民法典背景下食品安全民事公益诉讼若干问题探析

王炜 张源

摘 要：食品问题关乎“舌尖上的安全”，也是检察机关办理民事公益诉讼的“主阵地”。实践中，应当区分食品安全领域产品责任与一般侵权责任的界限，协同处理刑事责任与民事责任、民事公益诉讼与行政公益诉讼、支持起诉与提起诉讼的衔接过渡。以民法典实施为契机，激活惩罚性赔偿规则的适用，综合各种因素，选择最有利于维护社会公益的损害赔偿数额计算规则及共同侵权连带责任承担方式。

关键词：食品安全 民事公益诉讼 侵权责任

一、基本案情

张某在D市D镇食品公司（屠宰场）承包了一条生产线，由段某某负责生猪采购及销售。另外，张某还为吴某某屠宰生猪，从中赚取屠宰费。自2015年4月份开始，张某明知吴某某、段某某收购的生猪并非供莞基地的生猪，且没有动物检疫合格证明，为使这些生猪顺利进入屠宰场屠宰进而正常销售，遂与驻该屠场工作的农技中心动物卫生监督分所检疫员李某某商量好以每张1100元的价格向其购买上述动物检疫合格证明，另外每天给上白班的检疫员300元好处费。李某某即通过何某从F省W县H生猪养殖基地（供莞基地）的经营者朱某处以每张500元的价格购买上述动物检疫合格证明。2015年8月14日，D市动物卫生监督所接到举报后，联合公安机关对该屠宰场生猪进行检查，并在张某承包的生产线上的127头生猪中检验出国家禁止使用的莱克多巴胺成份。[1]

该案最初由G省D市人民法院于2016年作出刑事判决。后又由G省D市人民检察院于2017年提起消费民事公益诉讼，最终经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回全部诉讼请求。G省D市人民检察院于2019年又上诉至G省高级人民法院，该案得以改判，检察机关的诉讼请求全部得到支持。在一审期间，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）尚未实施，但由于G省为公益诉讼试点地区，所以其据以提起诉讼的主要依据为《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）等。此案既涉及到一般侵权责任与特殊侵权责任的界分、不同诉讼类型的衔接等争议性问题，又面临民法典正式实施对办理食品安全民事公益诉讼提出的新要求、新变化，本文特对相关问题进行探讨。

二、一般侵权责任与特殊侵权责任的界分及适用

该案中G省D市人民检察院提出的赔偿性诉讼请求能否成立，主要决定因素为将张某等人销售未经依法检疫生猪的行为按照一般侵权还是特殊侵权予以处理。根据民法典第1165条，一般侵权责任的归责原则为过错侵权责任，其构成要件有四：其一为违法行为人实施了作为或者不作为的加害行为;其二为受害人遭受了可救济的损害;其三为违法行为与损害结果之间有因果关系;其四为违法行为人在主观上具有故意或过失的过错。如果按照一般侵权责任“四要件说”对该案进行推导，则需要G省D市人民检察院承担全部举证责任，这也是一审法院作出检察机关败诉判决的依据。但根据特别法优于一般法，特殊条款优于一般条款的原则，食品安全法显然是侵权责任法的特别法，据此二审法院按照食品安全领域产品责任纠纷处理契合法理及现行法规定。根据食品安全法第148条，只要生产者或经营者基于主观过错实施了加害行为且造成了人身或财产损害，就应当承担损害赔偿责任。此处的“人身损害”即包括侵害权利中的人身权，也包括侵害法益的情形，即受保护但尚未上升为民事权利的人身利益。只要加害人实施的行为损害了社会公共利益，检察机关便可以一般人格利益受损提起公益诉讼。即其有对人体健康造成损害的危险性或可能性。一审法院判决检察机关败诉的一个重要原因就在于难以证明案涉猪肉对消费者健康造成了实际损害，其显然忽略了侵害法益的情形。

