种是“租地模式”。“征地模式”是指通过政府的土地征收行为，将集体所有的农用地转为国有的非农用地；“租地模式”是指集体通过租赁的方式将农用地直接转为非农用地，同时保留土地的集体属性。

关于土地开发模式，既有研究更多地关注不同模式的经济社会后果。贺雪峰认为珠三角农村在工业化的过程中就形成了农民对土地租金以及房租的依赖；[2](p59-65)刘超认为随着珠三角农村集体资产规模的迅速扩大，出现了农村基层争权夺利、身份竞争和利益分配纠纷、权利差异与公共服务不均等问题，农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧；[3](p66-72)袁奇峰等人认为地方政府通过征地城市化推动经济发展，造成农民与地方政府的种种对立和不信任，城乡关系日益紧张；[4](p64-73)耿羽认为在征地和拆迁中经常出现“征迁公司”，借此与地方政府分享征迁的利益，损害群众的权益。[5](p72)另外一些研究主要关注如何确定理想的土地开发模式从而实现更好的土地增值收益分配，主要有三类主张：一是“土地增值收益归公论”，主张将土地自然增值全部或基本收归国家所有；[6](p120)[7](p49-57)二是“土地增值收益归私论”，认为必须按照市场价格标准对农地所有者予以全额补偿；[8][9](p3-7)三是“土地增值共享论”，主张将土地农转非之后的自然增值优先用于对失地农民进行充分补偿，使其生活达到当地“小康市民”的水平，而且毫无后顾之忧，然后将剩余部分收归国有。[10](p27-29)[11]至于这些不同土地开发模式的生成机制，则很少有人关注。实际上，不了解土地开发模式的生成机制，就难以客观评估其经济社会后果，更难以有效确定何为理想的土地开发模式或土地增值收益分配方案。

根据2004年修订的《土地管理法》规定，所有的农用地非农化开发都必须经过土地征收的程序，按理应当只有“征地模式”，为什么会出现“租地模式”呢？事实上，中国各地农村的工业化进度差别很大，东部地区在1980 年代初期已经出现工业化浪潮，国家的《土地管理法》（1986 年）还没有出台，因此东部地区自发形成了不同的土地开发模式。我国现行土地制度建立的基础是1986年出台的《土地管理法》，1998 年《土地管理法》经过大幅度修改形成我国土地制度的基本框架，2004年以后中央再次修订《土地管理法》并开始严格执行，之前相对宽松的地方政府或农村集体将农地用作建设的自由空间越来越小。2008年前后，国家采取了最严格的土地管理方式，未经国家批准以及没有建设用地指标，严禁出现农地非农使用。

从调研经验来看，苏南地区主要采用“征地模式”（虽然早期也出现了“租地模式”），而珠三角地区主要采用“租地模式”。[12](p36-52)为什么会有这种区别呢？一个主要的解释是因为两地的初始产业形态不同，珠三角的工业化主要受外资主导的“三来一补产业”的影响，这些资本只要从村集体那里租到土地，盖起简易厂房即可开展生产，原料地和销售地主要都在境外，很自然就形成了“租地模式”；而苏南地区的工业化主要受本地乡镇企业的影响，乡镇企业由地方政府主导，更倾向于采用“征地模式”来获得“干净”的土地。[13](p21-30)这种产业解释颇有道理，但是并不充分。

珠三角并非铁板一块，受“三来一补产业”影响比较剧烈的是早期的深圳和东莞，而在佛山顺德，二十世纪八九十年代的初始产业主要是乡镇企业，与苏南地区差不多。但是，在土地开发模式方面，顺德却发展出“征地模式”和“租地模式”并行的情况，与苏南的模式存在很大的区别。可见，初始产业形态只能解释一半，另一半的解释，本文认为应当在社会层面去找。在农村工业化进程中，土地开发的经济价值逐渐被资本、政府和社会所认识和争夺。[14](p69-76)换言之，土地开发模式的形成，是产业因素和社会因素共同促成的。

亚当·斯密在《国富论》中论证“市场是调整经济行为的无形的手”之前，已经撰写了《道德情操论》，阐述了道德这一社会要素对于个体行为的指引作用。[15][16]波兰尼则明确提出了“嵌入”概念，他认为在市场社会之前，经济扎根于社会关系中，而在市场社会之后，社会关系则嵌入经济中；波兰尼还提出了“社会对于市场的反向运动”，认为社会的自我保护机制将在很大程度上重塑市场的走向。[17](p112-188)格兰诺维特将“嵌入”理论推向新的高峰，他用“嵌入性”来指经济行动必须被看作嵌入在社会关系持续的社会结构中，社会关系和社会网络很大程度上会调节或改变市场经济行为。[18](p3-11)在此之后，探讨经济行为、经济发展中的社会要素（比如社会结构、社会流动、文化等）成为一个流行性的话题，但是与传统的“嵌入”理论相比，则缺少对社会结构基础比如家庭、种族、宗教和社区等关注。[19](p3-18)

