政府与社会资本合作财政风险的防范措施探讨

冯卓西

[摘    要] PPP是政府与社会资本合作的简称，是社會公共服务的一种创新机制，实际上就是将政府公共管理、服务职能与社会资本以合作的形式有机结合起来，这样既可以提高社会资本的利用率，还可填补政府公共服务的资金短缺，实现两方互补、双方效益最大化。但是我们也必须看到，这个机制在运行中会面临不可预估的财务风险。鉴于此，文章将深入分析我国PPP机制现阶段所出现的财务风险监管等各种问题，希望能为推动PPP机制的发展和优化添砖加瓦。

[关键词] 政府与社会资本合作;财政风险;财务监管

0      引    言

政府部门的一个重要职能就是公共服务，这就决定了政府必须“去利益化”，因此，政府开展公共建设过程中所出现的债务问题，究竟该如何处理，已然成为政府项目建设所面临的一大难题，而社会资本的加入则可以很好地解决这个难题。当前，我国有关部门已就PPP中所出现的财务管理问题颁布了规范制度，从而确保相关财务管理工作的顺畅运行，但是在实际工作中，还需要进一步把握好财政风险问题。

1      政府与社会资本合作财政风险管理的必要性

1.1   PPP自身存在的高风险

当前世界范围内已出现的PPP模式主要有合理分摊风险、共投项目公司等模式，但是这些模式的财政风险是非常显而易见的[1]。追根究底，出现这种现象的原因是PPP中的财务主体多，更为关键的是不论资源投入还是收益，各个主体之间都存在一定的竞争，特别是政府与社会资本主体之间因为信息不透明、不对称，以及无法达成有效沟通等矛盾，导致两者之间的竞争加剧。更主要的是，政府项目的公共性和“去利益化”，与社会资本的逐利性、私有性，这本身就是一对不可调和的矛盾，一旦在合作中出现财务风险问题，那么双方必然形成对立的立场，如果继续恶化则会导致严重的财政风险。

1.2   当前法律与道德约束的“失灵”

PPP作为一种项目共建模式，实际上集综合性与专业化于一身，因此在一个项目的具体实施过程中，就必须处理好各种问题。在这个过程中，有可能会出现法律鞭长莫及之处，即便法律体系完备，道德约束力强大，在这种资本逐利的复杂情况下，法律和道德有可能失灵。再加上双方对“契约精神”的理解和认知存在偏差，也会加剧风险问题的发生。当前，我国的法律法规并未创建成熟、系统的信用体系，而政府则可能因其公共性和所掌握的权力而成为“强势”的一方，甚至动用行政手段，来强硬干涉社会资本的运行。

1.3   全国PPP项目数量不断增多

有数据表明，我国的PPP项目正在不断上马，数量与日俱增，这也必然加大财政风险。除此以外，政府为了社会治理的需要，不断推出公共建设项目，并吸纳社会资本参与到项目建设中来，这种PPP机制快速、大规模推进的情况，在项目后期必然会出现一定的财务风险，甚至还有可能是财务纠纷[2]。更有些目光短浅的地方政府，为了提高项目的可视收益，利用各种融资方式，来推进PPP，这就使得财务风险变得更大。

2      政府与社会资本合作财政风险管理的问题

2.1   责权利边界不清晰所导致的利益纠葛

充分挖掘公共资源的内在价值，并将其转变为融资能力和信用支撑，这正是PPP模式的优势和潜力[3]。但是如果PPP项目缺乏监管，那么极有可能会出现官僚集团与商业机构合谋，并侵吞国有资产，负债由此被转嫁给国家，出现这种现象的根本原因，还是PPP项目的实施需要立足于复杂的契约。此外，PPP模式中如果出现越位监管，则可能会出现政府打着公共利益的旗号侵占私人正当权益的情况。

2.2   财政隐性负债风险增加

当然，我们也必须看到PPP经济模式优势还是很多的，比如可优化公共负债结构，再比如凭借强有力的外表融资能力，将资金引导到监管和调控边界之外，然后再加以利用[4]。但是如果PPP模式使用不当，则可能导致一些负债事项被隐藏。政府通过加强法律文本建设能够将PPP经济项目与公共部门隔离开来，并能促使PPP项目的市场化运行。一般情况下，公众所使用的公共设施，是通过公共平台——国有企业来实现的，比如我们耳熟能详的电网公司、通信公司和自来水公司等。此类公众平台需要公共财政部门来负担支出、承担责任，而此类隐蔽责任极有可能会给国内公共秩序带来极大影响。

2.3   公共负债风险向系统性金融风险发展的概率增加

对PPP项目进行财政监管时，如果没有严格划定PPP模式的应用边界，那么PPP模式自身所附带的软性债务融资特点，就会由于地方政府的刚性预算而受到破坏，进而导致地方政府的过度投资行为。另外，我国公共部门在责、权、利三个方面与金融机构存在不对等情形，一旦地方政府的过度投资行为被该地的金融部门所满足，那么这种不良资产很容易就传递给上级金融机构，如果各地的金融风险被层层叠加，那么强大的系统性风险和金融风暴，必将对我国经济的整体运行产生无法预估的影响。

