“闹大”与“化小”：政务网络舆情地方政府回应中的博弈逻辑

原 光，曹现强

（1.山东科技大学 文法学院，山东 青岛266590；2.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛266237）

一、引言

在网络时代，网络日益成为舆论传播的主渠道，舆情网络化和网络舆情化的发展态势日益明显，对社会稳定和发展构成了严峻挑战，正如习近平总书记所指出的，“互联网已经成为舆论斗争的主战场。在互联网这个战场上，我们能否顶得住、打得赢，直接关系我国意识形态安全和政权安全。”[1]政务网络舆情是政务舆情在网络时代的主要体现形式，是与国家和政府管理职能相关的社会舆情网络化的表现形式。近年来，频发的政务网络舆情严重威胁到国家的长治久安和社会的稳定发展，进行有效的政府回应已势在必行。鉴于此，2016年，国务院在其发布的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中呼吁要加强政务舆情回应，此后又在《2018年政务公开工作要点》中强调，要“围绕社会重大关切加强舆情回应”；2019年又重申“紧紧围绕党和政府中心工作及群众关注关切，着力提升政务公开质量，加强政策解读和政务舆情回应”。[2]一系列重要文件的颁布表明重视政务网络舆情回应、努力提升政府回应效能已成为政府的工作重点。然而，虽然中央三令五申，但地方政府的政务网络舆情回应效果仍然不尽如人意，集中体现为许多舆情在短暂平息后又死灰复燃，导致政务网络舆情与政府回应长期处于巨大的矛盾张力之中，形成久治难愈的“溃疡面”，日益成为严重牵扯政府精力的管理痼疾。那么，政务网络舆情缘何频繁复发，为何难以根治呢？有学者认为这是地方政府只治标不治本的策略性回应方式导致的后果，如某些地方政府习惯于采取“交易式”“贿赂式”“收买式”手段降低舆情影响，总是试图“大事化小”，而不是根治。[3](p57)那么，地方政府为何要采取这种明显不合理的回应方式呢？对此，学者们众说纷纭。秉持内部“素质论”的学者[4](p36)认为地方政府素质低下，只能“化小”不能“化了”；而持外部“压力论”的学者[5](p67)则认为这是压力型体制导致的回应结果，是地方政府在持续压力刺激下的条件反射。这些观点都能在一定程度上解释地方政府回应中的“化小”倾向，但问题在于舆情回应是双向活动而非单方行为，进行单向解释难免失之偏颇。实际上，地方政府如何回应并不取决于其单方意志，而是各方相互博弈的结果，其中直接对立的双方即公众与地方政府构成了博弈行动的核心。

那么，这种“化小”倾向的政民博弈是如何形成，又如何发挥作用呢？这就需要从博弈参与者的行动策略中寻找答案。一般而言，在博弈关系中，弱势方若欲与强势方进行平等对话，则必须先行“扩权”，通过“平权”为对话奠定基础，但是，资源禀赋不足的民众如何才能实现扩权呢？那就需要先将事情“闹大”，引起社会的广泛关注，通过舆论压力进行权力扩张。在信息闭塞时代，民众即使有闹大意愿，也无扩大影响的有效途径，故而更倾向通过越级上访等方式表达自身诉求，但网络时代则完全不同，因为网络具有天然的“赋权”功能，即网络所具备的便捷性、匿名性、扩散性等特点赋予了民众前所未有的扩大自身影响力的机会和条件，民众只要“操作得当”，便可在与强势方的博弈中把握先机，增加对话资本，从而产生了“上访不如上网”的说法。于是，公众参与和地方政府回应之间的博弈关系在网络时代就演化为“网络闹大”与“舆情化小”之间的关系。鉴于二者在实践中经常陷入“闹大→化小→再闹大→再化小”的恶性循环，本文拟对这组博弈范畴所蕴含的行动逻辑进行探讨，厘清其发展脉络，为破解二者的循环性博弈困局奠定理论基础。

