中外自然资源资产管理与核算的比较与启示

2021-03-15江君琴韩德军甘华军

中国管理信息化 2021年5期

江君琴韩德军甘华军

[摘要] 近年来，随着生态环境的恶化，自然资源资产管理与核算在国际上的理论与实践研究进程加快。本研究通过比较中外发达国家自然资源管理与自然资源核算，找出我国与国外发达国家之间的差距。研究发现，在自然资源资产管理方面，我国应加强各部门之间的合作，完善自然资源的产权管理，把握自然资源资产管理与核算的关系;在自然资源资产核算方面，实物量核算分阶段、核算有侧重并且细分资源，编制反映资源与环境的账户;建立自然资源资产核算的评价体系。

[关键词] 中外;自然资源资产管理;自然资源资产核算;比较;启示

0 引言

经济的发展导致生态环境恶化，对GDP指标核算产生越来越多的质疑，自然资源资产的管理与核算越来越受到国际社会的重视，自然资源资产管理与核算被提升到一定的高度。20世纪初，国际上逐渐形成一定的自然资源资产管理体系，到了20世纪中期，自然资源资产核算在国际上逐渐展开。国外许多发达国家都进行了自然资源资产管理改革与自然资源核算，相较我国进行得较早。因此，本文分析国内外主要发达国家的自然资源资产管理与核算，分析国际上自然资源资产管理的机构、产权管理状况、管理特征。自然资源资产核算则分析核算主体、核算账户及计量方法、核算特征。通过比较国外发达国家自然资源管理与自然资源核算的情况，发现我国在这方面的不足，从而为我国的自然资源资产管理与核算提供一定的理论基础。

1 中外自然资源资产管理

自然资源资产被认为是加以限定的自然资源，是稀有的、有价值以及产权可以明确的自然资源。任何管理都具有特定的主体对象，因此，自然资源资产管理是指由特定的管理主体对自然资源资产实施的一系列管理活動，从而表现出一定的管理特性。因此，本文结合中外发达国家自然资源资产管理机构、产权状况、管理特征进行中外比较分析。

1.1 管理机构

自然资源最基础的性质为资源性，自然资源资产管理，以资源属性为基础，以资产属性和资本属性为依托[1]。由于全球化生态危机加重，各国逐渐开始进行政府机构大部制改革[2]，大部制的改革，使得自然资源资产管理得到整合。美国、日本、加拿大等国家进行自然资源资产管理体制改革较早，自然资源资产逐渐由统一的机构管理。类似的国家还有我国。日本与俄罗斯的自然资源资产管理机构较为复杂，分别由多个部门进行管理。实际上，国内外自然资源资产管理都由指定的机构进行管理，不管是由统一部门管理还是由多个部门管理，国内外的自然资源资产管理都趋向于分类化的综合管理模式。如美国虽然由内政部管理自然资源资产，但是仅靠美国内政部并不能实现对自然资源的完全管理，美国森林、矿产、水利、渔业方面还需要其他部门的合作，如农业部、美国陆军工程兵团、国家海洋渔业服务部门的合作[3]。我国虽然大部分的自然资源由自然资源部管理，但是仍需协调其他部门进行管理，如水资源仍需水利部门管理。较于其他国家，我国自然资源资产管理机构改革较晚，对自然资源资产整合管理相对较晚，也在一定程度上导致了我国自然资源核算在实践研究后面比国外落后。

1.2 产权管理状况

产权以所有制为核心，自然资源所有制具有差异，产权管理也具有差异。综合来看，国内外的所有制分为三种所有制，分别是国家、集体和私人的三种所有制。美国、加拿大自然资源划分为国家所有和私人所有的二级所有制，日本、俄罗斯等国家属于国家、集体和私人所有的三级所有制。我国自然资源由于历史改革原因，所有制分为国家和集体所有。美国、加拿大所有制划分清晰，对于私人所有的自然资源如土地不加干涉，产权明晰。日本建立了相对比较完整的自然资源物权制度对自然资源产权高效管理。相比之下，我国自然资源产权比较模糊，比如部分国家所有和集体所有的土地行政界限不清晰，集体范围内又包含国家所有的自然资源，对于这部分资源界限不清;国家所有权以及中央政府委托地方政府代理的处置权、企业的使用权等存在交叉重叠;资源与环境产权模糊。

