公共安全领域行政公益诉讼实践与思考

张波

摘 要：老旧小区内居民大量私拉接线板“飞线充电”的现象较为普遍，存在严重的消防安全隐患，成为地方党委政府基层治理的难题，单个主管部门履职难见成效。检察机关把握公益诉讼督促、协同的职能定位，以诉前检察建议重点监督主管部门充分履职，以磋商协调方式支持和引导其他行政机关协同治理，可以有效整合治理合力，破解公共安全领域基层社会治理难题。

关键词：行政公益诉讼 电动自行车 消防隐患 公共安全 基层治理

一、基本案情及办理过程

2019年10月，浙江省衢州市柯城区人民检察院（以下简称“柯城区院”）通过“网格+检察”法律监督平台发现，同年1-9月间，辖区内电动车违规充电等问题的网格投诉信息多达943条，反映出众多小区内电动车违规充电危害消防安全的情况未得到有效遏制。后经走访调查核实，市区范围内十余个老旧小区普遍存在电动车私拉电线充电的问题，存在严重的消防安全隐患，时刻威胁群众生命财产安全，同时已成为衢州市基层社会治理的一大难题，治理难以见效。负有监管职责的区消防救援大队未针对小区内私拉电线的违法行为进行有效履职，致使社会公共利益长期处于受侵害的风险状态。11月12日，柯城区院将相关线索调查情况层报衢州市人民检察院、浙江省人民检察院，就该新领域公益诉讼诉案件线索请示立案。11月27日，浙江省人民检察院批復同意立案。11月29日，柯城区院依据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）《浙江省消防条例》《衢州市市区电动自行车管理规定》等法律法规规定，向负有消防安全工作实施职责的区消防救援大队发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促其对辖区小区内电动车私拉电线充电及停放在楼梯间、消防通道和疏散通道的行为依法作出处理;加强消防法律法规宣传，做好消防宣传教育工作，营造良好的电动车火灾防范治理舆论氛围。检察建议发出后，柯城区院参加区政府多部门协调会，就区消防救援大队、公安部门、市场监管部门、住房和城乡建设部门、乡镇街道如何协同开展专项整治和长效治理进行磋商，形成公益保护合力。

诉前检察建议促使市区两级政府开展电动自行车消防安全综合治理专项行动，从“隐患执法攻坚”“销售源头治理”“充电设施保障”“提升充电设施使用率”四方面工作开展专项整治工作。消防、公安部门集中处罚电动车违规停放、充电问题，先后6次组织开展集中夜查活动，清理电动自行车1868辆，办理行政处罚案件198起;市场监管部门牵头开展电动车生产、销售、维修源头整治，检查各类经营主体3500余家次，立案查处违规生产经营电动车及相关产品案件46件，罚款24.77万元。住房和城乡建设部门在城区56个社区、179个小区完成充电口建设26312个，公共建筑、快递点安装智能充电口2378个。同时，电信、消防、交警部门创新电动车基层治理载体，将全市所有已上牌电动车全部纳入新开发的电动车“114一键移车”平台，打破数据壁垒，破解电动车管理难、执法难的问题。街道社区将电动车治理纳入“邻礼通”社会治理微信小程序，首创“邻礼通”积分兑换“有礼电”免费充电模式，将电动车充电设备使用率从13%提升到50%以上。结合全国文明城市创建工作，各部门利用传统媒体、“两微一端”和社区面对面方式同步开展宣传，营造良好舆论氛围，提高群众安全意识。在检察公益诉讼的助力和推动下，2020年5月15日，《衢州市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，《条例》从地方立法层面，对电动车定点停放、安全充电作出了更明确的规范，为公共安全整治提供了坚实的制度保障。该案入选浙江省检察机关公益诉讼三周年十大精品案例，取得了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