二、文献回顾

（一）舆情抗争与“闹大”。

“闹大”是底层社会抗争的常见表现形式。20世纪60年代以来，以查尔斯·蒂利为代表的社会学家、政治学家对社会运动、社会抗争、集体暴力等问题进行了探讨。[6](p87)蒂利提出了著名的“抗争政治”概念并将其应用于社会运动研究领域，使之成为研究社会抗争的经典范式。然而，虽然抗争政治能够较好地诠释宏观层面的社会运动规律，但却无法充分阐释和还原广泛存在的微观的、分散的、非政治性的底层社会抗争行为。于是，斯科特从日常生活的微观角度阐述了底层抗争的方式和策略，肯定了底层群体抗争的独特性，并通过田野调查发现了他们的神秘抗争策略——“弱者的武器”，[7](p81)即弱者（农民）针对强者（地主）采取的特殊抵抗方式，其中包括：拖延、虚假服从、破坏、盗窃和假装无知等。这一理论视角比传统的政治色彩浓厚的抗争政治更能解释非政治性底层社会抗争中的诸多问题，也可以用来分析同属“弱者武器”的底层民众的网络舆情“闹大”问题。

我国对底层社会抗争的研究虽然起步较晚，但发展较快，目前已经取得了较为丰硕的成果。在宏观层面，现有研究主要致力于提出底层社会抗争的解释框架，如李连江的“依法抗争”、[8](p12)于建嵘的“以法抗争”、[9](p60)徐昕的“以死抗争”、[10](p268)董海军的“以势抗争”[11](p103)和应星的“以气抗争”[12](p75)等，这些框架能够较为全面地揭示民众依靠什么进行抗争的问题。在微观层面，现有研究主要探讨了底层社会抗争的行动逻辑和策略，如应星研究了上访过程中的闹、缠等行动策略；吴毅则将闹和缠比作“典型的商战”，认为弱势的农民和能力衰微的政府通过旷日持久的协调，最终形成了“刁民”与“弱政”的对立格局；[13](p189)黄振辉则以“跳楼秀”为例研究了“表演式闹大”的行动策略。[14](p73)这些研究比较准确地描述和解析了我国底层社会抗争的行动策略，对分析“闹大”现象具有较高的借鉴价值。

（二）“闹大”与“化小”。

“小事闹大”（简称“闹大”）是底层社会抗争中的常见现象。蔡禾等通过对珠江三角洲农民工的问卷调查发现约有半数的底层利益受损者有“闹大”的企图，[15](p52)“闹大”甚至被某些人奉为解决问题的金科玉律，成为屡试不爽的“成功模板”。“大事化小”（简称“化小”）则是地方政府处理底层社会抗争时的惯用手段，表现为不求化了，但求化小。虽然有学者肯定了“闹大”与“化小”的合理性，甚至从大国治理的简约化技巧角度认为“化小”能够简化社会治理需求，是“一种解决问题的智慧和艺术”，[16](p64)但总体而言，二者皆属于非制度化的策略性行动，虽然在表面上利于弥合“碎片化”社会治理中官民关系脱节的缺陷，但实际上又加剧了社会治理中的“碎片化”。

“闹大”与“化小”是一组相对应的概念，最早将二者结合起来进行研究的是一些法学学者，如徐忠明通过分析一份清代民事调解法庭记录，指出百姓在诉讼中倾向于采取“小事闹大”的诉讼策略，即所谓“无谎不成状”，认为将“小事闹大”，是“耸动官府”的一种技巧；与百姓相反，官僚在处理此类事务时，却倾向于“大事化小”，通过“摆平理顺”的方式“大事化小，小事化了”，以防止问题扩大化。[17](p5)韩志明是国内政治学和公共管理学界较早对“闹大”现象进行系统研究的学者，他认为：“‘闹大’让矛盾冲突爆发出来，敦促政府采取行动，有利于释放社会紧张，加速社会问题的解决，促进社会的动态稳定。”除“闹大”外，韩志明还对“化小”进行了研究，试图将“闹大”和“化小”解释为大国治理中问题解决的共生逻辑。[18](p64)

（三）政务网络舆情中“闹大”和“化小”的博弈关系。

与线下问题类似，网络舆情作为社会问题在网络上的集中反映是“闹大”在网络时代的重要载体，已成为公众进行社会抗争的常用工具。与传统抗争手段相比，网络抗争因具有形式隐蔽、成本低廉、扩散迅速、回馈及时等优势，获得了普通民众较为广泛的认可和采用，特别是在微博、微信、短视频诞生后，网络曝光成为民众频繁使用的抗争工具。政务事件因具备敏感度高、社会关注面广、需求刚性强等特点，一旦被网络曝光就有可能成为“舆情爆点”，所以，通过网络对政务事件进行“闹大”具有显著的“先天优势”和高度的内在契合性，政务网络舆情也因此成为常见的网络舆情形式。