1.3 管理特征

不同国家，由于受到经济以及不同的国情影响，自然资源资产管理特征存在一定的差异。美国市场机制较完善，一级市场主要负责对土地、海洋能源、国家公园管理、鱼类和野生动物的监管，二级市场负责征收、收购、出售、出租等[3]。加拿大十分重视自然资源的投资经营，在公共管理部门设置专门的公司对土地、石油等国有资产进行有效管理、经营[4]。日本资源紧张，国内资源能源主要依靠进口，因此日本更加注重对国内仅有的自然资源规划，日本针对海洋、能源、环境制定了各种短期、长期的战略规划，并对这些规划做出适时调整[5]。俄罗斯形成了专门的市场化机制即联邦局代表资源所有者，向资源开发使用者收取利益作为财政，联邦署对生态、环境实行一体化管理[6]。从国外自然资源资产管理特征来看，由于生态环境恶化，各国都逐渐重视自然资源资产与生态的同步协调管理。

2018年我国自然资源部建立以来，自然资源资产规划管理逐渐得到重视，也注重对生态环境的保护，但自然资源资产的市场化管理相对缺乏。例如，我国土地市场相对完整，土地市场分为一级与二级市场，但是我国的其他资源市场化程度不高。各类自然资源的有偿使用制度的建立不到位、产权主体界定不清晰与监管不到位等导致我国自然资源资产的市场化程度相对较低。

2 中外自然资源资产核算

自然资源资产具有特殊的价值，不同于一般的资源。本文主要分析三个部分，分别是核算主体、核算账户及计量方法、核算特征。国际上，挪威较早开始自然资源资产核算，此外，德国、加拿大、美国等发达国家的自然资源资产核算也具有较大的借鉴意义。

2.1 核算主体

自然资源核算最基本的目的是为了摸清自然资源现状，自然资源核算主体不同，影响着自然资源的实际统计情况。在国外，发达国家如德国、加拿大、挪威以国家统计局核算为主体，美国则是以联邦统计分析局为核算主体。而我国，根据党的十八届三中全会的会议指示，由于进行自然资源资产核算也是为了要发挥对政府工作的审计监督，因此，我国的自然资源核算主体主要是中央政府和地方政府。国外先进发达国家核算主要是核算公有部分的自然资源资产，我国包括了国家、集体所有的自然资源资产核算。相比之下，我国自然资源核算主体核算的对象较为多元化。

2.2 核算账户及计量方法

美国、德国、挪威、加拿大都建立了官方的核算账户，我国官方的自然资源资产账户缺乏。美国在1992年建立了官方核算账户，账户分为资产类账户、生产类账户[7]。美國是经济大国，主要侧重对石油、天然气的核算。德国环境与经济核算体系由三部分组成，环境压力、环境状态、环境反应[8]。由于德国的资源较少，主要是对土地和森林的核算。挪威主要由物质资源账户、环境资源账户构成，核算侧重于森林、渔业、矿产、能源[9]。加拿大核算分为自然资源存量核算、物质能源流量、环境保护支出核算，主要核算林木、土地、能源等。加拿大账户核算，尤其是林木核算十分详细，建立了林木核算实物账户，统计林木的数量、层次、构成以及地区[10]。到目前，我国仍然没有公布官方自然资源核算账户，各类自然资源资产的核算包括存量、流量、价值量核算至今没有统一，处于不断的探讨与试点阶段。