二、检察公益诉讼参与公共安全领域基层社会治理的背景和意义

党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化这个重大命题并作为全面深化改革的总目标，而实现基层社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。检察机关参与基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。而行政公益诉讼检察职能本质是通过检察权对行政权的监督，督促行政机关履行监管职能，实现维护国家利益和社会公共利益的目的。[1]维护群众利益和社会利益是推进基层社会治理现代化的应然要求。所以，检察行政公益诉讼职能与基层社会治理在价值追求上是一致的，而通过行政公益诉讼案件办理是检察机关参与基层社会治理的有效途径。基层检察机关应紧紧围绕地方党委政府的中心工作，通过关注群众投诉反映最多的问题，着眼实现标本兼治的执法司法最佳状态，切实把检察公益诉讼制度优势转化为社会治理效能。

近年来，电动车违规充电引发的消防安全事故频发，成为危害公共安全的重大隐患。2019年5月5日6时50分，广西壮族自治区桂林市雁山区雁山镇西龙村一村民自建房发生火灾，造成5人死亡、7人重伤、31人轻伤，引起了社会各界广泛关注，造成较大社会影响。起火原因为建筑一楼停放的电动车故障引发火灾，高温有毒烟气经楼梯间向上蔓延造成人员伤亡。为此，应急管理部、教育部、公安部、住房和城乡建设部联合下发《关于切实加强出租屋及校园周边经营场所消防安全管理工作的通知》，要求深刻吸取上述火灾事故教训，切实加强消防安全管理。这起火灾也再次将电动车违规停放、充电问题所带来的消防安全隐患暴露在公众视野中。长期以来，电动车违规充电带来的消防安全隐患是公共安全领域的突出问题，但各地多次整治都无法取得实效，单一主管部门监管缺位乏力和多部门监管无法形成合力是主要原因，已成为政府基层治理的一大难题。电动车私拉电线充电的违法行为妨害了国家的消防管理秩序，更时刻威胁群众生命财产安全，其危害的是不特定对象的公共利益，正是公益诉讼所保护的公共利益的范畴。而检察公益诉讼作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排，可以更好地保护不特定主体的公共利益，对于督促协同行政部门履职尽职，整合公益保护合力，破解监管缺位和“九龙治水”的现实困境具有天生的制度优势。

三、案件办理要点与思考

（一）公益损害的确定

提起行政公益诉讼要以行政机关不作为或乱作为，导致国家利益和社会公共利益受损为前提。从检察权谦抑性的角度出发，一般而言，要以发生实际损害为前提。但是行政公益诉讼是预防和纠正行政违法的重要制度设计，其救济的价值同样包括因行政机关不作为、乱作为，造成对国家和社会公共利益的侵害或存在潜在的侵害危险。同时，公共安全领域一旦发生实质损害，其造成的社会危害和人身财产损失相较其他领域更为直观和严重。实践证明，若法律法规对行政机关的职责做出了明确规定，但行政机关未依法履行职责的，可认定为行政机关“不作为”。再则，预防和纠正行政违法机制的重要环节之一即是行政公益诉讼。消防公益诉讼注重损害的预防，消除火灾隐患才能更好地保护公共安全。所以笔者认为在确定公共安全领域公益受损应以发生实际损害为原则，但存在现实、迫切的客观隐患，且行政机关又未依法履行职责的，仍可认定行政机关不作为导致公益受损。

