新一轮电力体制改革下的困局与突破探究

摘要：电力行业的垄断现象在我国已存续多年，虽然电力垄断体制在特殊时期的特殊阶段发挥了巨大的主观能动作用，但随着我国经济飞速发展，市场化经济的不断延伸，完全的电力市场垄断已经无法适应市场经济的需求。国家在几十年间进行了多次电力体制改革。本文力图透过电力改革以来面临诸多困局的现象，并以重庆市电力体制改革现状为研究对象，尝试阐明面临困局的原因，并略微探索如何在困局中寻找缺口。

关键词：电力体制改革;困局原因;探索缺口;重庆;电力交易市场

历史背景：

从2011年开始，全国多个城市就出现了电力紧张的局面，重庆、山东等多地甚至要进行拉闸限电，工业生产必须按照限电时间进行调整，人民的生产生活各方面均收到了不同程度影响。而电力短缺这一现象也逐渐引发了社会关注。一方面是因为电力资源紧张：2006-2019年增速12%，及最大负荷年均增速13.4%，比“十二五”高7.6个百分点。另一方面是除了煤炭价格持续上涨、清洁能源开发利用不足、无可替代能源等客观原因，煤电价格的倒逼也是“电力体制改革”的矛盾所在，电力体制改革势在必行。

由于社会各界呼声愈发强烈，要求电力体制改革的声音也日渐增加。电力改革主要是进行三个方面的调整：电力行政改革、电力经济改革和电力价格改革。电力行政改革的重心就是将过去的电力行政部门改制为企业，以适应市场经济环境的要求;经济改革就是改变之前壟断阶段计划经济的发输配售模式，在市场经济大环境下进行调节;价格改革就是打破价格垄断，允许买卖双方自行商议电价。

从1980年左右，我国开始借鉴相关国外电力市场建设经验，电力行业开始进行了长达40年的陆续不断的电力改革。从1996年开始，我国在遵循社会主义市场经济规律和电力工业发展规律前提下，不断探讨电力工业市场化改革体制。2002年2月，我国国务院颁布了《电力体制改革方案》（国发【2002】5号）标志我国电力体制改革的开始。根据文件精神，本次改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开，公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。并特别指出要按照总体设计、分布实施、积极稳妥、配套推进的原则，加强领导，精心组织，有步骤、分阶段完成改革任务。

国务院批转国家发展改革委制定的《关于2010年深化经济体制改革种地那工作的意见》（国发【2010】15号）于2010年5月提出，“完成电网企业主辅分离改革，出台输配电体制改革试点工作意见，研究制订农电体制改革方案并开展试点”，进一步明确了十二五期间的电力改革方向和内容。

“政企分开、厂网分开、竞价上网”是我国电力体制改革以来的执行的准则。但从总体上来说，电力体制改革始终依赖政府监督和指导，各种政策的出台是为了保持电改方向的不偏离。经过几次阶段性改革，“政企分开、厂网分开”在改革进程中已经基本上完成，本文不再赘述，虽然过程艰辛，改革效果仍有争议，从形式上来说已经是迈出了艰难一步。但随后改革脚步便缓慢下来，所以“竞价上网”，以及在电力价格改革中巩固之前的改革成果，成为接下来改革的重中之重。

2015年3月15日，中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见发表。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》中提出了“管住中间，放开两头”的体制架构。进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，除了输配电价由政府定价以外，上网电价开放市场竞争。

本次2015年电力体制改革，将重庆和广东两个省份作为试点，本次电力体制改革的政策方针、细则以及取得的效果，可以作为中国电力体制改革缩影来分析研究。本文通过对本次电力体制改革的情况进行调研，总结吸收国内外优秀理论成果，通过分析重庆电力体制改革的前后情况，总结经验，发现不足，分析成果，并提出下一步继续推进电力体制改革的对策建议。

一、新一轮电力体制改革的内容

（一）“管住中间，放开两端”的体制构架

2015年3月15日，中共中央国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》出台，标志着新一轮电改序幕的拉开。