加害行为与损害结果之间一般采用“相当因果关系理论”作为判断标准，即一方面加害行为是损害结果的条件，另一方面加害行为引发损害结果需具有“相当性”。关于条件的认定规则，实践中一般采用“剔除法”或“替代法”的判断模式，即无A则无B。如若没有加害行为，则损害结果不会发生，这两者之间便成立条件关系。但“相当性”的确定，则更多依靠逻辑推理及认知程度，需依照一般的社会观念，演绎得出该加害行为是否具有導致损害结果的通常性，其在事实判断的基础上更多侧重于价值判断。该案中由于张某等人实施的违法行为发生在2015年，检察机关于2017年才提起民事公益诉讼，此时案涉猪肉早已流入市场，也很难联系到实际消费者，且即使联系到部分消费者，对于其是否购买了案涉猪肉及与健康权受损之间的因果联系也很难提供证据予以佐证。张某等人在2015年4月至8月期间分批次对未检疫生猪进行屠宰，D市动物卫生监督所接到举报后于8月14日联合公安机关进行检查，从而发现127头生猪含有国家禁止使用的莱克多巴胺成份。那么依据一般的社会观念，其在此段时间内其他批次屠宰的生猪也大概率存在上述情形。且根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条，食品是否符合相关质量标准实行举证责任倒置原则，应当由生产者或销售者承担举证责任。该案中张某等人通过违法手段获取检疫合格证明，且其在案件审理过程中未提供任何关于收购、屠宰、销售生猪数量及质量的证据。之所以未出现消费者投诉或中毒事件是因为莱克多巴胺只有积累到一定的量，才会对人体产生副作用。但这种小剂量的残留物对人体有着潜在的危害，据此可以认定原因行为与“潜在损害结果”之间具有一定程度的相当性。

尚需注意的是，《实施办法》第14条规定检察机关提起民事公益诉讼需同时满足诉前公告与社会公共利益仍处于受侵害状态两个要件，但在《检察公益诉讼解释》中，“两高”却删除了第二个构成要件。该案发生在《检察公益诉讼解释》颁布之前，所以违法行为人张某辩称案发时查获的生猪已经全部销毁，且没有流入市场，所以危害社会公共利益的情形已经消失。“社会公共利益仍处于受侵害状态”是指受损社会公共利益未得到修复，如果只是将其视为违法行为停止、非法财物被销毁，显然属于不恰当的限缩解释，背离了公益诉讼制度的设立初衷，也使得大量危害社会公共利益的行为无法追究。所以“两高”为了避免实践中再次发生争议，在《检察公益诉讼解释》中对提起民事公益诉讼的要件进行了修正。

三、不同诉讼类型之间的衔接及过渡

（一）刑事责任与民事责任的衔接

关于食品安全民事公益诉讼中销售数额的确认，一审法院认为动物检疫合格证明上记载的數量与屠宰数量及被检测存在问题的生猪数量存在差异，检察机关提供的证据不足以证明所销售有毒有害猪肉的确切数量，所以无法计算违法行为人张某等的实际获利情况。实践中，绝大数情况下民事公益诉讼中有毒有害食品的销售数额很难予以精确化，只能由检察机关结合具体情况加以推理。譬如：对生产、销售加入过量明矾油条的违法行为而言，由于大多缺乏明确的账目，所以对其销售数量进行确定时只能采取综合考量加估算的方式实现。从生产原料、每日大概销售额、销售天数等推算出可能售出的数量及获利情况。该案中张某等人通过非法手段从某农技中心动物卫生监督分所检疫员李某某处购买动物检疫合格证明总计300张，该事实已被刑事判决所确认。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第93条，已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实无需当事人举证证明，且根据生猪屠宰流程，大岭山食品公司向张某等人处收缴承包费的依据是动物检疫合格证明上记载的数量。所以根据日常生活经验法则推定张某等人屠宰的生猪数量应当至少与该证明记载相符，否则其无任何理由以虚增数量的方式多支付承包费用。一审法院因最后一批被公安机关查获的生猪数量与动物检疫合格证明上记载的数量不符推翻加害人从实施违法行为至查获期间内的所有违法行为，显然违背了民事诉讼之“高度可能性”的证明标准。与此相异的是，刑事判决的证明标准却要达到“排除合理怀疑”的程度，需案件事实清楚、证据确实充分，所以（2016）粤刑初664号判决书只确认了最后一批查获的生猪数量，对于没有查获的未作为定罪量刑的依据。但是一审法院显然混淆了刑事证明标准与民事证明标准的界分，简单地以刑事证明标准替代民事证明标准。在食品安全民事公益诉讼中，要将违法行为人在特定期间内所实施的违法行为作为一个整体看待，而不能任意将其割裂。囿于生产能力、条件及市场规律的变化，生产及销售数额在不同的期间会呈现一定的差异，但基于整体性、链条式的考量，其在整个违法行为实施期间的总额却是可估量的。该案中仅以最后一批作为衡量整个案件违法事实的基础，显然有“以偏概全”的嫌疑。

