智慧城市群视角下的区域同城化建设探究

何怡勤

[摘    要] 在智慧城市和区域一体化发展的双轮驱动下，智慧城市群建设引起广泛关注，推动公共服务智慧化供给成为智慧城市群发展的重要抓手。宁镇扬作为国内最早提出同城化的区域之一，至今仍面临公共服务同城化水平不足的困境。文章从智慧城市群视角出发，探讨以数据共享推动公共服务智慧化供给的发展趋势，对宁镇扬公共服务同城化水平提升提出合理建议。

[关键词] 宁镇扬同城化;智慧城市群;数据共享;智慧公共服务供给

1      区域同城化的提出和发展趋势

随着中国经济的高速发展，信息化技术的快速普及和应用，相邻城市间的信息传递和互动越来越频繁。如何把城市间各类资源和信息有效地整合和联动，体系化地促进相邻城市的发展成为迫切需要探索的课题，区域同城化的概念也应运而生。同城化的核心问题是探索交通、通信等技术设施如何跨越行政边界，并且逐步探索人口、资金、数据等生产要素，实现突破行政边界的流通和配置，最终形成跨行政区资源共享、要素互补、公共服务供给均等的城市群或城市经济体。

学术界多项研究针对同城化发展阶段展开讨论，例如，马学广等根据同城化实施深度将同城化发展划分为四个阶段，具体包括构想阶段、探索阶段、融合阶段与同城阶段[1];徐海贤从发展内容、深度和形式三个维度，将同城化划分为单向依赖型的雏形期、垂直分工驱动的成长期以及走向融合发展的成熟期[2]。此类同城化发展阶段研究均将区域公共服务一体化的实现认定为高阶段同城化的重要特征。

在我国，继深圳市于2005年率先提出与香港的同城战略之后，宁镇扬、广佛、西咸、成德绵等城市化较为成熟的区域都相继发布了同城化战略。尽管同城化探索已开展十余年，但从全国范围看，大多数地区的同城化程度仍然较低，处于上述发展阶段中的探索阶段或雏形期。具体表现在，大多数区域的同城化仍然停留在交通等基础设施层面的对接，尚未开展较深层次的城市间合作，特别是在涉及公共服务均享、生态治理等民生领域尚未出现具有突破性的创新实践。

2      智慧城市群建设背景下公共服务供给发展趋势

随着国内智慧城市建设的不断深入，单一智慧城市的数据供给和需求在解决特定问题时显现了瓶颈，与周边城市产生更多交互、联系、协同，从而相互提供更多的信息和资源，也成为发展智慧城市的诉求。特别是在区域协同发展逐步向更高水平迈进的大背景下，城市间愈来愈多地开展基于信息共享的交流合作，跨行政区域的智慧城市群雏形初现。智慧城市群建设以数据采集与共享为基础，实现应用的跨行政区融合与创新，最终在城市治理、社会民生等领域为城市群内居民提供一体化服务[3]。

公共服务供给是政府的基本职能之一，与民生密切相关。跨行政区的公共服务一体化作为同城化发展可以探索的重要模式和思路，也成为需要解决的首要问题和关键任务。在智慧城市群建设背景下，为了使区域内居民享受均等、高质量的公共服务，各一体化战略区域推进公共服务智慧化供给的脚步也在加快。

吴克昌提出，在智慧公共服务供给模式下，行政区抛弃“各自为政”的公共服务供给模式，突破行政边界和体制阻碍，基于信息共享，集中优势资源、长短板互补、形成合力，实现公共服务与资源的跨行政区调配与供给[4]。多项研究针对基于信息共享的智慧公共服务一体化提出建议，部分同城化先行区域已落地实现。针对长三角智慧公共服务供给，朱红云等提出长三角应建设智慧交通一体化服务平台，支撑跨区域的智能交通支付;建设现代物流公共服务信息平台，并实现与长三角各地电子口岸平台的互联互通与信息共享[5]。京津冀区域十三个城市签署《京津冀政府服务热线共享知识库合作办法》，以政府服务热线协同为突破口，建设集政府服务、公共服务、社会服务于一体的京津冀地区信息共享系统。福莆宁同城化实践中，已建成市民融合服务平台， 基于平台实现参合农民医疗救助“一站式”结算等公共服務供给。

尽管政府层面近年来大力推动数据共享开放工作，但大多数据共享仍局限于省市级委办局之间的数据交换，且以静态存量政务数据为主，复杂的多个城市间的动态实时数据交换仍未大规模实现。智慧城市群背景下，实现公共服务同城化的前提是实现跨城市的信息共享，进而实现公共服务智慧化调配与供给。

3      宁镇扬同城化水平提升的建议

作为全国最早探索协同发展的区域之一，宁镇扬一度被认为是长三角除上海都市圈外，协同化发展基础条件最好的区域。宁镇扬同城化理念于2002年首次被提出，2006年上升为全省战略，随后多次被江苏省、宁镇扬三市重要文件提及。宁镇扬同城化属于典型的政府引导下的同城化[2]，即政府层面建立和完善沟通协调机制（如宁镇扬党政联席会议），通过政府的战略指引，结合市场化和民生的诉求，推动各要素的流通。2014年，江苏省出台《宁镇扬同城化发展规划》，文件明确“以加快重大基础设施对接和重点跨界发展区域共建为突破口”，聚焦于公共服务一体化的同时，在交通、教育、医疗卫生等方面提出了具体规划和措施。