与舆情的“闹大”相适应，在网络时代政府回应的“化小”倾向也非常明显。由于网络舆情传播速度快、发酵时间短、极化势头猛，政府在仓促之间更倾向于采取立竿见影的“化小”策略。虽然已有学者观察到二者的共生和博弈关系，但目前学界对“闹大”和“化小”的博弈关系的深入研究还比较少。虽然有学者利用博弈论对农民工的“闹大”进行了探析，但并未讨论“闹大”与“化小”的关联。[19](p49)现有研究既没有从官民或政民博弈角度分析二者关系，也没有将其应用于政务网络舆情的政府回应的研究之中。本文的价值在于通过对政务网络舆情地方政府回应中“闹大”与“化小”的博弈过程的研究，分析二者的博弈逻辑：一方面，从理论角度说明二者的内在关联，证明二者的相倚相生；另一方面，从舆情治理角度剖析二者的博弈过程，为斩断其多重博弈链条提供理论依据。

三、“闹大”与“化小”博弈的框架逻辑

（一）地方治理的基本矛盾：“闹大”与“化小”的生长点。

在转型期，公众日益增长的治理需求与地方政府有限的治理能力构成了我国地方治理的基本矛盾。“闹大”的本质是民众在权力约束条件下对政策议程设置权的争夺，即如何将政府有限的治理能力和注意力集中到自身问题上来。因此，可以从政策议程角度对“闹大”的机理进行分析。戴伊认为，政策问题不仅是“发生”的，而且是“制造”出来的，“制造出问题，给予戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力解决此问题”。[20](p76)“戏剧性的夸大”在抗争政治中被称为“抗争剧目”，[21](p99)是指通过表演和夸张的方式引起政府重视，从而获得政策议程设置权的手段，这种人为夸大是“闹大”的重要特征。政务网络舆情中也存在类似夸大特征的“抗争剧目”，如各类苦情戏码、哗众取宠的“标题党”甚至违背常理的网络谣言等，都是用夸张的方式吸引网民眼球的剧目形式。

在我国，“转型”不仅包括社会转型，也包括治理转型。转型期社会治理的变革在一定程度上强化了民众期望与国家治理之间的张力，加剧了社会治理的基本矛盾。一方面，转型期社会事务和社会问题更加纷繁复杂，治理难度增大；另一方面，政府受西方“新公共管理运动”的影响，希望“掌舵而不划桨”，[22](p65)试图通过社会自治在公众与政府之间搭建“缓冲带”，将问题解决在民间，防止民众事事找政府。虽然从长远看，这种变革思路有一定合理性，但在短期内，国家权力的退缩与民众诉求的伸张难以协调发展，在某种程度上造成了“治理真空”。由于我国的社会转型尚未完成，民众的传统政治意识依然浓厚，转型期社会问题的复杂性使普通民众对政府的依赖程度非但没有减弱，反而有所增强，凡事需要政府进行“兜底”，[23](p52)如果地方政府不管不问，民众则可能会通过“闹大”的方式吸引政府的注意。在我国现行政府体制中，因为上下级的权责关系并不对等，地方政府对解决问题往往有心无力，为应对上级的问责和监督，往往只能寄希望于通过“大事化小”暂缓压力。因此，“化小”的本质是在“闹大”的背景下，下级政府在能力约束条件下对治理压力的规避。