在农村工业化的进程中，土地开发是一项典型的经济变迁行为。本文将尝试解释地方社会结构基础对于苏州相城区和佛山顺德区土地开发模式的形塑机制。本文的经验材料主要来源于作者及所在团队在珠三角和苏南地区的农村调研。①2017年3月20日—24日，本人与桂华（现为武汉大学社会学院教授）、徐嘉鸿（武汉大学马克思主义学院讲师）、朱战辉（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、张欢（中山大学哲学系博士生）、褚明浩（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、刘锦琦（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、史源渊（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）等8人在东莞市虎门镇、高埗镇开展了为期5天的田野调研，调研主题为“珠三角农村的社会结构、基层治理与土地开发”。2018年7月6日至23日，本人与耿羽（福建省社会科学院副研究员）、欧阳肃通（华中科技大学社会学院副教授）、雷望红（现为中南大学公共管理学院讲师）、孙敏（现为湖南师范大学历史文化学院讲师）、黄佳鹏（现为南昌大学公共管理学院讲师）、杨海燕（华南理工大学公共政策研究院研究助理）、李芳芳（厦门大学马克思主义学院博士生）、夏巾帼（中山大学政务学院博士生）、罗茜（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、陈忠杰（中山大学政务学院博士生）等11人，在佛山市顺德区开展了为期18天的田野调研，调研主题为“珠三角农村的社会结构、基层治理与土地开发”。2018年11月12日至17日，本人与耿羽（福建省社会科学院副研究员）、刘向东（苏州大学政治与公共管理学院讲师）、刘成良（苏州大学政治与公共管理学院讲师）、褚明浩（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、王秋月（华中科技大学法学院博士生）、崔盼盼（武汉大学社会学院博士生）、刘锦琦（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）等8人，在苏州市相城区开展了为期6天的田野调研，调研主题为“长三角农村的社会结构、基层治理与土地开发”。2019年1月3日至18日，本人与吴秋菊（华南理工大学公共管理学院讲师）、褚明浩（华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生）、张欢（中山大学哲学系博士生）、邱丽（中山大学哲学系博士生）等5人，在佛山市顺德区开展了为期16天的田野调研，调研主题为“珠三角农村的社会结构、基层治理与土地开发”。这几次的调研主要采取半结构化访谈的形式进行，调研对象包括政府部门领导、村组干部、企业家、宗族领袖、普通村民等。调研结束后，调研小组对访谈内容进行了逐字稿的整理和分析。文章接下来将依次讨论作为初始产业形态的乡镇企业，土地开发模式的社会形塑，土地开发模式的利弊分析，最后则是结论部分。

二、作为初始产业形态的乡镇企业

根据既有的研究，初始产业形态在很大程度上影响了农村土地开发模式。因此，为了研究社会结构基础对于农村土地开发模式的形塑机制，理想的情况是找到初始产业形态相同而社会结构基础不同的区域进行比较分析。从田野经验来看，苏南地区的相城区和珠三角的顺德区正是理想的比较对象。这两个地区在1980—1990 年代的主导产业形态都是乡镇企业，而它们的社会结构基础又有很大的不同。从结果来看，两个地方的土地开发模式确实不同，因此，社会结构与经济行为的“嵌入”关系就可以在此基础上展开讨论。

实际上，在1980—1990 年代的中国乡村，乡镇企业是一种非常普遍的经济形态，它的前身是人民公社时期的社队企业。可以认为，乡镇企业本质上集合了传统的制度文化资源、集体化运动的遗产和改革开放提供的新的制度空间，是一种独特的经济组织形态。1984 年全国乡镇企业的数量从上一年的134.64 万户猛增到606.52 万户，至1980 年代末，乡镇企业在国民生产总值的占比奇迹般地达到了三分之一。至1992年，乡镇企业的营业收入比上一年增长了48.82%，固定资产增长了28.11%，流动资产增长了29.27%，税金增长了44.39%；而1993年在1992 年的基础上又上了一个台阶，营业收入、固定资产、流动资产和税金分别增长82.88%、57.66%、84.08%和74.88%。[20](p1-32)

作为一种以劳动密集型为主要特征的经济形态，乡镇企业的发展对中国的工业化转型具有至关重要的意义。有学者研究了发达国家的工业化规律，发现它们的工业革命都经历了一个“胚胎发育”的关键阶段，即工业革命之前的乡村工业化阶段。在欧洲，这个阶段花了几百年的时间完成，而在中国则通过一二十年的乡镇企业大发展得以实现：遍布中国城乡各地的劳动密集型工厂大量出现，农民工开始大规模流动，乡镇企业以规模化方式、廉价劳动力生产和出口大批量日常消费品，以满足国内和国际市场的需求，为第二轮工业革命培育了良好的生产力和国内外市场。[21](p217-219)

需要指出的是，乡镇企业的形态非常多样，既有乡镇政府开办的企业，也有很多是村办集体企业，甚至也有挂靠在集体名下的户办企业、联户办企业。例如，浙江省的乡镇企业主要就是户办企业和联户办企业，而珠三角东莞市的乡镇企业则以外资开办的“三来一补产业”为主。相对来说，苏南地区和顺德地区的乡镇企业具有更明显的“乡镇”属性，尤其是那些规模较大的企业，基本都是乡镇政府举办的。

从全国的知名度来看，苏南地区的乡镇企业更具影响力，甚至在很大程度上，讲苏南模式就是在讲乡镇企业。早在1970年代，苏南地区就利用邻近当时中国最大工业城市——上海的便利，为上海工业提供配套的各种部件加工。苏南乡村利用上海大工业所淘汰的机床和上海“星期天工程师”①1980年代初期，江浙一带乡镇企业从起步到大发展，遇到许多困难，特别是技术缺乏，到上海等大城市的工厂、科研院校求支援。当时一周休一天，只有星期天是休息日，乡镇企业就想方设法，利用星期天把大城市的工程师请到厂里，帮助厂里解决一些技术上的难题，然后星期一早晨又回到原单位准时上班。当时人们就把他们叫做“星期天工程师”。的技术，在很短时间即形成巨大的工业生产能力。虽然乡镇企业从一开始就表现出多元化的所有制形态，但是乡镇和村集体所有的企业仍然是苏南乡镇企业的主体；1985年乡村两级企业的职工人数占乡镇企业职工总数的91 %，总产值占95 %，利税占92%。[22](p68)直到1990年代初期，苏南地区大多数的乡镇企业仍然直接由乡镇、村集体所有和经营，乡镇的主要干部直接担任乡镇企业的董事长之职，村主任和村支书的主要职责则是经营村级所有的企业。[23](p48-57)