文件确定了“管住中间、放开两头”的体制构架，并提出“鼓励用户与发电企业之间签订长期有效的合同”，有序放开输配以外的竞争性环节电价;有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发输电计划，上网电价开放市场竞争等。同时，文件还确定了重庆和广州为本次电力体制改革的试点城市。

此次电改文件的发布，有利于电力市场竞争机制的完善并促进电价机制形成;有利于传递用户需求和成本;有利于完善电力市场竞争体系，提升垄断的电力行业服务质量;形成合理风险共担机制。

（二）建立健全交易平台，加快推进网络交易的规则

本次改革旨在打破垄断，引入市场竞价机制，将购售电价交易直接上网，意求实现日前、月度、季度、年度交易。率先在广州成立了电力交易中心，力图未来能实现网上竞价，并将网上交易的模式向全国推广。

（三）电力市场格局调整及再分配

随着本次电力体制改革的向前推进，以及《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》中“管住中间，放开两头”的文件精神，参加电力体制改革的主体对电力市场现有利益和格局进行了调整和再分配，发电企业、传统供电公司和购电用户等各个实体的权责更加清晰。而厂网分开、发输配电分开，售电与供电职能职责的分开，进一步标志了电改进行的进程向前迈进一大步。

然而，电改进程往前推进，但步履维艰，进展缓慢，究其根源，阻力来自各个方面。

二、电力改革阻力从何而来

（一）历史遗留的阻力

电力垄断机制依然难以打破。虽然国家早在96年就提出了打破电力市场垄断的口号，但也并未完全打破垄断的市场局面。由于我国是具有中国特色的社会主义国家，在上个世纪50年代，新中国刚刚成立，需要加快城市化进程的初期，电网覆盖率极低，需要不断发展能源事业，因此，电力企业垄断成为最佳选择，在偏远山区和城乡发展电网，为农村实现“三通”，为城市化的不断进程加快。国家电网发挥了巨大的无可替代的作用。

几次改革后后虽然号称是厂网分开，然后续改革进程并不明朗。目前虽然发电企业向大用户直接供电的试点工作已经全面开展，但电网企业仍然占据电力市场更多份额，文件规定售电主体只允许准入的售电公司，但符合准入条件的售电公司寥寥无几，仅有的也都具有电网背景，从根本上说购电主体仍然掌握在垄断企业手里;输配电价方面，并未出台独立的输配电价文件，销售单价更是没有形成;而售电端来说，并未出台任何的电价改革方案或政策文件，与发电环节适度竞价机制尚未形成;交易中心方面，竞价上网仍然处于试探阶段，交易上网、集中竞价、日前交易、月度季度交易流于形式;由于网上交易本身形态多样，发展很快，在我国不同地区发展模式也千差万别，对于交易平台、参与交易双方的保护都需要做到规范管理，而另一方面则是头绪很多、形态各异而无处着手，这种现实矛盾直接营销了直接交易实现平台交易的进程;区域电力市场厂网分开、发输配售分开的过程中遗留的问题没有解决：如产权界定、资产移交等。区域电力市场建设推进艰难，電力企业的激励机制尚未形成;环保奖励政策尚未出台，清洁电源市场机制暂未成立，深化农电机制改革无可行性方案。

（二）职能部门的权责划分不够清晰，监管有待加强

政府直接管理电量分配、电价定价等方面，而对于市场竞争机制，监管有待加强，责权划分不够清晰，改革结构性障碍仍然存在。虽然电改文件要求厂网分开，但电力体系在电网管理上仍存在着体制性矛盾和障碍。主要表现就是电网企业主辅不分，输配合一，投资主体和投资渠道尚未多元化，购电销电单一由电网垄断，电力电量调度交易尚未达到“三公”等。

电力行业是国家重要的基础设施和基础战略性产业，关系到国民经济和国计民生，这是我国经济体制改革尤其是国有企业改革的重点和难点。我国行业改革从20世纪80年代开始，经过多年政企分开、政资分开、业务分离等方面，垄断行业的纵向一体化格局被打破，但由于监管不合理导致竞争公平性不够，市场分割现象严重，信息强制披露法规不完善，部分市场监管规则设置不够清晰，有的区域无机构执法，有的区域重复执法，职责划分不明确。