（二）官民冲突：网络“闹大”的制度背景与抓手。

政务网络舆情之所以经常发生，既与地方政府集体的职能履行失效有关，也与地方官员个体与公众的矛盾冲突有关。而矛盾的产生，既与官员行为有关，也与部分人的“仇官”心态有关。公众对涉官事件尤为敏感，只要该类事件发生，一般都能引起较多关注，从而使涉官舆情成为政务舆情的重要组成部分。那么，部分人为什么有仇官心态呢？这与官员的双重身份以及公众对其关联性认知有关。在我国，官员既代表个人，也代表政府。在公众特别是底层民众看来，官即政府，政府即官，而且在某些特殊情况下，“官即政府”还会被有意无意强化，例如，在监狱中犯人称呼狱警为“政府”的做法至今也未得到彻底纠正。[24](p65)此外，我国有长期的以人治为特征的官僚政治传统，国家权力实际掌握在具体的官僚而非抽象的政府手中，政府管理往往更依赖于官僚的个性化操作而非制度化规定，[25](p6)民众问题的解决必须通过官僚的个性化行为才能实现，这既是传统文化中“清官情结”产生的根本原因，也是现实中公众对贪官恨之入骨的社会心理基础。因此，公众更习惯于将政府管理责任归咎于官员而非政府，使政民矛盾在很大程度上转化为官民矛盾。迄今为止，官民关系仍是理解我国社会问题的基本框架，官民冲突也构成了政务网络舆情回应的社会基础和制度背景。

基于此，政府治理的顺畅运行必须依赖于官民关系的理顺，需要官民的有机结合和积极互动。但事实上，相对严格的等级制度、僵化的分层而治与残缺的社会参与机制已导致官民关系的隔离和割裂，使民众脱离了“个体—社会组织—国家”的理想治理结构，陷入了“原子化”的参与状态。[26](p63)由于难以直接表达个人意志，民众往往通过上访或影响社会舆论等方式对政府施加间接性影响，而所针对的对象也由抽象的地方政府转化为更为具体、更便于抗争的地方政府官员。官民矛盾为民众抗争提供了抓手，网络发展则为民众提供了低风险、低成本且高效能的抗争武器，并在推动“闹大”中取得了“可观”成果，在正向效果反馈的反复激励下，“上访不如上网”的观念日益深入民心。

（三）大小的量度：“闹大”与“化小”的量的对比。

地方政府的权能有限性与社会事务的复杂性之间的矛盾不可避免地引发了“简约主义”的治理逻辑，即舆情回应不再是面面俱到，而是“抓大放小”。那么何为大，何为小呢？这必然涉及大小的界定和衡量问题。由于政府、官员与民众的立场和出发点不同，对于大与小的认定往往存在很大分歧。民众自认为的“大事”在官员看来可能就是“小事”。部分官员习惯于用“极少数”“极个别”等字眼弱化甚至屏蔽民众的个体诉求，因此，为将“小”的个人事务转化为“大”的公共事务，某些民众会采取比较极端的方式如“跳楼秀”等“闹大”方式引发网络关注，使大众产生同情和共情，让更多人感同身受或者联想起自身遭遇，从而产生共鸣和义愤，最终将小的个人问题转化为大的公共问题。

就地方政府而言，并非对所有舆情事件都会采取“化小”方式，是否进行“化小”主要基于对“闹大”程度的定性和对发展趋势的判断，即事件发展在客观上是否已达到“闹大”的标准、涉事民众在主观上是否有继续“闹大”的企图、网络舆情在未来是否有进一步恶化的可能。如果地方政府认为舆情事件已达到或可能会达到相应“档次”，则会采取“化小”方式进行处理。因此，“化小”是“闹大”的继生概念，它的产生不是地方政府随意处置的结果，而是经过考量后的理性选择。

四、“闹大”与“化小”的发展路线

（一）“闹大”的发展路线。

如图1 所示，“闹大”主要围绕问题展开。遭遇困境的民众需要政府迅速解决问题，但常因官员的不作为、慢作为和政府部门间的推诿、扯皮而久拖不决，造成问题解决迟滞甚至搁置。在此情况下，某些民众会通过“闹大”的方式影响或营造社会舆论，制造舆情，通过舆论对本级和上级政府施压。民众之所以很少求助于同级的其他机关，是因为地方上较为普遍地存在着行政权力集中甚至一家独大的现象，同级其他部门的监督作用有限，相比之下，上级的影响和钳制力更为突出。因此，舆论的主要影响方向不再是本级政府，而是上级政府，甚至中央。“闹大”的基本逻辑是：闹得越大，传播范围越广，舆论关注度越高，社会影响越强，则越容易引起上级重视。上级在了解相关情况后，一般会从大局出发，指示下级政府解决民众所反映的问题。总体而言，“网络闹大”的路径相对简单、快捷，成本低廉，且效果比传统途径更为明显，这就是民众为何如此青睐“网络闹大”的主要原因。