3      政府与社会资本合作财政风险的防范措施

为了更好地防范PPP模式所带来的不必要的财政风险，必须理清政府、社会与市场三者之间的界限，充分激发PPP的本质特点，将政府与社会资本的优势充分发挥出来，搭建一套完整、科学的风险防范体系，真正增加人民群众的社会福利，提升公共服务的供给效率。

3.1   明晰边界，回归PPP本源

现代经济的要素缺一不可，政府、社会、市场分工各不相同，但又相互联系，相互影响。为了更好地推进PPP的规范开展，首先应厘清政府、社会与市场这三者的边界，做到既推动PPP项目的顺利开展，又能限制PPP的效应。一旦PPP项目被应用于不符合其内在本质特征的项目或领域，那么其潜在风险无法预估。财政部和发改委发布了一些政策文件，以鼓励PPP的发展，并将PPP模式的应用范围做了限制：“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”。由此我们可以看出，财务部、发改委所给出应用PPP的限定，主要包括公共服务领域、政府负有提供义务，并且是纯粹的公共产品和服务，但是对于那些不属于公共服务领域的商业项目，PPP模式则不能运用其中。因此，PPP适用于准公益性领域，通过使用者付费的方式，获得一定的项目收入，或者政府通过财政补贴的方式，使社会资本获得合理利润，像与人民群众生活息息相关的燃气、供水、供电、垃圾处理等项目，像铁路、公路、城市轨道交通等交通设施，比如医疗、教育、养老等公共服务项目，诸如此类与人民生活密不可分的项目，可通过PPP模式来引进社会资本。一旦边界被突破，那么风险无法估量，因此，为了使PPP得到更加规范的发展，必须坚守底线，狠抓管理，死守PPP模式的边界，将不规范项目屏蔽于PPP模式之外。

3.2   强化契约精神，发挥合作共赢优势

PPP项目的上马，涉及合作主体众多，政府机构、消费者、社会资本等各方的利益皆需统筹其中，需要在满足公众需求的基础上，用切实可行的成本和技术，在给社会资本带来合理利润的同时，降低政府的财政负担和财政风险。从经济学的角度来说，PPP本质上是一个契约，需要根据法律规范和市场规则运行。在PPP合作中，政府与社会资本起码是平等的市场主体，需要依照市场运行的规则来承担风险，并获取相应的经济效益。但是从前文的分析我们可以看出，事实上我国的契约精神严重缺乏。政府经常用强硬的行政手段干预市场运行，社会资本的逐利本性暴露无遗，在出现经济损失时通常会将风险转嫁给政府。为了更好地解决上述问题，政府在与社会资本的后续合作中，需加强法制建设，普及法律观念和契约精神，政府依照合同履行支出责任，而社会资本则按合同发挥效率优势，从而达成PPP模式的利益共享、风险共担。

3.3   改革体制机制，完善全生命周期的风险控制体系

（1）加快与PPP有关的立法。与发达国家相比，我国与PPP有关的政策颇多，但是效力层级过低，且存在相互冲突，此外，项目的规范性和各方的契约精神还需继续加强。同时，还需加快推进立法工作，从而使得各方合法权益均有法可依，增强社会资本的信心，从而提高公共服务供给的质量。

（2）进一步完善PPP管理体制。PPP模式涉及主体众多，包括发改委、财政部以及其他相关行业主管部门，这种“领导”大多的情况并不利于PPP的规范发展。因此，笔者建议由国务院组建跨部门的政府和社会资本的合作工作协调机制，以便于处理PPP项目中出现的重大问题。

（3）坚持和完善物有所值论证。组建专家队伍，改革论证方法，充分发挥物有所值论证对PPP的核心保障作用。

（4）优化PPP合同条款。政府部门应依法履行合同，加强政府信用体系建设，坚决抵制将PPP项目变成融资工具，从而使地方政府的隐形债务风险加大。加强对社会资本合作方的监督，防止因其对利润的追求而损害公共项目和公众利益。

4      结    语

作为一种全新的合作模式，PPP不但能节约公共服务成本，满足政府的公共服务支出需求，提高公共服务质量，同时还有利于社会资本的发展和我国市场经济的发展。因此，规范化的PPP模式在未来将成为地方政府提供公共服务的重要模式之一。当前我国出现的PPP快速上马、快速下马的现象，必将作为一种过渡状态成为历史，随着我国经济的快速发展和对PPP的不断调整，必将能充分发挥政府与社会资本两方的优势，形成合作共赢的局面。

主要参考文献

[1]于洋，焦永利.化解地方债风险的公共政策创新：固安模式及其经验启示[J].中国行政管理，2019（4）：120-121.

[2]方樺，徐庆阳.政府审计视角下的PPP项目政府债务风险管理研究[J].财会月刊，2019（11）：109-110.

[3]蔡东方.PPP对财政预算约束作用的检验——基于PPI数据库的实证分析[J].企业经济，2019（4）：119-120.

[4]李一花，瞿玉雪.我国PPP的发展现状与投资影响因素分析[J].公共财政研究，2019（2）：88-89.