与苏南地区类似，顺德在人民公社时期已经拥有比较发达的社队企业。从1975 年至1978 年，顺德的社队企业由1238 间、职工4.27 万人发展至1621 间、7.84 万 人；产 值 由1.9983 亿 元 发 展 至4.5307亿元，占顺德工业总量的比重由37.37%发展至55.05%。进入1980 年代之后，顺德的社队企业获得迅猛发展。1983 年社队工业总产值占整个农村工农业总产值的比重从1980 年的55.8%上升至66.4%，约有50%的劳动力共十多万人转移到工、副、商业领域上来。为了拓宽干部的视野，1984 年10月由欧广源（顺德县委书记）带队，一行37人，到苏南等10个县、市考察发展经济的情况。考察结束后，欧广源在总结讲话中指出：顺德必须学习苏南经验，推动工业经济的发展。到1985 年，顺德共有乡镇工业企业3779家，从业人员11.26万人，总产值22.89 亿元，占全县工业产值的67.57%。②数据来源于中共佛山市顺德区委党史研究室提供的内部资料。可以认为，1980 年代顺德令人瞩目的工业化成就，在很大程度上是由县、镇两级政府推动的，公有制企业占90%以上，其中主要是乡镇企业。1990 年，顺德工业总产值中集体所有制占80%，其中镇办企业占集体所有制的90%以上。[23](p95)1991年，农业部评选全国十大乡镇企业，广东省占5家，全部在顺德。

综上可见，顺德和苏南地区一样，在1980 年代就形成了以乡镇企业为主导的初始产业形态，为两地后续的经济发展打下了相似的烙印。从土地开发的角度来看，以乡镇企业为主导的初始产业形态对征地模式具有更大的偏好。一方面，乡镇企业的发展是由地方政府主导的，[24](p84-94)政府更有动力通过将农村集体土地转化为国有土地来发展产业，使得土地产权更为纯粹，既能避免多个产权主体之间的协商成本，而且有利于企业经营者充分行使土地权利，包括抵押、租赁等，从而推动产业的发展壮大；另一方面，政府也有能力为乡镇企业提供国有土地，特别是在土地价格还不算太高的1980—1990年代，农民普遍愿意将土地交给政府。

在相城区，工业产业主要都是在政府的工业园区，政府通过土地征收，建立工业园区，然后再引入企业。在农村工业化的进程中，“征地模式”是其主要的土地开发模式。只要政府有征地需求，农民都愿意配合。一方面农民可以获得更多非农就业的机会，另一方面也能够得到充分的失地养老保障。

在顺德区，政府主导的乡镇企业也是当地产业发展的底色。因此，在土地开发模式层面，对“征地模式”也有内在的诉求。由于在地缘经济上距离香港较远，顺德很难像深圳、东莞一样获得大量的外资来发展“三来一补产业”，因此不可能以此为基础形成广泛的“地租经济”。相反，顺德通过发展乡镇企业在珠三角塑造了独特的产业发展形态和土地开发模式。通过田野调查，我们发现即使在顺德的核心区，比如容桂，很多村庄在1980 年代都没有三来一补产业，甚至都没有什么工厂，村里到处是鱼塘、甘蔗田，只有公社和大队有一些比较大的乡镇企业。①顺德区容桂街道Z社区S股份社理事长Z先生访谈笔记，2018年7月21日。政府要征地办工厂，农民都乐于支持，因为种田既辛苦，收入又低，征地之后可以减轻税费负担，还可以去工厂上班。下面是容桂街道土地发展中心的一位负责同志跟我们讲述当时的征地情形：

80、90年代征地很容易，那时候土地价值不高，整个农村都是一片汪洋、鱼塘、种菜什么的。那时候种地很辛苦的，我们要三包土地，包上缴、包分配、包计划任务。土地越多，任务越重，农民很喜欢我们去征地。征地后就减任务，可以减轻负担。农民说过来征地啊，我们说只有几千块一亩，他们说不要紧啊，不给钱都行啊，把任务减去就行了。80年代就是这样。政府会把征地任务下派给镇街，镇街自己也有征地的要求。确定要征地之后，我们就把管理区（后来改为村委会）的村主任书记叫上来，到政府开会，书记问有什么好事，我们说政府有任务，大概要你拿出多少地出来，要按时完成，书记说，行，回去马上就做。我们把图纸给他，大概画个圈，说我就用这个地，那个时候没有什么土规、控规那么严格的，没有什么卫片。画个圈，说一下我们的经济补偿是多少，村主任说不行啊，给了钱，我们农民没事干，那个就麻烦了。我们就说，好，建了厂房，需要多少人去工厂干活，我们可以安置一下。同时减免税赋负担，帮忙修一些道路。我们会先给征地钱，当时每亩征地只要三五千元，你去征地，村民都说你不要走，拿着酒杯来敬你，感谢你。②顺德区容桂街道土地发展中心C先生访谈笔记，2018年7月13日。