宁镇扬同城化，特别是公共服务同城化，具备先行优势并且顶层规划齐全。但是今年作为规划的收官之年，实际发展远不如预期。规划实施过程中，三市之间的同城化举措主要停留在交通和空间要素对接领域，并未出现深层次的合作试点，特别是公共民生服务方面的同城化发展较为滞后，导致市民对于同城化的感知和受益甚微。近年来，周边合肥都市圈等城市群快速崛起，其高水平的有效协同对宁镇扬区域形成巨大的压制效应，宁镇扬同城化面临“虎头蛇尾”的风险。

基于以公共服务同城化为着力点推进宁镇扬同城化的思路，结合智慧城市群的背景和发展趋势，针对宁镇扬公共服务同城化笔者尝试提出几点建议：

（1）建立宁镇扬信息共享交换平台。宁镇扬同城化建设开展多年，在轨道交通等传统基础设施领域开展较多合作。但在数据中心等新型基础设施建设领域，尚未实现支撑区域信息共享的硬件基础设施的有效集合，跨区域的信息共享交换缺乏平台及数据服务系统支撑。宁镇扬亟须构建跨区域公共服务云平台，并在此基础上融合数据治理的设计理念，搭建信息共享交换平台。

2020年宁镇扬党政联席会议于7月召开，江苏省委常委、南京市委书记张敬华提出了当前推动宁镇扬同城化加速落地的“五件大事”，其中包括“以一体化大数据中心为新载体，推动三市数据交换共享和开发利用，提升公共服务共建共享水平”。三市拟定《宁镇扬信用城市联盟合作机制框架协议》，推动信用信息的跨市共享。宁镇扬以打造一体化大数据中心为切入点，推动三市数据交换与共享，夯实宁镇扬共建、共治、共享的大数据基础。同时，以应用场景需求驱动数据的创新开发利用，提升医疗、教育、社保等各领域的公共服务同城化水平。

（2）探索跨行政区居民身份认证。中国特有的户籍制度，促进了城市间良性竞争与自主创新，但同时城市间要素的流通难以跨越行政壁垒，因为户籍的存在，不同行政区的居民享受的公共服务水平存在差异。宁镇扬三市的居民享受等量、等质公共服务的前提是要打破户籍壁垒。目前宁镇扬三市都基于市民卡，为本市市民提供包括社保、公共交通、金融等线上线下多项政务、便民服务。此外，宁镇扬三市经济、城镇化发展水平较高，居民数字素养基础较好，具备探索建立跨行政区市民数字身份信息系统的良好基础。宁镇扬可考虑融合区块链技术，利用其安全、可溯源、不可篡改、不可抵赖的技术特点，基于三市市民卡的信息共享，将指纹、人脸等生物特征信息纳入身份信息采集范畴，为三市市民办理具备医保、养老、失业保险、公积金等民生服务功能的“宁镇扬数字市民卡”。同时，整合三市手机便民APP（如：我的南京、扬州发布等），依托“宁镇扬数字市民卡”实现区域民生资源服务的均等共享。

（3）大数据助力公共服务智慧化供给。近年来，各地12345政府服务热线来电受理量大幅增加，受理范围逐年扩大，12345热线已成为市民各类需求的重要来源渠道。宁镇扬区域可以借鉴京津冀政府服务热线协同的先进经验，打通南京、镇江、扬州三市12345政府服务热线，制定并完善三市间市民来电诉求转接、信息共享、应急信息协调联动处理等工作机制，共建宁镇扬政府服务热线共享知识库。此外，可以利用大数据技术，实时收集、处理与加工三市联动的12345政府服务热线带来的大量民生诉求，为区域公共服务智慧化供给提供数据支撑，推动政府服务热线在宁镇扬公共服务同城化发展中发挥更大作用。

（4）优化升级公共服务同城化应用。近年来，宁镇扬同城化在公共服务领域做出了一些惠及民生的成效，例如，實现宁镇扬公交“一卡通”、宁镇扬统一预约挂号服务平台、医保异地结算等公共服务共享。然而，由于三市之间数据开放、信息共享水平不足，公共服务同城化举措需要进一步完善。以宁镇扬公交“一卡通”为例，三市可以合作开发公共交通共享服务平台，一方面可以支撑现有宁镇扬交通卡的异地充值、挂失、补办;另一方面，可提供跨市的定制公交服务。诸如此类的公共服务同城化举措将随着宁镇扬数据共享程度的进一步提升而得到深化。

主要参考文献

[1]马学广，窦鹏.中国城市群同城化发展进程及其比较研究[J].区域经济评论，2018（5）：105-115.

[2]徐海贤.同城化的阶段特征、形式与趋势探析[J].规划师，2017（z2）：129-133.

[3]许爱萍.京津冀智慧城市群建设：探求城市群高质量发展路径[J].开发研究，2018（5）：122-127.

[4]吴克昌，杨修文.公共服务智慧化供给： 创新要素与模式构建[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2014（38）：89-94.

[5]朱红云，孙克强，范玮，等.长三角一体化与智慧城市群研究[J].金陵科技学院学报：社会科学版，2016（30）：36-40.