本案中，检察机关通过梳理“基层治理四平台”，发现关于城区电动车“飞线充电”“进楼入户”的网格信息较多，反映出群众对于整治电动车“飞线充电”的呼声强烈。而通过实地走访，全区十余个老旧小区存在电动车违规充电、违法停放危害消防安全的情况，存在现实且严重的消防安全隐患。其次，相关法律法规都对消防部门的职责进行了相应的规定。如《消防法》第28条规定任何單位、个人不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。《消防法》虽未对电动车私拉电线充电的问题明确列明，但第54条规定“消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或个人立即采取措施消除隐患。不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。”而电动车私拉电线充电的行为无疑是存在严重火灾隐患的行为。《浙江省消防条例》第28条明确规定，“企业集体宿舍、居住人数较多的出租房屋、居民住宅区以及其他停放电动车较多的单位，应当设置电动车集中停放、充电场所，设置符合用电安全要求的充电设施，采取防火分隔措施。”“禁止在疏散通道、安全出口、楼梯间停放电动车。禁止违反用电安全要求私拉电线和插座给电动车充电。”在疏散通道、安全出口、楼梯间停放电动车，或者私拉电线和插座给电动车充电的，消防救援部门应依据《浙江省消防条例》第54条之规定责令改正，处50元以上200元以下罚款。《衢州市市区电动自行车管理规定》第26条、第32条也以地方性法规的方式对电动车违法停放的问题及罚则进行了规定。另外经过柯城区院对区消防部门近年的行政处罚案件情况摸排发现，区消防部门主要对电动车充电发生火灾对相关职责人或单位进行事后处罚，几乎未对发生火灾事前预防环节进行过管理处罚，显然未依法履行监管职责，综合判断可以认定其在电动车充电火灾隐患管理上存在“不作为”。

（二）牢牢把握公益诉讼督促、协同的职能定位

从办理公共安全领域案件角度参与基层社会治理，既需要从公共安全领域案件构成入手进行建构，又需要着眼于检察机关参与基层社会治理的大背景，牢牢把握公益诉讼督促、协同的职能定位，督促、支持和引导各行政机关综合施策，为推进基层社会治理现代化贡献检察智慧。新时代背景下，基层治理面临的问题错综复杂，特别是涉及公共安全领域的问题，只靠单个部门很难实现根本治理，这也是基层社会治理要求扁平化联动管理的原因。检察机关参与基层社会治理应充分运用磋商、公开听证、诉前检察建议等方式牢牢抓住联动治理这个关键点，形成共建共治共享的治理格局。

本案中，作为消防安全工作实施部门的区消防救援大队应依法对违法行为做出处理，因此柯城区院向其发出行政公益诉讼诉前检察建议督促其依法履职。同时柯城区院也认识到单靠消防救援部门单独处理违法行为进行末端处罚无法实现小区电动车私拉电线问题的长效治理，解决问题还应“疏堵结合”，从物业管理、集中充电公共设施保障以及提升公共设施使用率的角度疏导电动车飞线充电矛盾。为此柯城区院主动与区府办沟通对接，促成召开由分管副区长主持，消防、公安、应急、住建、综合行政执法、乡镇街道等多部门参与的协调会，就各部门在小区电动车停放和充电违法行为长效监管工作方面的职责分工进行磋商协调。对于有物业服务企业或者主管单位的住宅小区、楼院，物业服务企业、主管部门应当依据《消防法》第18条第2款、《物业管理条例》的有关规定，对管理区域内的电动车停放、充电实施消防安全管理，对违法充电行为应当予以制止，并及时向有关行政管理部门报告。作为物业服务企业主管部门的住房和城乡建设部门对物业服务企业落实消防安全管理工作负有指导监督的职责。没有物业服务企业或者主管单位的，辖区乡镇人民政府、街道办事处应按照《消防法》和《消防安全责任制实施办法》等规范性文件，指导帮助村民委员会、居民委员会落实点电动车停放、充电消防安全管理责任。同时，依据《衢州市市区电动自行车管理规定》，作为市政设施建设主管部门的住房和城乡建设部门以及属地乡镇人民政府、街道办事处应负责推进电动车集中停放和充电设施建设。最终柯城区院通过磋商沟通，与上述行政部门达成合力整治的统一意见，直观体现了公益诉讼督促、协同的职能定位，有效保障了公益诉讼整合公益保护合力的效果。

