临汾市地下水超采区治理经验与探讨

◎任耀文

（作者系临汾市水利局党组书记、局长）

地下水具有重要的资源属性和生态功能，是保障水资源供给的重要压舱石和稳定器，也是应对突发事件、保障供水安全的战略储备资源，在保障国民经济和维系良好生态环境中均发挥着不可替代的作用。近年来，我市部分地区由于生产生活需要，水资源供需矛盾较为突出，地下水过度开采造成了一些不利影响。因此，加强我市地下水超采区治理，防范和解决地下水不合理开发引发的风险和问题，对促进我市全方位推动高质量发展，助推临汾市建设成黄河流域绿色崛起转型样板城市具有重要意义。

一、我市地下水超采区情况

根据《山西省人民政府办公厅关于加强地下水管理和保护工作的通知》，山西省地下水超采区涉及我市共两处，均位于汾河流域。一处是临汾市侯马小型孔隙水浅层地下水超采区，位于侯马市浍河两岸，分布于侯马市西南一带，由侯马城区与市界围括的半圆形区域组成。具体范围为：北起张王—东呈王，南至盆地边界，西起侯马市界，东至乔村，超采区面积78 km2，其中严重超采区面积33 km2。另一处是古堆泉域中型岩溶水超采区，涉及我市的超采区面积381 km2，分布在襄汾、曲沃、翼城、浮山四个县。

二、治理保护措施及取得成效

多年来，我市扎实践行新发展理念，坚持以“十六字”治水思路为根本遵循，按照生态保护与高质量发展的要求，从可持续发展的目标出发，坚持在保护中开发，在开发中保护，严格地下水管理，逐步缩小地下水超采区面积，取得了一定的成效。

一是实行最严格水资源管理制度。在水资源管理和保护工作中，我们坚持“以水四定”的原则，即，以水定城、以水定产、以水定人、以水定地，把水资源作为最大的刚性约束，实行最严格水资源管理制度。制定了实施方案，对各县（市、区）实行用水总量控制：需要取水的建设项目一律严格进行水资源论证，在审查论证报告书和论证表过程中，对照县域水资源利用总量控制目标，对超过控制总量的县，一律不予通过审查，不予审批水量。对地下水取用水总量已达到或超过控制指标的地区，一律暂停建设项目新增取用地下水；对取用地下水总量接近控制指标的地区，坚决限制审批新增取用地下水。在地下水严重超采区或禁采区，除生活用水外，严禁审批新建、改建、扩建涉及新增取用地下水的建设项目；在地下水一般超采区或限采区，除生活用水外，严格限制审批新建、改建、扩建涉及新增取用地下水的建设项目。

二是加强节约用水提高用水效率。为全面提升水资源节约集约利用水平，我市多措并举，研究制定了《临汾市落实国家节水行动实施方案》，在全社会提倡节约用水，全力推动节水型生产生活方式。加强节水管理，采取差别水价及水效对标等措施，推动高耗水企业加强废水深度处理和达标再利用。严格落实主体功能区规划，在地下水超采地区，将用水效率作为产业结构调整的重要依据，严格控制高耗水行业新建、改建、扩建项目，推进高耗水企业向水资源条件允许的工业园区集中，对采用列入淘汰目录工艺、技术和装备的项目不予批准取水许可；对未按期淘汰的，依法严肃查处。严禁超采地区扩大景观、娱乐水域面积，具备使用非常规水条件但未充分利用的建设项目不得批准其新增取水许可。全方位开展节水宣传，大力发挥节水示范企业、节水教育基地、节水示范单位的节水宣传作用，倡导绿色高质量发展理念，提高全民节水意识，养成良好节水行为习惯和生活方式。截止2020 年，全市共创建节水载体83 个，其中节水机关69 个，节水学校11 个，其他节水载体3 个。

三是加快落实地下水超采治理方案。目前，我市侯马小型孔隙浅层地下水超采区和古堆泉域中型岩溶水超采区范围的县均已制定完成了地下水超采区治理方案，下一步，将切实加大治理力度，坚决关闭对古堆泉影响较大的非煤矿井，调整产业结构，逐步淘汰落后的高耗水行业，严格限制高耗水服务业发展；压减高耗水农作物种植面积，减少农业开采地下水水量，大力发展高效节水灌溉，提高灌溉用水效率；推广工业和生活节水技术与设备等，通过综合措施治理地下水超采，促进全市地下水位止降回升。