（二）“化小”的发展路线。

图1 “闹大”路线图

图2 “化小”路线图

图3 “闹大”与“化小”的博弈关系模型

如果说“闹大”是为解决问题，那么“化小”则包含了对诸多因素的综合考量（如图2所示）。“大事化小，小事化了”表明地方政府对大事不是“化了”，而是“化小”，即使迫于上级压力，地方政府一般也不会全力以赴解决所有问题，而是对影响越大的问题越倾向于采取“化小”策略。“化小”一般通过两种方式实现：部分解决和利益解决。部分解决是常规方式但并非常用方式，因为政务网络舆情的叠加成本很低、复发可能性很大，部分解决虽然能够暂缓压力，但也会提高民众的期望值，容易使之“得寸进尺”，对政府造成更大压力，甚至构成更大的风险。因此，在实践中下级政府往往另辟蹊径，不是寻求解决问题，而是通过“花钱买平安”的方式，用利益输出的方式直接“搞定”民众，从而断绝舆情来源，迅速缓解舆论压力，以应付上级监督，保证自身官位安全。与以问题为中心的“闹大”不同，“化小”的核心不在于问题而在于舆论。当遭遇“网络闹大”时，地方政府的第一反应往往不是解决问题而是限制网络舆论。然而，由于网络时代的社会舆论自由度空前提高，政府的舆论“把关”能力严重下降，地方政府特别是基层政府在难以通过控制网络舆论实现“化小”的情况下，往往会使出“釜底抽薪”招数，通过摆平“闹大”民众来断绝信源、平息舆论，给上级一个交代，而上级一旦感受不到舆论压力，自然就不会继续督促，从而使问题成功“化小”。

（三）“闹大”与“化小”的博弈关系模型。

“闹大”和“化小”是相对应的行动策略。任剑涛认为：“事件自身的演变总是由小及大，而处理事件的思路总是大事化小、小事化了，这正好是相互对峙的。”[27](p67)“闹大”与“化小”之所以发生交集和博弈，主要是因为二者具有共同的政治基础和心理基础——维稳（如图3所示）。在我国这样一个治理环境异常复杂的大国里，稳定无疑是第一位的“政治正确”和最明智的“政治选择”。维护稳定和谐的政治局面是政府自上而下的基本追求，而且政府和官员的级别越高，则越倾向于从政治角度考虑问题，对稳定的重视程度也越高。

民众的“闹大”策略在一定程度上利用了官方的“求稳”心理，通过制造“不稳”的方式挑动有关部门的敏感神经，增加维稳压力。上级的不安会通过指示、批示等明示方式和官媒报道、专家宣讲等暗示方式向下传达，对下级造成压力。当然，民众要获得“闹大”效果也非易事，必须通过较为夸张的抗争剧目引发网络舆论的关注和共鸣，达到足以吸引上级注意力的程度。上级注意力的稀缺性决定了只有闹得足够大，才能引起充分重视。

地方政府的“化小”是应对民众“闹大”的策略性行为。在客观上，“化小”往往是被迫的选择，因为转型期诸多问题的解决难度较大，甚至具有“不可治理性”，所以能否解决往往并不以地方政府的主观意志为转移。在主观上，在与“闹大”的长期斗争中，地方政府和官员积累了“丰富”的斗争经验和一套“行之有效”的应对策略。在“闹大”日趋常态化、专业化、群体化的情况下，特别是在“职业闹家”产生后，地方政府的治理策略也由费心劳神但效果欠佳地解决问题逐渐转变为“短平快”的息事宁人。于是，政务网络舆情的回应思路就由“解决事”转变为“摆平事”，进一步强化了只要“不出事”就是“没有事”的维稳思维，甚至产生了“有人闹才去管，没人闹就不用管”的“等闹”心态。

五、“闹大”与“化小”博弈过程的理论阐释

一般而言，完整的博弈过程包含局中人、行动、信息、策略、收益、均衡和结果等要素，其中局中人、策略和收益是最基本要素。在“闹大”与“化小”的政民博弈行动中，涉事民众、网民、下级政府、媒体、上级政府共同组成了“局中人”集合，其核心对话者为民众和地方政府；博弈信息来自舆情和压力的发展状况以及各方的研判结果；博弈策略为“闹大”与“化小”；博弈收益为解决问题和维护稳定；“均衡”则指通过博弈实现各方均可接受的效用最大化状态；博弈的最终结果实质上是多方“利益均衡”的产物。