三、土地开发模式的社会嵌入

乡镇企业作为相城和顺德共同的初始产业形态，形塑了当地政府对于“征地模式”的土地开发偏好。然而，这并不是故事的全部。顺德在农村工业化的进程中除采用“征地模式”外，还采用了珠三角地区惯用的“租地模式”，而且有愈演愈烈之势，相城区一开始也有“租地模式”，但是随后就被放弃了。一方面是与苏南共同的乡镇企业形态，另一方面则是缺少珠三角常见的三来一补产业形态，那么为什么顺德会演化出日益强盛的“租地模式”，而相城则是不断升级的“征地模式”？我们认为，这与地方的社会结构基础紧密相关。换言之，土地开发模式的形成除经济要素之外，更离不开社会要素的嵌入。

（一）村庄社会结构与农民地权观念。

对中国的区域划分，从经济发展的角度出发，可以分为东部、中部、西部；从社会结构的角度出发，则可以分为华南地区、长江流域地区、华北地区等。一般来说，可以用宗族结构的大小和完整性来评估一个地区的社会结构，宗族结构越庞大（如单姓村、多村一姓），宗族结构越完整（如族谱清晰且持续更新、宗族活动密集、宗族规范有强约束力），则该地区的社会结构越具有团结性和向心力。[25](p108-129)调查发现，村庄社会结构对农民地权观念的形成具有重要的影响。

作为村庄社会结构的基础，宗族的发育程度及其治理功能与历史上儒家士君子的迁徙息息相关。由于历史上北方多战乱，而每一次战乱都会推动一部分儒家士君子家族向南迁移。因此，儒家文化以及宗族势力的社会分布密度也完成了从北高南低到南高北低的重大转变，而且越往南方，山林地势越封闭，生态资源也越丰富，战乱少而生活稳定，越有利于宗族的保存和发育。正因如此，钱塘江以南的中国尤其是广东地区，儒家文化与地方宗族势力保存的完整程度、发挥治理的作用，要远大于苏南所在的长江流域地区；甚至到1950年代的土改时期，广东地区因为宗族势力对土改运动的阻碍极大，导致其被北京批评为右倾保守，并冠以“地方主义”的政治标签加以批判。[26](p37-48)而在苏南地区，土改运动藉由强势的党政力量彻底摧毁了当地的宗族制度与宗法势力，建立起强有力的集体公有制。[27](p147-154)

顺德及其所在的珠三角地区，属于典型的华南“团结型村庄”，其宗族势力要远远强于相城及其所在的苏南地区；换言之，顺德农村具有强势的基于血缘的宗族社会结构，而相城农村则缺少这样的结构（见图1）。顺德农村作为“团结型村庄”，具有强大的村庄向心力，村民围绕着宗族血缘结构形成抱团势力，并通过以集体土地所有制为基础的村委会、股份社为表达渠道，具有对内保护、对外抗争的国家—社会观念和集体行动能力。从这个意义来讲，顺德及其所在的珠三角农村村组集体实力往往表现为对抗国家干预的能力，而不是国家向下渗透的能力。[28](p8-13)与此相反，相城农村不具备强有力的地方社会结构，在与国家互动的过程中处于相对弱势的地位，因而更容易形成对国家的认同和服从。

在不同的社会结构基础之上，顺德和相城发育出截然不同的地权观念。在顺德及整个珠三角地区，农民对于集体土地的观念是：土地是集体的，因此是我们自己的。农民认为这些土地世世代代都是他们在耕种，是一种世代传承的祖业。即使经历了土地改革和分田到户，国家从根本上改变了土地的属性，但是在村民看来，国家把土地“分给”农民，那就是农民自己的土地，只是以村庄集体的方式进行分配而已。特别是在1990 年代中后期开始推行股权量化和固化的改革之后，集体土地愈加“私权化”，进一步强化了村民“土地属于自己”的地权观念。[12](p36-52)与此不同的是，相城区对于集体土地的观念是：土地是集体的，因此是国家的。苏南地区的集体组织属于超越农民私人利益的“公”组织，国家权力进入“公”组织（例如征地行为），不会被农民排斥，集体组织与政府之间不存在隔阂。村干部作为集体组织的负责人，职业化程度比较高，其对国家认同远高于对社会认同，村级组织无异于政府官僚体系的末段组织，他们是村庄社会治理的主要力量，也是政府进入村庄社会的主要媒介。苏南农民对于土地并没有太多“祖业”的想象，土地革命的历史形塑了他们关于土地公有的地权观念：即使是分田到户，也不过是国家暂时将土地“借给”农民耕种而已，只要国家需要，随时可以将土地收回去。

（二）村庄社会与地方政府的博弈。

在顺德，大型乡镇企业在地方经济发展中起主导作用，但是这些大企业需要大量的小企业和小作坊作为配套，为其提供零部件。这些小企业和小作坊就是以廉价的租金租用了村集体的土地或厂房进行生产，从而形成村级工业园区。另一方面，在1980—1990 年代，农村土地的价格很低，而农业税费的负担却很重，因此农民也乐于让政府来征地搞建设。实际上，在这个阶段，相城农村也出现了类似的小企业和小作坊，它们同样是租用村集体的土地或厂房进行生产。可以认为，这个阶段出现的“租地模式”主要是因为产业发展配套的需求，以及当时的土地管理制度并未严厉禁止“以租代征”的土地开发模式。