该案中人民法院在（2016）粤1972刑初664号刑事判决书中对张某、吴某某分别判处罚金2万元、1万元，但并未对其违法所得予以没收。后检察机关在提起民事公益诉讼时要求其违法获利的1910997.63元应上缴国库。根据民法典第179条关于民事责任承担方式的规定及《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中食品药品安全领域民事公益诉讼请求审查要点来看，检察机关可以提出的请求主要包括三大类：其一为停止侵害、赔礼道歉、惩罚性赔偿等;其二为确认格式条款无效;其三为责令召回。显然并无收缴违法获利的明确规定。那么此处的“违法获利”是否等同于刑法中的“违法所得”？根据刑法第64条，违法所得是符合犯罪构成要件的违法行为所得，其排除了一般违法行为。该案中张某、吴某某皆被判处犯生产、销售有毒、有害食品罪，已经符合适用没收违法所得财物的法定构成要件。但刑事判决中却并未要求两者将非法所得财物上缴国库。从检察机关的上诉请求看，其要求张某、吴某某承担的是赔偿款，但在事实与理由部分却又将其阐述为“违法获利”，显然混淆了这两者之间的关系。刑事诉讼中，“违法获利”与“违法所得”是两组等同的概念，但民事诉讼违法获利只是计算损害赔偿的一种基数，还存在以实际损害等计算赔偿数额的方式，其外延明显要小于损害赔偿。刑法第64条规定的没收犯罪分子违法所得为强制性条款，是“应当”予以追缴而非“可以”。所以在实践中，为了加大食品药品安全领域违法行为惩戒力度，司法机关应当在案件刑事部分对违法行为人违法所得予以收缴，而不应当演化为该案中民事部分的“损害赔偿金”。如依照此思路，则违法行为人势必有恃无恐，以违法获利抵扣损害赔偿而无其他财产性损失。在对违法所得予以没收的前提下，检察机关在民事公益诉讼中还可根据案件实际情况要求其承担损害赔偿责任。因为这两者所承担的功能及处理方式相距甚远，刑事诉讼中违法所得要上缴国库，而民事诉讼损害赔偿则重在填平受害人所遭受的人身及财产损失。

（二）民事公益诉讼与行政公益诉讼的过渡

在追究了违法行为人的民事责任之后，检察机关能否针对某农技中心动物卫生监督分所提供虚假检测报告所存在的监管漏洞提起行政公益诉讼。从两种诉讼类型的目的来看，其皆是为了维护社会公共利益，但针对的对象却截然不同。从某种程度而言，加害人实施违法行为所侵害的范围大小有一定的限度，但监督机构因故意或过失造成的危害后果会呈数倍增长。该案中某农技中心卫生监督分所是生猪屠宰环节中的上游检疫机构，其充当了“行政许可机关”的角色。民事公益诉讼中检察机关针对其制发检疫合格证明中存在的监管漏洞不能提出具体的诉讼请求，所以难以在该诉中一并解决。且社会治理类检察建议具有“弱司法性”，如行政机关不积极整改，检察机关后续无强制性的跟进措施。但行政公益诉讼“诉前+诉讼”的模式恰好弥补了这一缺点，其在通过检察建议无法达到维护公益的目的时，便可以诉诸于诉讼程序，进一步督促行政机关采取措施完善制度、堵塞监管漏洞。所以在民事公益诉讼案件办理过程中，检察机关如发现行政机关存在监管漏洞，应当及时提起行政公益诉讼。

（三）支持起诉与提起诉讼的互动

G省D市人民检察院在提起诉讼之前，向G省消费者委员会制发了检察建议，建议其对张某等人的违法行为提起消费者民事公益诉讼。但G省消费者委员会函复其支持检察机关提起民事公益诉讼。 G省D市人民检察院遂在《检察日报》进行了公告程序。根据民事诉讼法第15条，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。实践中，检察机关绝大多数情况下都是以“支持者”的身份出现，鲜见其作为“被支持者”。该案中虽然G省消费者委员会并未在调查取证等方面提供实质性的支持，但却为检察机关办理民事公益诉讼案件提供了一种全新的思路。囿于专业知识的欠缺，检察机关在食品药品安全等领域办理民事公益诉讼往往只能借助于专家意见、专业机构鉴定等，如若消费者委员会等社会团体能够以“支持者”的身份出现，无疑弥补了检察机关在专业性问题上调查取证的短板。作为一项诉讼活动，尤其是在涉及调查、评估、鉴定等较大费用开支时，必须考虑司法成本。[2]相关社会团体、机关等通过支持起诉的方式参与到民事公益诉讼之中，为检察机关提供“智力支持”，可有效节约司法成本。