四是大力实施水源替代工程建设。我市坚持“用足黄河水、用好地表水、涵养地下水、多用再生水”，积极推进襄汾县水源替代工程和翼城县水源替代工程建设，推动水资源优化配置，减少地下水开采。这两个项目位于古堆泉域中型岩溶水超采区，是山西省地下水超采区综合治理项目（2018 年度）水源置换工程，也是山西大水网禹门口提水东扩工程配套襄汾、翼城县域小水网工程主要组成部分。其中，襄汾县水源替代工程利用已建成的禹门口提水东扩工程引黄河水替代地下水，减少地下水开采量，保证水资源持续利用，保证该县工农业用水需要。工程从禹门口东扩工程襄汾县分水口取水，利用分水口富余水头自流至加压泵站，泵站加压后铺设压力输水干管道至位于北姚村的调蓄池，池后铺设供水支管向各用水户供水；同时压力输水管道沿线设置农业灌溉分水口3 个，作为沿线约1.07 万亩农田灌溉的应急水源。工程发挥效益后，年可取黄河水1 500 万m3，关闭封存水源井40 眼，年压采地下水670 万m3。翼城县水源替代工程供水水源为黄河水，从西梁水库提水至小河口水库，并向翼钢、煤电产业园及小河口灌区供水，置换各个用水户的地下水水源，关停水源井，以达到节水压采的目的。工程发挥效益后，年可取黄河水2 396 万m3，封闭水井72 眼，年压采地下水458 万m3。

五是积极推进古堆泉域生态保护工程。我市争取到2021 年度地下水超采区综合治理资金，全力推进襄汾县古堆泉域生态保护工程。该工程利用禹门口东扩工程黄河水，引至襄汾县赵康镇，置换东汾阳等5 村3 120 亩农田的岩溶地下水灌溉水源；在陶寺乡塔儿山古堆泉域岩溶地下水补给区实施涵养林4 500 亩。项目实施后，可关闭岩溶井5眼，年压采岩溶地下水62万m3，在涵养林实施区增加岩溶地下水补给，改善古堆泉域地下水生态。

六是加强超采区地下水开采监管。我市坚持问题导向，多方面着力，加强水行政执法工作力度，压实水资源管理责任，坚持不懈在地下水超采区依法严厉打击非法取用水等水资源违法行为，维护水资源管理秩序。执法工作中，注重创新方式方法，建立执法台账，实施动态管理，明确查处责任，杜绝有案不立和有案不录的情况。针对非法取用地下水难以发现等问题，积极拓宽问题发现渠道。注重完善工作机制，建立健全区域与区域、水利部门与其他部门之间的联合执法机制，探索形成精准执法的举措和机制。通过依法严厉打击、联合查处，形成强有力的震慑，有效改善地下水环境质量，确保地下水安全。

七是加强地下水计量监测管理。计量设施建设是贯彻落实用水总量控制制度的基础，是核定用水户用水量和水资源税征收的依据，是强化超采区地下水资源管理的手段。在计量设施管理方面，市、县水利局安排专人负责，各用水户也确定专人负责取水计量设施的管理与维护，保证设备的完好运行。对超采区范围内的各类工业企业和农业用水大户都安装了水量计量设施，建立了企业用水档案，每季度把水表数据拍照留存，根据实际用水量和水资源税征收规定，下达水量核定单，水利部门、企业、税务部门各留一份，实现了以量计征，发现超计划取水行为，及时通报税务部门，超出部分按照水资源税征收标准加倍征收。

八是深入推进农业水价综合改革。我市积极探索建立合理反映供水成本、有利于节水的农业水价形成机制，使全市农业用水价格总体达到运行维护成本水平。在水资源配置、水需求调节等方面，积极引入市场机制，发挥价格的经济杠杆作用，在地下水超采区推动节约用水，提高水资源利用效率和经济效益。同时，加快计量设施安装，征收地下水水费，落实超定额累进加价制度，逐步建立与农民承受能力、节水成效、地方财力相匹配的精准补贴和节水激励奖励机制，严控地下水超采区地下水取水量，从而保障了我市地下水管理水平更加科学、精细。

通过采取以上举措，我市超采区地下水位处于稳定回升状态，超采区治理效果显著。2016 年我市地下水超采区所在县范围内的地下水用水量为1.256 6 亿m3，2020 年地下水用水量为1.016 8 亿m3，地下水用水量逐年减少，地下水位持续回升。据地下水位观测资料，2012—2020 年，侯马市孔隙水超采区地下水位总体处于上升状态，年均值平均上升7.72 m。地下水超采状况得到了有效控制。与此同时，广大人民群众对地下水超采区的认识有了显著提升，对超采区内禁止打井、压减地下水等要求已经逐渐形成共识。

三、存在的问题

如何合理开发利用有限的地下水资源，更有力推进地下水超采区治理，我市当前还面临一些问题和挑战：

一是我市水资源短缺严重。根据临汾市第二次水资源评价资料，1956—2000 年系列临汾市多年平均水资源总量为15.22 亿m3，其中地表水资源量为13.21 亿m3，地下水资源量为9.75 亿m3，重复计算量为7.74 亿m3；多年平均水资源可利用量为10.76 亿m3，其中地表水可利用量为6.55 亿m3，地下水可开采量为8.13 亿m3，重复量为3.92 亿m3。我市人均水资源占有量仅为350 m3，属于极度缺水地区。