然而，随着农村工业化的发展，对于产业规模化的要求越来越高，因此政府的征地诉求（通过征地建工业园区）也越来越强烈。在这种情况下，建立在“租地模式”上的分散的小工厂显然已经不适应产业规模化的需求，如何处置村集体既有的“租地模式”，就涉及村庄社会与地方政府的利益博弈。由于缺乏强有力的社会结构，以及对于“土地公有”“土地最终属于国家”的地权观念和对于国家法律政策的遵守，相城逐渐放弃了“租地模式”，尤其是在2004年实施第三次修订的《土地管理法》之后，国家开始严禁以出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为，相城由此形成了统一的“征地模式”。相反，顺德因为强有力的社会结构和社会认同，以及对于“土地属于农民自己”的地权观念，村集体始终没有放弃“租地模式”，而是进行了土地股份制改革，强化了集体组织对土地开发的控制权。[3](p66-72)村集体不断将集体土地非正规、合理不合法地租给外来老板，通过收取土地租金增加村集体利益，继续维持“廉价土地—吸引资本—收取租金—再开发土地—继续出租”的“租地模式”。[29](p511-521)例如，顺德农村在1990 年代纷纷设立资产办，主要负责租地给企业，收取租金和管理费；到2010 年，龙江镇X 村的租金达到每亩每年一万元，另外还有企业管理费每亩每年5000元。①顺德区龙江镇X村党委委员LJZ访谈笔记，2019年11月3日。

图1 江苏省、广东省各县前20大姓氏在户籍人口中的占比

因为整个珠三角存在大体量的“租地模式”以及由此形成庞大的村庄社会既得利益群体，导致工业化进程主要在乡村两级的治理框架之内展开，省、市政府试图通过自上而下的产业升级政策将产业、税收、土地开发的控制权上收，遭遇了基层的强烈抵制，[30](p45-53)甚至国家在土地管理的法律政策上最终做出了退让，允许广东通过以租代征的方式进行工业开发。2000 年顺德出台《顺德市农用地转用、征用和有偿使用土地暂行规定》，2001年顺德率先向国土资源部申请开展包括征地制度改革、集体土地转国有和集体建设用地使用权流转三方面改革试点，为“以租代征”的事实行为寻求合法性；2001 年10 月25 日，国土资源部和国务院法制办正式批准顺德作为农村集体土地管理制度改革试点，“以租代征”最终获得中央的认可。2005年，广东省在中央的授意下，在全省范围内推广顺德土地流转的经验，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押在广东正式合法化，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的国家既有规定。

可以认为，顺德农村的工业化一开始就是“征地模式”和“租地模式”两套体系并行存在。然而进入1990 年代后期，土地的开发价值越来越高，农民发现“征地模式”越来越不划算。因为土地一旦被征收，就意味着“他们的”土地永久性丧失，而这些土地的价格正在迅猛上升。于是，农民进一步跟政府博弈，要求分享更多的土地增值收益。下面是容桂街道土地发展中心负责同志跟我们讲述当时的情形：

80 年代我们征了地，修了路，90 年代后期问题就来了。农民认为土地是我们的，不是国家的，他知道是国家的，但什么是国家的呢，国家给了我用就等于是我的。现在你去征地，农民说土地是我的，我不给你就行了，要给你也行，谈条件啊。主要是因为土地利益增加了，社会发展了，政府只能按照统一政策来征收，价格肯定跟农民心里的预期有差距。现在土地征收很困难，一个是产权观念，认为是自己的，我们征地的时候跟农民说，土地是国家的，农民说不是，是我的，国家给了我就是我的，我在打天下的时候打回来了，分了，就是我的。我可以按照市场需求，通过股份社表决，用来建房子。他们用股份社表决的名义来绑架政策，他们凌驾于政策之上。②顺德区容桂街道土地发展中心C先生访谈笔记，2018年7月13日。

（三）政府妥协与土地开发模式的形成。

1990年代后期，顺德的乡镇企业已经完成民营化改造，正在步入一个新的高速发展时期，对于征地的需求也越来越大。因此，为了更快推进征地工作，顺德政府只好向村庄社会妥协，采取“留地安置”的方法，即每向农民征一块地，就返还给农民一定比例的土地供农民进行开发。通过考察顺德“留地安置”政策的变迁，我们可以看到村庄社会力量在土地开发过程中的嵌入日益强化，社会与国家的博弈日益强烈。2001年开始，顺德明确规定在征地过程中实行留地安置政策，分别按征（用）地量的10%和5%提留给村（包括村改居）、镇（街道）集体经济组织做发展留用地，留用地的用途根据征（使）用土地的用途确定。留地单位需要自行缴纳税费，然后在政府的协助下完成留用地的办证。实际上，在顺德出台统一的留地安置政策之前，1990—1995年，作为核心区的容奇镇、桂洲镇已经开始试点留地安置，采取的是“征七留三”；至1996年，因为留地安置不符合国家政策，这个试点就被取消了。至2006 年，村集体要求更高比例的留地安置，最终达成的方案是，政府每征收10亩地，给村集体留置1.5亩地，村集体依然是在政府的协助下办证，但是办证费用改由政府出。现在，虽然还是留置1.5亩，但是政府需要将村集体留用地的证件手续办好（领到不动产权证），村集体直接“坐享其成”即可。①顺德区容桂街道土地发展中心C先生访谈笔记，2018年7月13日。

利用这些留用地，顺德村集体的土地开发主要有三种形态。第一种形态是村集体未将留用地转为国有土地，直接租赁（或者盖了厂房再租赁），从而进行工业生产。第二种形态是村集体将留用地转为国有土地，并出让进行工业生产。村级工业园区主要就是在这两种开发形态的基础之上形成的，构成了顺德整体产业生态的重要一环。第三种形态是村集体将留用地转为国有土地，并出让进行商住开发。这是近年来颇受村民欢迎的一种土地开发形态，因为商住用地的出让价格极高，农民可以一次性获得巨额收入。总体而言，受制于各种规划限制和办证成本，大量的留用地依然保持集体性质，并以“租地模式”的土地开发形态存在。正是从这个意义上讲，顺德因为强有力的社会结构以及在此基础上形成的“土地是农民自己的”地权观念，形塑了“租地模式”与“征地模式”并存的土地开发形态。