从博弈类型来看，政务网络舆情的地方政府回应属于动态博弈，因为博弈参与者的行动有先后之分，后行动者可以根据先行动者的行为决定如何行动。从行政实践看，“化小”作为一种特殊的政府回应方式属于较为典型的动态博弈行为，政府的优越感和回应的被动性使其一般作为后行动者，可以在观察和研判先行动者（民众等其他主体）的行动之后再做出选择。当然，实际的博弈过程往往并非如此简单，动态博弈只能说明博弈的顺序性，而博弈各方最终能否达成具有约束力的协议，接受彼此都能接受的结果则取决于多重博弈中的合作程度。与“囚徒困境”以及“公地悲剧”等非合作博弈不同，合作博弈是指参与者从自身利益出发与其他参与者进行谈判并最终达成协议或形成联盟的博弈类型，其结果需对各方均有益处才能实现博弈均衡从而中止博弈。[28](p72)非常吊诡的是，借助政务网络舆情实施的“闹大”作为一种社会抗争行为，本应是政民间的对抗性博弈，但民众要解决问题又必须与地方政府和官员达成妥协或和解，因此，“闹大”和“化小”虽然在形式上是对抗博弈，但实质上是动态的合作博弈。[29](p15)一方面，博弈各方具有共同目标，即通过政府回应维护稳定；另一方面，各方又会基于各自利益和需求，根据对方的反应做出相应选择。

在政民博弈中，虽然民众可以通过网络舆情先发制人，但政府由于先天优势明显，仍能主导博弈策略和行动。民众虽然是舆情议题的提出者，但在博弈过程中只能充当政府合作或不合作博弈的追随者。首先，地方政府根据民众反馈的信息做出合作或不合作的行动选择（即决定是否解决问题），民众则做出应对行动（即决定是否闹大）；然后，政府根据民众的行动（闹大程度）及产生的影响（舆情状态和上级关注程度）调整自身的行动（即决定是否化小）；民众再根据政府的策略变化考虑合作与不合作（即决定是否继续闹大）。如果双方能够在收益方面实现均衡和达成共识，则博弈暂告一段落；一旦这种利益均衡被打破，则博弈重新开始。如此，形成了一个围绕利益的复杂的多重博弈决策树，其基本结构如图4所示。

图4 围绕利益和需求的多重博弈决策树

（一）公众与地方政府的博弈：如何吸引政府注意力。

政民博弈的根源在于当前社会治理的主要矛盾，即日益增长的社会治理任务与有限的政府治理能力之间的矛盾。转型期我国社会矛盾日益突出，民众作为弱者需要名义上的强者即地方政府解决问题，即传统的“找青天为民做主”，这既是面对生活困境的无奈之举，也是几千年集权观念和清官政治作祟的结果。国人自古就有“父母官”意识，虽然“为民父母”一般被认为是官员的职业意识和职业道德，强调官员应有责任感、使命感和担当感，但实际上真正拥有“父母”意识的往往不是官员，而是民众，有事找“父母”，已成为根深蒂固的底层社会思维。然而，由于作为“父母”的官员和地方政府的精力和能力均有限，难以兼顾如此多的“子民”，于是“会哭的孩子有奶吃”便成为个体从群体中“脱颖而出”的“明智”选择。从传播学角度看，“爱哭”和“会哭”是两个概念，“爱哭”只是一种偏好或倾向，而“会哭”则说明哭是有技巧的，“会不会”比“爱不爱”更能影响传播效果。首先，“会哭”体现为传播方向的正确选择，即哭给谁听。显然，哭给下级政府听往往效果欠佳，因为爱哭的人实在太多，官员们早已习以为常，只有哭给上级政府甚至中央政府听才是最有效的，即哭给父母的父母。在某种程度上，“隔代亲”的传统伦理规律似乎也适用于政府管理领域，具体体现为上级政府的“爱民如子”和民众对政府信任判若云泥的差序格局。[30](p101)其次，“会哭”体现为传播策略的合理选择，即如何让哭声更容易被上级听到，关键在于如何通过策划以“耸动官府，达于天听”，引起上级的充分重视。再次，“会哭”体现为传播手段的有效选择，即通过何种途径更易吸引上级有限的注意力。从实际效果看，上访和网络曝光无疑是最优选择。由于上访的成本较高且容易受到严密监控，网络曝光逐渐成为第一选择，于是才有了“信访不信法”，“上访不如上网”的说法。