（三）电力结构调整尚未完成，脱离电改节奏

电改初心是引入竞争，打破传统垄断结构，将发、输、配、售四个方面分开，形成有效的合作与竞争，然而，发电环节虽然已经实现厂网分离，但是配电、输电、配电方面，仍然保持着一体化的组织结构，而且输电配电缓解缺乏公开透明的价格机制，这对于电力价格的市场化形造成了阻碍。

整个电力改革缺乏统筹协调，改革效果并不理想。垄断电价、垄断的电力企业、垄断的电力三产项目（电力建设、电力承建承修）以及电力项目投资审批制度改革、电力规划输配电体制改革、区域电力市场建设等相互割裂、无法协调同步推进，使电力市场建设举步维艰、体制脱轨，但机制没有变。国务院《电力体制改革方案（国发〔2002〕5号）》仅是一个总体规划、战略方针和框架，由于缺少具体实践和规则，使社会各界及参与者对今后改革的基本趋势和制度变迁感到迷茫和困惑。

三、现阶段的博弈情况

（一）电网企业的垄断势力强大

电力市场这块巨大的蛋糕，在售电改革之初还处于圈地跑马的阶段，参与改革的公司都想从中分一杯羹。但这极大地损害了电力市场的既得利益者。他们是矛盾而迷茫的，一方面，他们确实响应国家及政府号召，积极出台各项降本增效的举措，而另一方面，却暗中博弈，虽然政策规定发电和售电已经面向市场化运作，面向民营资本开放，但是输配电权力仍然牢牢握在国家电网手中，发电企业想要上网，就必须经过国家电网的网络进行输送，而售电企业想要出售，就必须要从发电企业购买，这一买一卖两个环节，都必须经过国家独家垄断的这条网络，尤其是，禁止重复浪费建设的国家电网，少不了明里暗里遭遇各种困难，而输配网络无法引入竞争，就意味着垄断依然只是文字上的垄断，实际操作层面仍然阻力重重;

（二）电力行业管理体制缺陷

就重庆市场而言，电力市场监管不仅分属于能源局、发展与改革委员会，也分属于经济与信息委员会，电监会，职能部门众多，存在多头管理和职权交叉的现象，而我国的电力法还没有来得及完全跟上跟上改革步伐，电力市场面临诸多亟待解决的遗留问题，而改革中出现的新问题又无法可依，只有采取行政手段来规范和约定。但这明显违背了此次电力体制改革的初衷，不能完全地反映电力市场变化。新老问题的叠加，加上垄断市场的反抗，一时让电力改革市场举步维艰;就重庆，市场化和三方合同签署及电价改革主要由国家发改委牵头进行，而市场化直接交易由经信委来牵头，电网监督又由电监会来负责，当企业用电性质出现交叉，就完全不知应该往哪儿走。

（三）电力结构重组尚未完成

发电厂仍然属于国家电网完全控股，虽然是名义上的“厂网分离”，其实只是把父亲的资产交给了儿子，从左手导右手，如何破局？而售电公司一头，由电厂成立的售电公司以及国家电网的三产公司如雨后春笋般出现，依靠强大的经济实力和电源优势，牢牢占据电力改革市场的一片江山，如此换汤不换药，很难说是改革的本意。虽然行业改革与整个经济体制转轨同步启动，经过多年政企分离、政资分离等方面改革，但电力行业改革步伐缓慢，电力结构重组任重而道远。

四、如何打破目前困局

（一）建立电价机制，进行电价改革

“管住中间，放开两头”是此次中发9号文件的关键内容。只有建立好了电价体制，放开电源端与销售端的电价竞争机制，引入上网竞价的交易中心系统，放开输配电价与销售电价的形成机制，才能让电价的真正充满竞争性，才能让电力销售市场真正活跃起来;