实际上，在顺德，以“租地模式”为基础的村级工业园区在工业用地层面一直占有一半以上的比例。1984—1991 年，顺德的工业用地总规模为1405.20hm2，其中村级工业用地占68.28%；1992 年开始，顺德开展了企业转制、土地股份制等产权制度为核心的综合改革，在此基础上掀起了开发区建设热潮，1992—1998 年，顺德的国家级和镇级工业区用地分别增加了124.29hm2和1073.44hm2，而村级工业用地面积则增加了4011.22hm2；至2001 年，顺德乡镇企业基本完成转制，形成一大批民营企业，为了配合美的等大企业的规模扩展需求，政府通过引入留地安置的措施进一步开展征地活动，推动大型企业在空间上向镇区周边、村不断拓展，1999—2005 年，国家级、省级、区级、镇级工业区的工业用地面积增加量非常明显，分别增加了96.51hm2、183.47hm2、297.02hm2、1486.93hm2，镇级工业区用地增量尤其显著，出现了村、镇两级工业区齐头并进发展的格局，2006年以后，随着土地资源逐渐耗尽，顺德新增的工业用地不断减少。[29](p511-521)

新增工业用地减少的另外一个原因是，随着土地价格的进一步攀升，农民要求分享更多的土地增值收益，使得政府的征地工作开展越来越难。而且，根据佛山市政府最新规定，2018 年之后的征地不再实行留地安置，导致农民更不愿意土地被征收。因此，在新一轮的土地开发中（尤其是三旧改造项目），出现了一种新的“租地模式”，即政府通过国资公司以一定年限将集体土地租赁过来，由国资公司直接投融资进行土地开发，租赁期间，政府向村集体缴纳租金，租赁期满，所有开发的物业返还给村集体。例如德龙工业区，就是顺德的国资公司直接找村里租地，建厂房出租，给村民租金，30年后将所有物业归还给集体。②顺德区容桂街道村改办W先生访谈笔记，2019年1月14日。由此可见，在顺德农村及其所在的珠三角地区的工业化进程中，村集体始终掌握着集体建设用地，村庄社会深深嵌入其中并形塑了顺德的土地开发（包括首次开发和再开发）形态。[4](p64-73)

反观相城区，1990年代中后期完成乡镇企业改制之后，同样面临经济快速发展和土地快速增值的新形势，其结果却是征地模式的进一步强化。其内在原因就在于苏南农村没有珠三角那样强势的社会结构，村民的国家认同高于社会认同，反映在地权观念中就是“土地公有”“土地国有”，因此当政府需要征收更多的土地时，农民都非常配合。乡镇干部说，“这块地政府准备征收了，明年不要再种粮食了”，农民便不再种粮食了；乡镇干部说，“现在要征地拆迁了”，农民就自觉排队来签字。③苏州市相城区Y镇经发办C先生访谈笔记，2018年11月13日。当然，地方政府并不是白白地征收集体用地，而是给予了较高水平的社会保障。2000年之后，苏南很多地方政府推行城乡一体化建设，政府一口气征收或预征收了大量的土地，拆除了很多农民房，引导农民上楼居住，得到了农民的普遍支持。这在顺德是不可想象的，征地时农民要求配套留用地，如果拆迁则要配套宅基地，否则全村起来抗议。

四、土地开发模式的利弊分析

在农村工业化的进程中，初始产业形态和社会内生结构共同形塑了土地开发的模式。换言之，土地开发模式是社会要素嵌入经济发展行为的后果呈现。从这个意义上讲，土地开发模式从一开始就充满了各种利益的协同与冲突。通过考察土地开发模式中的利益协同与冲突，本文接下来将分析不同土地开发模式的利弊。

（一）农村工业化的早期阶段。

在农村工业化的早期阶段，租地模式具有明显的优势。这些优势主要体现在以下几个方面：

首先，在经济发展的初级阶段，租地模式能够以较低的成本吸引各种资本。相较于征地模式，租地行为更加灵活、效率更高、成本更低，资本方来投资办厂不需要承担太大的经济风险。如果是征地的话，涉及利益主体更多，程序更为复杂，而且用地成本更高，在农村工业化早期阶段显然对资本方没有太大的吸引力。

其次，对于村集体来说，租地模式使其能够始终控制土地开发的主动权。一方面能够获得土地租金，增强集体经济；另一方面村集体没有丧失土地，可以确保子孙后代持续享受土地的开发收益。如果采用征地模式，虽然这一代人获得了较高的补偿，但是子孙后代就无法分享土地收益了。事实上，随着经济的发展，土地的增值收益将越来越高，相较而言，把土地留在集体手里显然更划算。

再次，对于地方政府来说，在中央没有禁止之前，租地模式也是比较受欢迎的选择，因为不需要政府投入太多，直接由村集体和资本方对接即可。而且，土地开发的成本主要由市场来承担，地方却获得经济发展，何乐而不为。如果采用征地模式，需要由政府预先承担土地整理、农民补偿和安置的成本，不仅经济压力大，而且还容易引发冲突，给社会带来不稳定的因素。

最后，从产业发展的角度来看，租地模式具有很强的市场导向，有利于发挥市场对资源的优化配置，从而形成与市场需求相匹配的产业结构。可以认为，资本方比政府更了解市场需求，只有盈利才能使他们生存下去，所以他们会想方设法迎合市场的需求，投资更能赚钱的产业领域，同时带动相关产业的发展。