（二）公众与舆论的博弈：如何吸引舆论注意力。

虽然只有闹大才能引起上级政府的注意，网络舆论也为“哭闹”提供了最佳传声筒和放大器，但是因为“闹”的意义并不能自动呈现和自我完善，难以形成具有合理内核和“爆破力”的舆情诉求，所以在“闹”与舆论之间还需要进行必要的内容建构和意义提升，需要有大量的其他主体比如传统媒体、自媒体、网络意见领袖、普通网民进行参与和解读，从“闹”中挖掘出具有普遍意义和较高传播价值的舆论内涵，[31](p5)从而形成具有社会意义的抗争目标和价值取向，至此，分散的舆论才有可能发展为集聚的舆情。当然，传统媒体和网络媒体出于新闻价值和自身利益的考虑，一般不会主动关注私人性问题。因此，民众要引起媒体的关注就必须“闹大”，使私人问题转变为社会普遍关注和具有新闻价值的社会问题，从而吸引媒体眼球，进而吸引更多人的注意，故而夸张的、极端的“抗争剧目”就成为惯用手段或伎俩。当然，随着爱闹的人越来越多，“闹大”的手法也需要不断翻新甚至创新，以便产生更强的表现力、吸引力和震撼力，防止政府、媒体和网民对“抗争剧目”产生“审美疲劳”。

（三）网络舆论与上级政府的博弈：如何防止舆论动员。

“闹大”往往体现为较激烈的抗争行为，从维稳角度看，激烈抗争本身就是严重的社会问题，更遑论附带网络舆情的激烈抗争。在上级注意力有限的情况下，抗争形式往往比抗争内容更重要，就像“哭的声大”比“哭的有内容”更重要。在网络时代，网民的广泛参与极大地缩短了舆论发酵的周期，哭声变大的速度也越来越快，从而使“闹大”显得更为频繁和激烈。同时，网络参与的匿名性和随意性，极易导致舆论建构的导向出现问题，甚至发生议题跑偏和意见极化。偏激舆论往往会引导公众进行“终极归因”，将社会问题归咎于政治问题，形成“边缘和外围指向中央的运动图式”，[32](p42)从而引发社会动员，影响党和政府的执政合法性。网络舆论的“强社会动员”作用与“稳定压倒一切”的政治思维导致防范和控制舆论动员必然成为各级政府的工作重点，上级政府对“网络闹大”的干预实际上是对维稳与舆论动员关系进行调谐的手段和产物，至于能否解决问题并不是其最关注的内容。

（四）下级政府与上级政府的博弈：如何应对上级压力。

在现行体制下，上级掌握着下级的生存资源和发展命脉，财政拨款、职务晋升、行政问责等都是行之有效的威慑途径和干预手段。为使上级满意，下级必须针对“闹大”采取某些应对措施，缓解上级施加的压力。然而，解决问题并非易事，因此，在回应实践中，下级在治理能力与上级压力的双重约束下，会采取某些能够“摆平”麻烦的行动，只要能够减轻或平息舆情，达到能够应付上级的程度即可。上级由于精力有限不可能长期过问和仔细审核问题回应的细节，甚至并不关心解决过程，只注重处理效果，因此，上下级之间的信息不对称和关注点差异为下级采取策略性行动提供了足够的活动空间。在网络时代，上级更注重网络舆情热度等显在、泛在、宏观的治理指标，对问题处理效果的考察也在一定程度上转化为对舆情缓解程度的考量，在客观上，对下级政府起到了一定的负面导向作用。