我国电力体制改革经过近十几年的艰苦实践，向着市场化改革方向推进也是不可逆转的。经过“十五”期间电力大规模建设，电力工业的生产能力有了较大提高。这为加快推荐电力体制改革提供了有利的市场环境，坚定不移推进和深化电力体制改革，用改革的办法逐步消除制约电力工业健康持续发展的体制性障碍和矛盾。

（二）加强政府监管

在政府监管侧，而多头管理的出现势必扰乱电力企业的管理，应尽快划分职权，并出台相应的管理条例，既保障各部门独立性，又能让各部门相互协作，促进各个职能部门对电力市场各板块的监管力度及准度;加快出台电力法则法规，完善电力体制建设，督促电力监管委员会等尽快出台相关配套规章制度，同时，对于电力主体市场的规定的不统一，需要尽快在改革中完成相关法律的修改工作，加快政府督导改革进程。

由于电力监管主体的不一致，导致管理存在诸多冲突的地方，需要尽快建立高效统一的监管体制;加快职能的转变，继续推荐电力行政管理体制改革，将行业内的规划和产业政策尽快完善，行业体制的的规划亟待完善。推进电力投资项目审批制度改革和加快行政审批制度，逐步推行市场准入替代监管项目，界定职能职责，划分部门以及电力监管部门的职能职责。

在电价监管这一侧，制定“准许成本加合理收益”的原则，企图通过市场竞价将市场化引入电力行业。规范电力行业标准，引入监督机制，完善监督组织体系，深化加强电力行业的规范合理监督制度。

（三）促进新能源和可再生能源的发展，打破传统发电模式

由于电力市场对煤炭的极度依赖，电力改革困难重重，加之新能源和可再生能源并不容易实现，无法取得实质性的突破，之前规划的由新能源替代火力发电，无法尽快实现。另外煤炭的不可再生和污染较大，且对地球环境带来较大危害，新能源和再生能源成为新的课题。这一突破将为打破电力市场垄断带来新的切入口。

在国外如德国、丹麦等欧洲国家，已经形成符合国情的分散式风电开发全新发展模式，地方经济、社会发展、前沿技术、商业模式等方面的创新已经达成共识;分布式光伏发电应用在许多国家也已经初具规模，在能源和环境危机的双重背景下，多能互补型分布式能源系统成为热点，但是在这一领域，我国尚未实现突破，在体制机制、技术标准、项目融资等环节仍面临一系列障碍，距离真正发挥作用还有很长的路要走。

（四）引入非国有资本，降低参与门槛

由于输配电网和发电厂、变电站等投资金额巨大，一般的民营资本想要参与市场竞争难上加难。再加上政府在改革之初出台的文件要求资本金上亿才有资格成立售电公司，更让民营资本难以进入市场改革。

一方面要降低门槛，放宽市场准入条件，扩大市场开放性，让民营资本进入市场并稀释垄断市场，允许电网企业投资主体的多元化;另一方面要加大對中小企业补贴，加快中小企业造血能力，促进电力市场的活跃性;同时要提高民营资本企其他非公有制主体在电力行业比重，并尊重其话语权，提高市场的活跃度。

结语

我国的电力体制改革面临着历史遗留的诸多问题，想要打破垄断，取得电力改革成果不是立竿见影、一蹴而就的，需要经过漫长而系统的过程。对于电网企业而言，应该顺流而上，顺势而为，故步自封只能成为历史车轮下的碎石，不如打破固有观念，借改革之手完成自身的产业转型，调整原有发展策略，进行自我提升与自我进化，才能取得裂变成功。对于投身电改参与竞争的企业，应做好迎难而上的觉悟，清楚地认识到目前改革中出现的困难和阻力，不断创新、开拓进取，才能求得发展;对于职能部门来说，应该明确各个职能部门的职责所在，各司其职，加强监管，审时度势，为瞬息万变的市场出台新政策、新机制，尽快建立健全完整的市场监管体系，保障电力改革市场蓬勃发展，健康发展。

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中国人民大学 技术经济及管理黄珊珊