西方大国怎样应对重大国家安全议题

付宇 傅梦孜

【摘要】维护国家安全与发展历来是主权国家的基本职能，随着国际形势的深刻复杂变化，西方大国维护国家安全、处理重大国家安全议题的理念、战略、机制与方式不断调整，表现在高度重视自身主权安全和国家统一、不断完善和加强国家安全体制建设、不断调整和完善国家安全战略和政策、重视传统安全与非传统安全、不断提升安全能力和拓展安全手段等方面。推动建设人类命运共同体的外交实践与新时期中国自身的转型发展将更加紧密地联系在一起，这客观上要求构建更加全面理性的安全观。西方大国在维护国家安全方面的许多做法及经验教训，可以为新时期中国加强国家治理能力建设、更好维护国家安全提供有益的借鉴。

【关键词】西方大国  国家安全  安全战略  安全体制  非传统安全

【中图分类号】D5                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.002

重大國家安全议题是指可能影响国家生存和发展的全局性、关键性问题，被各国视为国家战略与政策的重中之重。维护国家安全和发展历来是主权国家的基本职能。近年来，随着全球形势的深刻复杂变化，美国等西方大国处理国家安全议题的理念、战略、机制与方式方法也在不断调整。

高度重视主权安全和国家统一

主权安全和国家统一是国家所固有的基本权利，也是国家的重要属性。维护国家统一和主权安全，始终是西方大国重要的国家职能。进入21世纪以来，一些西方国家固有的民族或地区分离主义势力重新活跃，对其国家安全造成严重威胁。2014年9月英国的苏格兰地区赫然上演独立公投，2017年10月西班牙加泰罗尼亚地区出现公然违宪、对抗中央政府的独立公投运动，致使英国、西班牙不得不面临国土分裂、国家主权严重受损的严峻情况。面对国家安全危机，这些西方国家果断采取一系列举措，维护国家的主权安全和领土完整。

在西班牙加泰罗尼亚地区，十多年来主张分离和独立的政党逐渐在加泰罗尼亚议会中占据主导地位，加泰罗尼亚和西班牙中央政府的矛盾日益加剧。2017年9月6日，加泰罗尼亚议会正式批准公投方案，规定公投只需简单多数就可生效，且对投票率不做最低要求，试图为独立公投铺平道路。对此，西班牙中央政府迅速作出反应，以公投及相关法律违宪为由，向宪法法院提出诉讼请求。9月7日，宪法法院在第一时间裁决公投违法，同时暂停加泰罗尼亚地区一切有关公投的活动。随后，西班牙政府向加泰罗尼亚派出大批国民警卫队，接管当地治安，维持当地秩序。加泰罗尼亚独立公投的领导人卡莱斯·普伊格德蒙特及其主要部属也随之相继遭到解职和通缉，被迫流亡海外。至此，加泰罗尼亚蓄势多年的独立公投运动遭到沉重打击，陷入低潮。

与之如出一辙，英国政府对苏格兰分离运动的处理也坚决且果断。早在2007年苏格兰议会大选上，主张从英格兰分离的苏格兰民族党意外反超工党成为议会第一大党（仅比工党多1个席位），但由于当时苏格兰议会中反对独立的力量如工党、保守党、自由民主党等仍占优势，苏格兰民族党迫于形势，宣布在2011年下届议会选举前暂不推动独立公投。此后，苏格兰独立运动加速壮大，苏格兰民族党在2011年议会选举中取得胜利，新上任的苏格兰首席大臣、民族党领导人萨蒙德宣布将在新一届议会结束时的2014年或2015年举行独立公投。面对苏格兰形势的急剧变化，当时英国的各政党抛弃以往成见与分歧，迅速团结起来，力图共同维护英国的统一。时任英国首相卡梅伦（保守党）、副首相尼克·克莱格（自由民主党）和工党领袖艾德·米利班德（工党）联合发表声明，支持苏格兰“统派”，承诺未来无论任何一党执政中央政府，都将给予苏格兰更大的权利自由和经济社会援助。在英国中央政府的不懈努力下，2014年9月14日苏格兰公投结果出炉，反对苏格兰独立的票数达到55.3%，明显超过一半。苏格兰民族党领导人、独立公投的主要发起人萨蒙德不得不宣布接受公投结果，承认苏格兰早已深度融入整个英国的历史发展进程中，“目前还不具备推动独立公投取得成功的充分条件”。[1]

从以上例子可以看出，在面对自身主权安全和国内安全遭遇挑战的严峻时刻，西方国家无一不采取坚定举措，维护国家统一和领土完整。从西方国家的实践经验来看，各国普遍形成以宪法为核心的反分离主义法律体系，确保任何地区在争取自治权的同时，均受到宪法的严格约束。再者，中央政府的各派政治力量在反对和制止各种分离主义运动过程中，往往能够迅速团结、一致对外，共同维护国家的主权安全和领土完整。

不断完善和加强国家安全体制建设

逐步建立健全高度集中统一但又灵活务实的国家安全体制，已经成为西方大国处理国家安全议题的普遍做法。以美国为例，二战结束后，其逐步建立起由总统总揽全局、国家安全委员会具体执行的国家安全体制，其中国家安全顾问既是国安会成员，同时负责召集日常的国安会会议。目前，美国的国家安全委员会主要由三部分人员组成。第一部分是总统、副总统、国务卿、国防部长、国家安全顾问等政府主要决策者;第二部分包括国家情报总监、参谋长联席会议主席等法定顾问人员;第三部分人数最多，主要是来自各个行政部门的专业幕僚和行政辅助人员。值得注意的是，美国总统作为三军统帅和国家元首，有权根据议题的不同及形势的变化，随时决定和调整国安会的参会人员。例如，前美国白宫首席战略顾问班农就曾被特朗普吸收进国安会，其影响力甚至一度不亚于一些主要内阁成员。从美国国安会70多年的发展历程来看，国安会不仅一定程度上分担了总统在重大国家安全议题上的决策压力，同时由于可以有效集中各领域、各层次的决策者和专家，也在很大程度上提升了美国国家的战略决策能力。尽管不同的美国总统个人风格迥异，对国安会的认识也不尽相同，使得国安会在不同历史时期发挥作用的程度和质量存在差异，但不能否认的是，国安会在处理重大国家安全议题、应对重大国家安全危机、制定重大战略决策过程中具有重要作用。例如，在2011年美国政府对基地组织头目本·拉登实施“斩首”行动的过程中，时任美国总统奥巴马曾就此专门召开20余次国安会会议，最终拍板形成终极行动方案并付诸实施。[2]