四、民法典背景下办理食品安全民事公益诉讼案件的新变化

（一）惩罚性赔偿制度的激活

该案中虽然检察機关未要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任，但根据民法典第1207条，当违法行为人主观状态上明知产品存在缺陷或未采取有效补救措施，致使他人死亡或健康严重受到损害的，便可以请求其承担相应的惩罚性赔偿。消费者权益保护法第55条与食品安全法第148条分别规定了惩罚性赔偿金的不同计算规则，主要包括三种情形：其一为经营者存有欺诈行为时消费者支付价款三倍的计算方式;其二为当存在民法典第1207条规定情形时所受损失二倍以下的确立标准;其三为生产或经营不符合食品安全标准食品时支付价款十倍或损失三倍的计算模式。从民事公益诉讼惩罚性赔偿规则的设立目的来看，其无非是起到一种惩戒作用，让“违法者痛到不敢再犯”，而食品安全法第148条所确立的计算规则显然比消费者权益保护法第55条规定的计算方法更具“重磅惩罚”效应，且其不需要证明违法行为人存在“欺诈”故意或造成了“他人死亡或健康权严重损害”的后果，只需满足明知生产或销售不符合安全标准的食品一个条件即可。综上，检察机关在办理食品安全民事公益诉讼案件过程中，对于惩罚性赔偿责任的承担应当优先适用食品安全法第148条的规定。但难以回避的问题是，一方面，该条文的权利主体为缺陷食品致使损害的消费者，即提起诉讼主张惩罚性赔偿金的应当是消费者，而不是检察机关;另一方面，检察机关提起公益诉讼是基于“公共利益”受到损害这一特定目的，虽然理论上对于何为“公共利益”存有分歧，但实践中绝大多数情况下都是以“受害人数的不确定性”作为界定标准的，此时不论是“支付价款十倍”还是“所受损失三倍”都显然是以受损人数的可确定性作为前提的。为了避免食品安全民事公益诉讼领域惩罚性赔偿规则的滥用，应当从立法上明确惩罚性赔偿金额的确立基准及合理倍数，充分发挥该制度的威慑及惩戒作用。

此外，惩罚性赔偿金的上交渠道目前较为混乱，绝大多数情况下都将惩罚性赔偿金交由人民法院或者检察机关，也存在部分案件未明确上交渠道，只要求违法行为人按期缴纳的情形。在要求上交国库时，存在由人民法院代领或者检察机关代领两种情形。只有少数案件要求纳入公益基金管理，可见实践中各地区设立公益基金专门账户的少之又少。[3]

（二）损害赔偿数额计算规则的变化

民法典第1182条对侵权责任法第20条侵害他人人身权益造成财产损失的赔偿数额进行了修正，将“顺位规则”改为了“选择+顺位”相结合的模式，即侵权责任法规定的被侵权人遭受的损失、侵权人获得的利益、双方协商确定之间具有顺位递进关系，只有当前一种方式无法确定损害赔偿数额时，才可以寻求后面的计算模式。但是在民法典背景下，当事人可以在被侵权人遭受的损失或者侵权人获益情况之间自行选择，只有当无法确定上述数额时，才递进顺位适用双方协商规则。该案中损失赔偿的数额是依据D市肉类行业协会提供的调查结果确定了张某等人正常的获利情况。在食品安全民事公益诉讼中，由于生产者或销售者实施违法行为所侵害的是不特定多数人的利益，所以在绝大多数的案件中都无法通过计算被侵权人所遭受的损失来确定赔偿数额。但是也不能排除在部分案件中能够确定的被侵权人所遭受的损失大于消费者获利的情况，此时就需要检察机关在提起民事公益诉讼确定诉讼请求时以被侵权人所受损失为标准计算损害赔偿数额。

（三）共同侵权连带责任的适用

根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第12条，检验机构故意出具虚假检验报告的，与生产者、销售者承担连带责任。该案中某农技中心动物卫生监督分所检疫员李某等未对生猪实行检验便非法提供检疫合格证明，显然符合“故意出具虚假检验报告”的构成要件。但略显遗憾的是，检察机关在提起民事公益诉讼时并未诉请该检验机构与违法行为人之间承担连带责任。该案中张某不仅屠宰自己收购的生猪，还屠宰吴某某收购的部分无检疫合格证明的生猪，即这两人之间基于主观关联相互协作完成了整个违法行为。其符合共同侵权责任形态中的共同加害行为，根据民法典第1168条，共同侵权人之间应当承担连带责任。且实践中还存在生产者与销售者之间;生产者或销售者与集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会举办者之间;生产者或销售者与第三方网络交易平台之间;生产者或销售者与虚假广告经营者、发布者之间的连带责任确定。

注释：

[1]参见广东省高级人民法院（2019）粤民终379号民事判决书。

[2] 参见樊耀东：《检察机关在食药领域提起民事公益诉讼的困境及对策》，《检察调研与指导》2019年第2辑。

[3] 参见田漫、柴冬梅：《食药安全领域检察机关诉请惩罚性赔偿相关问题研究》，《中国检察官》2020年第8期。