（三）积极参与基层社会网格化治理

衢州检察机关探索的“网格+检察”模式系检察机关通过“大数据运用+检察监督办案”的方式，对网格员在基层治理平台上反映的违法问题和事项进行监督纠正的办案模式。衢州市检察院与市综治办、市编办对接，共同出台《关于加强全市检察工作与全科网络和县乡综合指挥平台融合推进基层依法治理的意见》，在全市搭建起网格检察工作的基本框架，建立“驻点巡回”机制，促进检力下沉基层。该模式既是发掘案件线索的“富矿”，也是助推市域治理现代化行之有效的新模式、新载体，更是推动检察工作转型发展的思想理念、方式方法的深刻变革。[2]将检察公益诉讼监督与人民群众监督结合，能直观了解人民群众最关心和最迫切解决的民生实事，精准对接司法需求。[3]网格化管理的最大优势在于及时发现问题和快速作出反应，检察机关主动通过“网格+检察”发现案件线索，主动运用公益诉讼监督职能和手段，督促行政机关履职整改，维护国家和社会公共利益，有效回应群众对美好生活的新期待，也理应成为提升检察工作质效的新常态。

本案的线索来源于“网格+检察”中关于电动车“飞线充电”“进楼入户”的网格信息，且在解决后续提高公共充电设施使用率的问题中，柯城区院充分听取了基层网格員的经验建议，引导社区首创“邻礼通”积分兑换“有礼电”免费充电模式。“邻礼通”作为市城市基层治理的创新产物，坚持“制度+技术”，是一款以物业费收取、物业公司评价、小区网格治理为中心内容的小区治理综合线上平台，业主通过志愿服务、垃圾分类、资源回收利用可获得平台积分，而通过积分可以免费换取小区公共充电设施上的充电电量额度，从而有效提高小区居民使用公共充电设施的热情。检察机关立足公益诉讼职能参与社会网格化治理，能有效地拓展线索来源，深化调查核实，提升办案质效，在基层社会治理中更好的展现检察作为。

（四）充分运用调查核实权

调查核实权是检察机关成功办理公益诉讼案件的基础手段。2020年5月15日，浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议全票通过的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中明确了检察机关自行调查核实办理公益诉讼案件，可以依法行使查阅、调取、复制有关执法、司法卷宗材料，约谈行政机关、企事业单位、社会团体和其他组织负责人等七种调查方式。检察机关在公益诉讼案件办理过程中，应充分运用公益诉讼调查核实权，保障案件办理质效。

该案办理过程中，为找到小区电动车私拉电线等消防隐患整治难题成因，柯城区院调研办案相结合，深入走访多个小区，同社区工作人员开展交流，听取小区居民意见，深入开展调研，其中通过基层网格员发放问卷调查，明确了小区居民不愿意使用现有的电动车公共充电设施的原因：一是公共充电设施数量少且布局不合理，给居民电动车充电造成诸多不便;二是多家运营主体的存在导致设施使用的方法不一致，使用难度和门槛较高，导致年龄较大的业主“望而却步”;三是公共充电设施定价高，小区居民长期难以承受。根据上述内容最终形成调查报告，该调查报告先后获市委书记、市委副书记、市人大主任、市常务副市长等领导的批示肯定，为案件办理赢得高位支持，也为后续政府整合部门力量保障整治效果指明了方向。此外，柯城区院综合运用查阅消防、综合执法部门执法案卷材料，询问应急、住建、乡镇街道行政机关相关人员等方式， 明确了各部门长效管理的职责，为督促协同破解公共安全领域基层社会治理难题提供了保障。

注释：

[1] 参见潘勇、钱地虎：《检察机关参与基层社会治理的实证分析——基于浙江省乐清市人民检察院“巡回检察”工作实践》，《中国检察官》2020年第2期。

[2]参见王由海、唐亮、杨琳：《“枫桥经验”视野下检察机关参与基层社会治理的路径》，《长春市委党校学报》2019年第3期。

[3] 参见叶伟忠：《以“网格+检察”工作助推市域治理现代化》，《法制日报》2020年1月2日。