（五）下级政府与涉事民众的博弈：“双弱”格局下如何实现妥协与合作。

在某种意义上，下级政府与公众都是弱者，民众在社会中处于弱势地位，而下级政府则在政治系统中处于弱势地位，从而形成“双弱”格局。在民众通过“网络闹大”取得上级关注之后，双方已经处于基本平等的对话地位，且皆有迅速了结问题的意愿，这为双方在博弈中达成均衡性协议或进行有限性妥协奠定了心理基础。从社会基础看，在市场机制嵌入社会之后，市场交易原则也随之嵌入并形塑了一种特殊的以利益交换为特征的社会关系，其中也包含部分治理关系。从“闹大”民众的动机看，他们的经济诉求远大于政治诉求，其抗争性质多属于经济性抗争而非政治性抗争。当民众对下级政府失去信心和耐心之后，一般会退而求其次，不再执着于解决问题，而是希望通过获得补偿弥补自己的损失。在这种情况下，下级政府在舆论和上级的双重压力下会做出迎合性、功利性、策略性选择，通过利益补偿使民众不再“闹”。因此，博弈的结果就是围绕着利益补偿或官员处置，形成各方都能够接受的方案或约定。此时，解决问题反而成为次要甚至不合时宜的目标。在一些经济较为发达但社会矛盾相对严重的地区，较强的财政支出能力和相对较弱的社会治理能力使政府更愿意通过钱或其他交易物解决问题。因此，下级政府与“闹大”民众之间的博弈虽然在形式上是对抗博弈，但实质上是基于讨价还价的合作博弈，抗争最终演化为交易。“闹大”的发展逻辑也由“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”转变为“大闹多给钱、小闹少给钱、不闹不给钱”的“哭→奶”逻辑。从负面作用看，这种合作博弈逐渐成为官民“合谋”侵吞公共资产，侵害公共利益的工具，这在地方政府应对某些“职业闹家”“网络钉子户”的行动中表现得尤为明显。

如果民众属意于通过“闹大”解决问题，那么官方就可能通过“化小”进行应对，如此循环往复，形成一个“闹大→化小→再闹大→再化小”的闭合性“怪圈”。首先，问题没有真正解决，只是被暂时压住、捂住，由形式上的久拖不决，变为实质上的不拖亦不决。其次，地方政府会因经常性“化小”形成不良的行政作风和工作习惯，对上应付，对下敷衍；再次，“化小”也会营造不良的社会政治文化，导致不良民众争相效尤，滋生更多“职业闹家”，导致维稳经费居高不下，而网络舆情仍旧此伏彼起；最后，由于问题没有彻底解决，当“摆平”资源用罄后，“闹大”将会重新开始，政务网络舆情又要爆发了。

总之，“闹大”与“化小”的博弈关系既能部分解释为什么公众参与越来越频繁、政府回应越来越积极，但许多社会问题仍悬而不决，也能解释为什么政务网络舆情难以根治，经常周期性爆发。从涉事民众角度看，底层民众的“闹大”实际上是一种“自力救济”，寄希望于通过引发网络舆论关注，进而吸引上级注意。从网络舆情角度看，网络舆论压力具有较强的社会动员作用，网络舆情危机可能会形成政府的合法性危机。从下级政府角度看，在转型期，政府的社会治理能力难以适应日益增长的社会治理需求，权能有限性和社会问题的不可治理性成为限制下级政府治理效果提升的主要因素。从上级政府角度看，上级会从大局出发考虑问题，维护政治和社会稳定是其根本诉求，但由于上下级之间的权责不对等和信息不对称，上级政府即使认真过问，但仍为下级保留了较大的自由裁量空间。在上述因素的综合作用下，面对政务网络舆情，下级政府陷入了没有能力解决却一定要尽快解决的窘境，只能采取与民众协商或妥协的方式，通过其他途径给予民众补偿，暂时平息舆情；民众会退而求其次接受政府的补偿，但在补偿用尽后又会继续“闹大”。久而久之，导致政务网络舆情回应陷入“闹大”与“化小”的博弈怪圈，形成恶性循环。

因此，在“闹大”与“化小”的官民博弈逻辑中，没有真正的赢家，受损的不仅是民众权益、公共利益，还有政府的公信力。长此以往，社会问题会不断累积，公众对政府的信任度会不断降低，下级对上级的敷衍和弄虚作假会更加严重，上级对下级和社会的实际把控能力会逐渐下降，导致整个社会治理系统陷入运行紊乱和控制无力的局面，从而外化为政务网络舆情的更频繁爆发。“闹大”与“化小”集中反映了地方政府回应中存在的问题，也为我国进一步完善社会治理提供了方向。在政府回应中，只有理顺政府上下级、官员与民众、政府与民众、政府与网络舆论、个人与社会、稳定与发展的关系，民众的网络抗争与地方政府的政务网络舆情回应才能走出“闹大”与“化小”的循环怪圈。