敢于善于抓好对“一把手”的监督

夏镇龙

强化对“一把手”和领导班子监督，是确保党中央重大决策部署落到实处的关键环节，是坚持和加强党的领导、深化全面从严治党的必然要求，是坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行制约和监督的重要内容。日前，中国社会科学院社会学研究所廉政建设与社会评价研究室副研究员孙大伟（以下简称“孙”）就相关话题接受了本刊记者（以下简称“记”）的采访。

推动一把手严重违纪违法案以案促改

记：您认为为何要反复强调加强对“一把手”的监督？

孙：习近平总书记反复强调，只有管住“关键少数”特别是各级主要领导干部，全面从严治党才有震慑力和说服力。日前，中共中央政治局委员、中央纪委副书记、国家监委主任杨晓渡在调研时强调，加强对“一把手”和领导班子监督，推动健全党和国家监督体系。“一把手”和领导班子成员的党性修养、思想觉悟、纪法意识，对一地一域的政治生态和干部队伍的作风面貌有着重要的示范引领作用。

众所周知，“工作好不好、关键在领导”“面貌变不变，领导是关键”。“一把手”作为一个地方、一个单位的负责人，具有多重身份。对上，他是下一级政府的负责人，代表这级政府接受上级政府的领导；在本级，他是该级政府的最高领导者，拥有最高领导权；对下，他代表上级政府，体现对下级政府的领导；对外，他代表政府，是政府的代言人，体现政府的形象。但在極少数地方，有些“一把手”却将党和人民赋予的权力视为私产禁脔，霸道行权、违规用权、任性滥权，甚至以权谋私、大搞利益输送，对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生极其恶劣影响。

记：不少腐败案例一再证明，对于“一把手”来说，缺乏有效监督的权力必然导致腐败。

孙：是的。“一把手”作为党政领导班子的“关键少数”，在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用，既是党风廉政建设第一责任人，也是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者。大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象，已经成为“高风险岗位”。

2021年8月21日，中央纪委国家监委网站发布消息，浙江省委常委、杭州市委书记周江勇涉嫌严重违纪违法，正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查，他也是今年首位被查的省会城市市委书记。盘点这些年任上落马的省会城市“一把手”的腐败案件，推动“一把手”严重违纪违法案以案促改，以鲜活实践回答谁来监督、监督什么、怎么监督等问题，为破解对“一把手”监督难题提供经验启示。

2014年6月，时任广州市委书记万庆良落马。2015年，万庆良被控受贿111250000余元。2016年9月30日，南宁市中级人民法院公开宣判万庆良因受贿罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。2015年1月，时任南京市委书记杨卫泽被查。2016年，杨卫泽被指控直接或通过其妻非法收受财物共计折合人民币1643.4643万元。2016年12月14日，宁波市中级人民法院对被告人杨卫泽以受贿罪判处有期徒刑十二年六个月，并处没收个人财产人民币200万元。上述“一把手”违纪违法案例一再验证“没有监督的权力必然导致腐败”。

一把手堕落往往“欲随权长、贿随权集”

记：剖析诸多腐败案例尤其是党的十八大以来的腐败案例，您认为“一把手”违法违纪的主要成因是什么？

孙：一是权力过于集中。“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象。手中权力集中，决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”、项目“一手抓”，每个走向腐败的“一把手”，几乎呈现出相似的情节。在用人上，该使用什么样的人，提拔什么样的人，重用什么样的人，由“一把手”说了算；在决策工作上，一项工作该不该干，怎么干，干到什么程度，由“一把手”说了算；在批建设施工项目上，该不该批，批给谁，批多少经费，还是由“一把手”说了算。这让不少“一把手”走向了腐败的深渊。

二是监督失效乏力。“就算是上级领导指出我存在的一些问题，也以各种理由搪塞回去。”因涉嫌严重违纪违法被查处的茂名市委原常委、统战部部长李玉楷在忏悔书中直指对一把手日常监督乏力问题。剖析成因，其要害就在于一个“权”字，“一把手”堕落轨迹往往是“欲随权长、贿随权集”。“一把手”严重违纪违法问题本质上是权力集中、监督失效情况下的权力滥用。另外，同级班子成员同吃一锅饭，有时抹不开面子，有时顾虑利害关系，“一团和气”下，“老好人”对同级班子成员的违纪违法问题，往往选择睁一只眼闭一只眼。

三是对亲友失管失教。对亲友的失管失教，是很多领导干部走向堕落的开始。正确的权力观，是党员干部保持本色的“护身符”，尤其是手握重权的“一把手”，如果萌生了“封妻荫子”思想，权力就会在利益面前变质、底线就会在亲情面前失守。在官商勾结中甘于被“围猎”，纵容家属利用自身影响力牟取私利，也是不少“一把手”落马的诱因。

对一把手的限制是约束也是爱护

记：在新形势下，您认为应如何行之有效地加强对“一把手”的监督？

孙：加强对“一把手”和领导班子监督，从长远和根本来说，必须依靠制度。党的十八大以来，党和国家监督体系总体框架基本形成，各项监督制度不断完善，为加强对“一把手”和领导班子监督奠定了基础。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（编者注：以下简称《意见》）是我党针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件。《意见》把对“一把手”的监督作为一条主线，贯穿全篇各个部分，专设“加强对‘一把手的监督”部分，并做出一系列规定。