从核算账户上分析，国外自然资源资产核算侧重本国国内与经济发展具有较大关联的自然资源。从核算方法上分析，国内的学者孔含笑总结了国际普遍采用的方法，即市场法、收益法和成本法[11]，各个国家仍然侧重不同的方法。美国市场机制完善，多采用市场价值法进行核算。加拿大高度重视自然资源资产核算，对各类自然资源资产的核算方法较有针对性。挪威和德国，基于投入产出这一经济生产关系，分析自然资源资产在经济发展中的联动变化，这也是自然资源资产核算的目的——纳入国民经济核算体系，对我国具有较大的参考价值。我国也采用市场法、成本法、收益法等方法核算，但我国由于市场机制不健全，国内较多采用收益法核算。严金明把自然资源资产核算方法分为两大类：一类是权利清晰、市场成熟的核算方法;另一类是权利不清晰、市场不成熟采用的核算方法[12]。总之，国内目前并没有形成统一的核算方法，可以借鉴国外发达国家的先进经验，根据各类资源的特性，制定适应本国国情的合理的核算方法。

2.3 核算特征

各个国家根据本国的国情、国家的重视程度，核算具有不同的特点。美国的自然资源核算分为不同阶段的核算，自然资源核算在本国内同时采用了部门与行业核算，通过部门与行业核算[13]，相互调整、互为补充。挪威与德国侧重实物量核算。加拿大对各类的资源核算侧重不同的方法，对各类资源划分较细、核算方法具有针对性。加拿大自然资源核算在国际上较为完整，值得我国借鉴。我国的自然资源资产核算处于理论探索阶段，核算方法没有达成共识，对自然资源核算主要是从资源大类划分，如土地、森林、矿产等，核算相对粗略。我国可以借鉴国外发达国家自然资源资产核算的经验，根据本国国情，制定我国的自然资源资产账户。

3 自然资源资产管理与自然资源资产核算的联系

3.1 两者从不同方面对自然资源资产实施保护与可持续利用管理

自然资源资产管理是基于宏观方面对自然资源资产的管理，自然资源资产管理主要是负责顶层设计方面的框架结构，如建立自然资源资产管理机构、自然资源资产法制管理、清晰界定自然资源资产的产权、完善市场机制。而自然资源资产核算侧重于微观方面对各类自然资源资产的核算。从二者的目的来看，最终的目的都是一致的，都是为了对自然资源进行保护，实现资源的可持续利用。

3.2 同时受到国内资源、环境、经济的制约与影响

各个国家的自然资源资产管理与核算，不是千篇一律，而是根据各国的情况不同，同时受到国内资源、环境、经济等因素的影响产生了差异。如德国的自然资源由于相对匮乏，经济的发展使得环境污染严重，因此，德国的自然资源资产管理重视资源的可持续利用管理与规划管理，自然资产核算侧重土地、森林、环境核算。

3.3 自然资源资产高效管理有助于核算的实施

自然资源资产管理是对自然资源结构性的整体框架管理。资产管理机构的整合，使自然资源核算具有了明确的管理主体。自然资源的产权管理，尤其是自然资源所有权、收益权、处置权等权利的管理有助于自然资源资产实物量、流量的核算。总之，自然资源资产管理从整体上为自然资源核算提供便利。

3.4 自然资源核算是自然资源资产管理的基础手段

核算最基础的作用就是了解自然资源的现状，自然资源资产核算为自然资源资产管理者提供较为详细的自然资源状况。有助于自然资源资产管理者了解到微观方面的自然资源资产现状，尤其是自然资源资产的价值、存量、流量变化，从而在宏观方面制定科学合理的自然资源资产管理决策。因此，自然资源资产核算成为自然资源资产管理的一种必要而基础的手段。

4 对我国的启示

4.1 自然资源资产管理应加强各部门之间的合作

我国的自然资源资产管理起步较晚，虽然自然资源大部分整合到自然资源部管理，由自然资源部负责全民所有的自然资源资产管理，但是目前自然资源资产主要还是土地、矿产、海洋资源，其他的自然资源资产没有完全整合，比如我国的水资源仍然是由水利部门负责，土地的部分仍由农村农业部门管理。我国可以借鉴美国、日本、俄罗斯的自然资源资产管理经验，如日本的海洋管理没有设立专门的部门，各个部门之间仍需要进行综合协调管理。据各类资源的特性及人们的需求，加强部门之间的协作。