从上述几点来看，至少在农村工业化的初期阶段，租地模式能够在各个主体之间实现利益协同，从而共同推动地方经济的发展。正因如此，无论是以三来一补产业为初始产业形态的东莞，还是以乡镇企业为初始产业形态的顺德和苏南地区，在早期发展阶段都盛行租地模式。

（二）农村工业化的后期阶段。

正如前文所言，虽然相城和顺德在农村工业化的初期阶段都普遍采用租地模式进行土地开发，但是在中央对租地模式持明确的否定态度之后，相城很快就放弃了租地模式，统一采用征地模式，而顺德则继续坚定不移地同时采用租地模式和征地模式。之所以出现这样的分野，这与地方社会结构的差异紧密相关。实际上，进入1990 年代之后，随着土地开发与产业发展的持续推进，租地模式的弊端日益显现。

第一，租地模式的灵活性是有代价的，即土地开发往往缺乏规划，很容易导致建设用地的碎片化，不利于产业的集聚规模发展。当原有产业希望扩大规模或者新兴产业希望进驻发展的时候，现有碎片化的用地格局将构成巨大的障碍。

第二，租地模式因为资本投入量较小，使得土地的利用效率普遍不高。2017 年顺德区政府对村级工业园区进行专项调查，发现顺德382 个村级工业园占用已投产工业用地的70%，却只贡献4.3%的税收。[31]在经济发展初期，这不算太大的问题，但是随着可开发用地的急剧减少，土地利用效率将成为制约产业升级发展的关键因素。

第三，在租地模式基础上形成的村级工业园区，因为用地、建设、生产等方面都缺乏规范，往往存在生产安全的问题。近年来，村级工业园区发生的安全生产事故不在少数，严重影响工人的切身利益。

第四，同样地，村级工业园区存在严重的消防隐患：一方面是建筑比较密集，消防通道不畅，甚至没有消防通道；另一方面则是小企业自身的消防意识不强，在建筑材料、消防设备的投入往往不足。一旦发生火灾，对生产工人和周边的居民都将造成严重的危害。

第五，环保也是一个严重问题。村级工业园的产业往往比较低端，对环境污染较大，而且经常缺乏排污设施，废水、废气、废渣往往不经过严格处理就随意排放。由于缺乏规划，很多住宅区与工业区犬牙交错，各种污染物以及生产噪音对周边居民造成严重影响，引发居民的频繁投诉。此前中央环境保护督察组督察顺德环保问题时，就剑指村级工业园。[32](p47-49)

第六，虽然村集体从租地模式中能够持续获得租金，提高集体经济收入，但是随着土地的增值，村集体对于低端产业的低租金日益不满，他们也希望能够改变土地利用现状。以顺德区龙江镇仙塘村宝涌工业区为例，通过政府挂账收储进行改造后，除一次性收益外，仅留给村集体的厂房物业年租金一项就超500万元，是原租金2倍多。[31]

第七，租地模式给村集体带来的租金虽然没有太高，但是相对于长三角地区来说已经高出很多。珠三角和长三角地区的综合集体土地价格水平分别为2631.99 元/m2和851.17 元/m2，[33](p64-71)更高的土地价格实际上意味着更高的土地开发成本，不利于产业转型升级的推进。

总体而言，随着农村工业化的推进，租地模式面临着越来越多的利益冲突：村集体不满较低的土地收益；地方政府不满寸步难行的产业转型升级以及频发的安全生产事故和环保隐患；新的产业主体不满旧有的产业主体占据大量的土地资源；群众不满各种环境污染，等等。以租地为基础的土地开发模式，已经从最初的利益协同逐渐转为利益冲突，其所形塑的低效的土地利用格局已经成为包括顺德在内的整个珠三角地区实现土地再开发和产业转型升级的制约因素。

（三）租地模式对征地模式的制约。

相较而言，相城因为较早放弃租地模式，统一采用以征地为基础的土地开发模式，有利于进行整体的产业发展规划和土地利用规划，提升土地利用效率，推动产业转型升级。当然，征地模式至少需要两个条件才能顺利推进，一是农民对土地公有的认知，二是地方政府有较好的财政能力。如前文所言，在苏南农民的地权意识中，“土地是集体的，所以也是国家的”，因此对政府的征地行为并不排斥。而且，地方政府能够为失地农民提供较好的社会保障和住房保障，农民在征地过程中获得实实在在的好处。实际上，即使在相城，征地模式给地方政府带来的财政压力并不小，不少地方政府都是“负债发展”，通过政府性公司向银行举债，然后进行土地开发和招商引资。①苏州市相城区Y镇财务中心W先生访谈笔记，2018年11月15日。

对于顺德而言，征地模式和租地模式并行发展，然而租地模式对于征地模式的制约日益明显。目前，几乎所有可开发用地都已经开发殆尽，其中超过一半是以租地模式为基础形成的村级工业园区。这些村级工业园区用地效率低下，而产权结构又非常复杂，即使政府想通过征地进行土地再开发，难度极大。毕竟租地模式经过20多年的发展，已经形成珠三角特有的农民吃租阶层（peasantrentier class），[30](p45-53)要对缺少规划几乎是无序的农村土地上的物业进行改造，以提高土地利用效率，会涉及对既有经济社会利益结构的调整，土地上的既得利益者都会按他们预期的最高价值要求补偿，[34](p8-13)尤其是村集体占据利益博弈的主动权，很容易“把持”政府以最大化自身利益，[35](p95-101)从而导致巨额的改造成本。在顺德，村级工业园改造中的土地整理成本平均每亩要比一般征地高出50 万至100万元。[31]下面是容桂街道土地发展中心某负责同志跟我们讲述的一个典型案例。