比如，明确日常监督、专项督查、巡视巡察等都要向“一把手”聚焦，重点盯住“一把手”是否履行了管党治党政治责任；强调上级“一把手”必须抓好下级“一把手”，切实履行任职谈话、监督提醒等职责，并且要把监督下级“一把手”情况作为每年述职的重点内容；巡视巡察报告应当将“一把手”履行第一责任人职责和廉洁自律情况单独列出，提出明确意见和整改要求；进一步明确述责述廉的范围和形式，要求下级“一把手”在上级党委常委会（党组）扩大会议上述责述廉、接受评议。

此外，还可以推行“五个不直接分管”制度。即通过对财务管理、人事任免、项目建设、物资采购、行政审批等对领导干部权力的适当分解，减少党政主要领导对具体事务的插手干预，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。“一把手”的各项权力分解下放到各个副职具体负责，形成了决策权、执行权、监督权相互制约协调监督的权力结构和制衡关系。

“五个不直接分管”制度可突破权力过分集中、缺乏监督制约的瓶颈。“一把手”总揽不独揽、放手不撒手、放权不失管，能够减负放权抓大事；分管领导到位不越位、分管不独揽、尽职不失责，做到各负其责聚合力。推行“一把手”不直接分管人财物，相当于在“一把手”权力与腐败行为之间设置了缓冲机制，有利于减少“一把手”腐败的机会，对“一把手”是限制也是保护，是约束也是爱护。

记：除了制度保障，您认为还应该从哪些方面发力？

孙：一是坚持集体领导同级监督。回看近几年查处的腐败问题，决策“一言堂”、用人“一句话”的情况时有發生。为防止权力越位失控，要合理分解、科学配置党委（党组）领导班子权力，坚决防止以专题会议代替常委会会议做出决策，决不允许领导班子成员将分管工作、分管领域变成不受集体领导和监督的“私人领地”；重要事项须提交领导班子会议讨论，领导班子成员应当充分发表意见，意见分歧较大时应当暂缓表决，不同意见应当如实记录；严格执行领导干部插手干预重大事项记录制度，发现问题及时报告，纪委书记、派驻纪检监察组组长发现“一把手”违反决策程序的问题，应当及时提出意见，对纠正不力的要向上级纪委、派出机关反映；领导班子成员之间应当经常交换意见，发现问题坦诚向对方提出，发现领导班子其他成员有违纪违法问题的，应当及时如实按程序向党组织反映和报告，对隐瞒不报、当“老好人”的，要连带追究责任。

二是管好领导干部身边人。规范领导干部家属从业行为，推动构建亲清政商关系。在官商勾结中甘于被“围猎”，纵容家属利用自身影响力牟取私利，是不少“一把手”落马的诱因。领导干部与企业家交往必须守住底线、把好分寸，“一把手”要带头落实“亲”“清”要求，不得以权谋私，搞暗箱操作和利益输送；管住管好自己的家属亲友，决不允许他们利用本人职权敛财谋利，防止居心不良者对家庭成员进行“围猎”。对领导班子成员存在违规干预干部选拔任用、工程建设、执法司法等问题的，受请托人应当及时向所在部门和单位党组织报告。领导班子和领导干部对来自其他领导干部家属亲友的违规干预行为应当坚决抵制，及时向党组织报告。

三是让能监督的人敢监督。由于“一把手”地位特殊，往往面对权力腐败、官僚主义，大多数普通干部群众“不敢说”“不想说”“不愿说”。然而，群众的眼睛是雪亮的。虽然群众难以知晓“一把手”工作的具体情况，但可以了解他们是否与亲朋好友共同腐败、是否为亲朋好友谋取私利，如违规上学、就业、提干、发财等情况。为此，要走群众路线，听取群众对“一把手”的看法，从中发现有价值的线索与证据。可组织开展月度或季度民主测评会，由“一把手”向全体员工代表述职述廉，并接受无记名打分及问题反馈测评，针对问题及时整改，公开反馈结果。深化政务、企务公开，提高决策过程和结果的公开度、透明度。采用多种形式及时公开改革发展、经营管理、人事任免等重大决策的程序和结果，保证重大决策公开和透明，保障普通干部群众的知情权和监督权。

四是保留死刑对贪腐“零容忍”。全国人大环境与资源保护委员会原副主任委员白恩培、广东省政协原主席朱明国、国家能源局煤炭司原副司长魏鹏远等人，因受贿罪被判死刑，缓期两年执行，这些案例均凸显党和国家对腐败犯罪的零容忍。

我国刑法对于受贿罪最高“处无期徒刑或者死刑”的规定，对心存“杂念”的干部有多少震慑作用？贪腐犯罪是否判处死刑，是在不涉及命案的前提下，除了考虑涉案金额，更要看造成的后果是否给国家和人民利益造成重大损失，是否破坏了党和政府的威信、造成恶劣影响等。同时，贪腐手段在不断翻新，纪检监察队伍也必须更新知识结构，不断提高识别和破获新型腐败案件的能力，要对行贿受贿一起查，对巨额行贿、多次行贿的严肃处置，坚决查处权钱交易、利益输送等腐败行为，斩断“围猎”和甘于被“围猎”的利益链，塑造公平公正的营商环境。从权力运行的两端入手，共同发力，敢于善于抓住“关键少数”，才能管好“绝大多数”，维护风清气正的政治生态。