4.2 完善自然资源产权管理

我国自然资源部分产权管理不到位，相对国外比较模糊，首先是所有权主体界定，尤其是农村集体所有权主体界定问题，由于我国农村基层组织的改革问题，实际上难以找到确定的主体。其次是国家所有权与地方使用权的冲突，地方政府往往趋于各自利益最大化原则，大量占取自然资源资产的收益，加上资产监管不到位，导致国家所有者的利益大量被剥夺。明晰的产权有助于市场管理，自然资源也只有经历市场化转变，才实现从资源到资产、资本的转变，由于资本具有保值和增资的作用[12]，完善产权的管理变得更加紧迫。

4.3 把握自然资源资产管理与核算的关系

不管是自然資源资产管理还是核算，最终都是为了保护资源，实现对自然资源的可持续利用。自然资源资产管理从整体上制定自然资源资产保护的框架，而自然资源核算为自然资源资产管理者提供了决策的基础信息。二者同时受到国内能源、经济、环境的影响，我国应该注重二者之间的联系，结合国情，从自然资源资产管理部门划分、产权建设、市场机制方面等方面为自然资源核算做好制度方面的规定，而自然资源核算作为了解自然资源状况的基础手段，也为自然资源资产管理提供决策信息，因此，自然资源资产管理与核算具有内在的联系，不管是哪一方面，我国都应该深入研究。

4.4 实物量核算分阶段、核算有侧重并且细分资源

我国自然资源核算较晚，自然资源核算还没有形成统一的技术、方法、体系。因此，我国可以借鉴德国以及挪威的方法，优先开展实物量核算，价值量的核算逐步完善。我国资源丰富，短时间内核算每一类资源都有难度，可以先核算对经济、环境等与人类生活紧密关联的资源，如土地、矿产、水资源。此外，细致划分我国的各类自然资源，对于林木、矿产、土地资源进一步细分。林木依据是否具有重要价值划分、生长期的长短划分，矿产依据是否具有重要战略价值划分[13]。我国关于自然资源账户的理论探讨则更多的是从各类资源进行核算，缺乏各类资源子账号编制，这相对国外先进国家显得有些粗略。

4.5 编制反映资源与环境的账户

美国、加拿大、挪威都参照联合国环境与经济核算体系，编制了同时反映资源与环境关联的账户。编制资源与环境有关的账户，自然资源变化反应在经济发展过程中，体现资源与环境的变化关系，从而制定适应经济发展的计划方案。

4.6 建立自然资源资产核算的评价体系

目前，我国缺乏完善的自然资源资产管理评价体系。评价体系的实施有助于后续对自然资源核算工作的跟踪与指导，我国可以借鉴美国、德国建立各类自然资源资产的增值以及可持续评价，有利于对自然资源核算的持续监控。

主要参考文献

[1]严金明，王晓莉，夏方舟.重塑自然资源管理新格局：目标定位、价值导向与战略选择[J].中国土地科学，2018，32（4）：1-7.

[2]吴初国，马永欢.国际视野下的自然资源管理大部制改革[EB/OL].https：//m.sohu.com/media/475389？spm=smwp.content.author-info.1.1591534577965OXTTAdB.2018-07-13.

[3]陈静，陈丽萍，汤文豪.美国自然资源管理体制的主要特点[J].中国土地，2018（6）：36-37.

[4]杨杰，陈丽萍，张迎新.加拿大自然资源管理机构及职能[J].国土资源情报，2018（4）：9-15.

[5]邓锋.当前日本自然资源管理的特点与借鉴[J].中国国土资源经济，2018（10）：10-14.

[6]苏轶娜，王海平.俄罗斯自然资源管理体制及其启示[J].中国国土资源经济，2016，29（5）：54-58.

[7]周龙，方锐.美、德国家环境资产核算比较及其对我国的启示——基于SEEA2012中心框架的理论分析[J].会计之友，2018（2）：24-30.