NF大学项目的征地，征了一大片，现在政府要修一条路，农民不愿意，因为农民说不行就不行，因为留用地还没有兑现，我们还没有分钱。现在留用地已经办好了，他说没分钱，所以不给用。他们的意思是把留用地卖掉分钱之后才给修路。我们也想强制动工，但是政府怕引起更大的社会稳定问题，因为后续还有不少项目要推进，所以也不敢强制。其实政府已经一让再让了，忍得不得了了，忍得我们的问责亮红灯都一排红灯过了。两年了，2017年1月20日要进场动工，我们的领导都因此换了两拨。我昨天跟股份社理事长下了最后通牒，如果再不同意，我们就把留用地卡住，没办法，你不跟我兑现，我政府也不跟你兑现啊，后来他同意了。农民还说原来选的留用地不够好，想要调换另一块地，我说不行，他们说不是可以任意选择吗，我说为什么征你们的地，就是为了建学校，我不能把学校的建设用地给你做留用地，那就乱套了。他们说不是啊，你们可以把学校搬到那边去啊，反正你还没建。还有说我当时没有投票同意这个方案，那你按份额把我的土地分给我吧。②顺德区容桂街道土地发展中心C先生访谈笔记，2018年7月13日。

可以认为，如何改造村级工业园区，提升土地利用效率，实现产业转型升级，是顺德及整个珠三角地区实现经济高质量发展所面临的一大挑战。目前，顺德政府已经将村级工业园区改造列为“头号工程”，通过各种模式实现土地再开发。由于既有的租地模式牵涉众多利益主体，政府不可能简单通过征地就攻克这一难题。因此，在顺德的村级工业园改造过程中，除了采取征地、挂账收储的方式将集体土地国有化之外，还出现了“企业长租自管型”“政府统租统管型”以及“企业自主改造型”等改造模式。特别是“企业长租自管型”和“政府统租统管型”，实际上是在原有的租地模式基础上引入政府的土地规划权，并没有改变租地模式中的集体产权属性。

五、结论

在农村工业化进程中，各地的土地开发模式不尽相同。为何会形成不同的土地开发模式？虽然初始产业的经济形态在很大程度上塑造了土地开发模式，例如三来一补产业主导的经济形态往往形成以租地为基础的土地开发模式（珠三角模式），而乡镇企业主导的经济形态往往形成以征地为基础的土地开发模式（苏南模式）。但是，地方社会结构会嵌入既有的经济形态，重塑土地开发模式。因此，虽然初始产业形态都是乡镇企业，但是相城最终走向统一的征地模式，而顺德则走向征地模式与租地模式并重且征地模式日益受制于租地模式的土地开发模式。

因为强有力的宗族社会结构，顺德及其所在的珠三角农村地区具有显著的村庄向心力和集体行动能力。这种向心力和集体行动能力面向村庄社会，很容易与政府形成对立甚至对抗。租地模式因为有利于提高村集体收入，符合宗族社会保护子孙利益的文化，因此得到了村民的认可和坚持，即使当租地模式产生的问题日益增多，村民作为利益既得者也不愿意轻易放弃。从这个意义上讲，顺德本质上还是珠三角的发展模式，只是多了一些政府征地的色彩，而这些政府色彩随着土地的增值、可开发土地的减少和宗族社会结构的激活，变得日益淡化。可以认为，珠三角本身的宗族社会结构深深嵌入到顺德的土地开发行为之中，进而在很大程度上形塑了顺德经济的发展模式。而苏南地区因为不具有强势的社会结构以及农民“土地公有”的地权意识，孕育了相对强势的政府能力和国家认同，政府控制了大量的资源从而拥有绝对的权力，[36](p92-124)使得相城最终放弃了租地模式，并不断提高土地开发的统筹层级，弱化村集体的经济发展功能。实际上，苏州在前几年就将村集体的经济发展功能全部上收到镇里，村集体的功能就是基层治理和公共服务。可见，虽然相城和顺德共享着早期的土地开发形态（征地模式与租地模式并行），但是因为社会结构的差异，最终走上了完全不同的发展道路。

值得注意的是，形塑土地开发模式的力量，除了初始产业形态这一经济要素、村庄社会结构这一社会要素，还有行政法律这一政治要素。最近几年，由中央主导的土地规划权日益强化，要求所有的土地开发行为都必须符合政府对土地的规划管控，包括租地模式也不例外。政府对土地的规划权，至少包括功能设置、容积率、产业类型、纳税要求、环保要求等等，有助于提升土地的利用效率、推动产业的转型升级。土地规划权是一组超越于土地所有权和土地开发权的政府权力，一旦这组权力切实得到运用，那么无论是征地模式还是租地模式的土地开发形态，最后都将在政府的统筹之下逐渐趋同。也就是说，无论是租地模式主导的东莞、租地模式与征地模式并行的顺德，还是征地模式主导的相城，他们都必须符合政府对于土地的统筹规划，只是在土地增值收益的分配比例方面会有所区别，即征地模式主导程度越高的地区，政府分享的土地增值收益往往越高。

从根本上讲，我们讨论农村工业化进程中的土地开发模式，是为了探究如何实现土地利用效率的提升和落后产业的转型升级。本文尝试解释土地开发模式的生成机制，论证村庄社会结构对于土地开发行为的嵌入作用。实际上，无论是初始产业形态还是村庄社会结构都具有先赋性，很难改变，这就使得土地开发形态具有很强的结构化色彩（甚至是宿命色彩）。然而，随着政府规划统筹力量的强势介入，土地开发形态的先赋结构开始被打破，政府的统筹规划能够在很大程度上重塑土地开发形态，重新调整土地增值收益的分配。