二是水资源地域分布不均。根据临汾市水资源全域化配置方案，我市汾河下游区为水资源相对紧缺区，主要涉及我市洪洞县、尧都区、古县、浮山县、襄汾县、曲沃县、侯马市、翼城县，流域面积10 209 km2，其中侯马市在侯马小型孔隙水浅层地下水超采区，襄汾县、曲沃县、翼城县、浮山县在古堆泉域中型岩溶水超采区。依据1956—2000 年系列资源，区域内水资源总量7.48 亿m3，地表水资源量5.87 亿m3。由于汾河干流临汾境内不具备建设大中型水库条件，汾河干流临汾境内水量仅沿汾河电灌站利用以外，其余全部下泄出境。为满足生产生活用水需求，区域内地下水资源被大量开采，导致形成地下水超采区。

三是水资源供需矛盾较为突出。地下水超采区位于汾河流域，汾河流域为我市粮食主产区，灌溉期间用水集中、需水量大。地下水因具有易于开采、水量稳定、水质良好的特点，长期作为超采区保障粮食安全和农村饮水安全的重要水源，长期开采地下水导致地下水位下降，保障农业生产、农村饮水安全与超采区综合治理还存在一定矛盾。

四是地下水超采区治理难度较大。目前，全市地表水资源普遍短缺，超采区治理的替代水源为禹门口东扩黄河水，禹门口东扩工程从运城市河津市清洞镇龙门村黄河干流取水，通过多级提水，向运城6 县和我市侯马、曲沃、襄汾、翼城4 个县（市）供水，供工农业用水、农村生活用水和生态补水，工程设计总提水流量66 m3/s，年提水量7.4 亿m3，其中向临汾市供水量1.197 6 亿m3。目前骨干工程已建成通水，已输水至曲沃县浍河水库和翼城县北常水库，但是地方配套的调蓄、输水工程建设仍有短板，与超采区综合治理的要求还有差距。

四、建议

保护地下水就是保护明天。地下水保护必须从战略高度来重视，当前，划定地下水开发利用的上限，守住地下水保护的底线，还需从以下几个方面考量：

一是进行水资源税改革，保护地下水资源。根据《山西省人民政府关于印发山西省水资源税改革试点实施办法的通知》，加大水资源税改革试点工作执行力度。同时，建议结合我市实际，适当提高现行地下水水资源税征收标准，使地下水水资源税高于地表水，超采区地下水水资源税高于非超采区，这样可提高超采区用水户使用地下水的成本，促进关井压采工作。

二是加大资金投入，促进地下水超采区综合治理。地下水超采区治理工作点多面广，涉及部门多，资金投入大，需要全社会的参与，需要财政资金支持方能完成。建议财政资金向超采区治理项目予以倾斜，加大支持力度。也建议地方政府将这部分费用纳入地方财政预算，由地方财政支出，保证地下水超采区综合治理能够加快推进。

三是建立“公益用水（黄河）补贴基金（专项资金）”。按照省政府要求，为促进黄河水有效利用，保障河流、城市生态用水和农业可持续发展，保障大中型引黄供水工程的长期稳定运行，各级政府应建立“公益用水（黄河）补贴基金（专项资金）”，由市县财政统一管理，专项用于本级政府管辖范围内使用黄河水的公益性（生态）和准公益性（农业）供水补贴，市级基金专项用于市管骨干工程供水补贴，县级基金专项用于县管骨干工程供水补贴。目前地方配套的黄河水调蓄、输水工程建设存在短板，专项基金的建立将有利于加快相关工程的建设，促进我市地下水超采区综合治理。

四是系统推进超采区高效农业节水。一方面，加快农业节水设施建设。积极推广渠道防渗、管灌、膜下滴灌等先进适用的节水灌溉技术，摒弃大水漫灌等粗放灌溉模式，全面实施区域规模化高效节水灌溉。另一方面，调整农业种植结构。在地下水超采区，限制大面积种植高耗水农作物，鼓励种植耗水少、附加值高的农作物。

五是推动建立部门联动机制。地下水超采区治理工作涉及多个部门，仅靠水利部门一家完成，工作难度极大，如关闭非煤矿山和水井、农业种植结构的调整等。建议采取政府主导，各部门积极配合，以部门联动的方式参与超采区治理工作，从而形成地下水超采区治理的强大合力，可确保早日实现我市地下水采补平衡，地下水位持续回升，尽快退出地下水超采区，最终实现地下水资源可持续利用。