双转移、对口帮扶与广东区域发展协调度研究——基于2010-2018年广东省地级市层面的证据

吴海民，张传杨，吴淑娟

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529000)

一、引 言

协调发展是“五大新发展理念”中排名第二的重大发展理念，是我国不平衡发展背景下跨越“中等收入陷阱”、实现“两个一百年”奋斗目标、促进经济社会行稳致远的法宝。广东作为排名全国第一的经济大省，既有接近世界级城市群的珠三角富庶地区，也有发展严重滞后的粤东西北偏僻山区，区域差异大、发展不平衡是不争的事实。长期以来，广东各地自然条件不同、资源禀赋各异、发展基础有别，不协调发展下的地区差距越拉越大，成为广东高质量发展的掣肘。2008年5月，广东省委、省政府作出推进全省产业和劳动力“双转移”的战略部署，投入500亿元财政资金促进珠三角劳动密集型产业向粤东西北转移，推动山区劳动力向当地二、三产业转移以及向发达的珠三角地区转移，以促进全省区域协调发展。2013年7月，广东省委、省政府发布《关于进一步促进粵东西北地区振兴发展的决定》，正式建立珠三角对口帮扶粤东西北的工作机制。“双转移”和对口帮扶至今已有相当时日，那么，这一系列既输血又造血的政策措施是否有效推动了广东区域协调发展呢?这是本文最为关心的核心话题。尽管对该政策实施成效的评价不少，但是从数据实证分析的角度进行客观科学分析的研究文献则较为鲜见。因此，本文将利用2010-2018年广东省地级市层面的面板数据，分别从时间维度和空间维度对其加以深入分析，并在此基础上提出相应的对策建议。

二、文献综述

区域协调发展逐渐成为区域经济研究领域中的一个热门话题，目前有关区域协调发展的研究已经有了较多文献。朱晓磊[1]从经济增长的角度出发，运用新古典增长模型测度了“双转移”战略对广东的推动作用。姜文仙[2]从区域经济协调发展的三个基本特征出发，利用 Moran I系数、基尼系数和地区生产总值增长速度测算了广东省 1995-2010年的区域经济协调发展水平，结果表明广东实施的战略措施能够促进区域经济协调发展。黄德标等[3]从产业转移效应的角度出发，分别对产业结构效应、经济协调发展、就业扩大效应进行分析，并运用泰尔系数分析广东省四大区域的差异。罗浩等[4]运用Theil指数对广东省的经济增长进行研究，结果表明在1994-2013年区域经济差异呈现倒U型变化。蔡耿怀[5]利用基尼系数衡量并分析“双转移” 对广东产业格局转变的影响。张浩然[6]利用双重差分法估计了“双转移”对城市劳动生产率的影响。综上所述，现有研究大多集中于某个角度对区域经济协调以及“双转移”战略实施效果进行研究，对于区域经济发展涉及的各个层面的研究较少。

三、理论分析

经济学理论认为，区域发展通常是从一个或数个增长点上首先取得突破，形成强大的增长极后再向外传导和扩散，进而带动整个区域发展，这必然是一个不平衡发展过程。改革开放以来广东取得举世瞩目的成就，一定程度上归功于不平衡发展战略的成功实施。早期通过改革开放尤其是深圳经济特区试验田，率先开始了打造珠三角经济增长极的世纪工程；中期通过快速工业化和城镇化，使得珠三角成功跻身于国际舞台，成为世界工厂的引擎；后期特别是最近10年来，通过一体化战略，进一步巩固和夯实了珠三角在广东乃至全国增长极的地位。广东自贸区、粤港澳大湾区、深圳特色社会主义先行示范区等平台相继发力，形成一个又一个“极中极”。与此同时，广东先后实施了双转移和对口帮扶措施，冀图实现珠三角地区和粤东西北地区齐头并进的协调发展态势，如图1所示。

然而，不平衡发展战略在实践中往往存在两种不同的趋势: 一是从原有的不平衡走向新的更大的不平衡，地区差距不断扩大，发展悬殊问题越来越严重；二是从不平衡逐渐走向更加协调的良性平衡，地区差距不断缩小，地区间协同关系越来越紧密，最终朝向共同富裕方向发展。不平衡发展究竟选择何种方向，取决于发达地区增长极产生的溢出效应和极化效应、以及欠发达地区产生的追赶效应和收敛效应的综合作用。一般而言，溢出效应、追赶效应和收敛效应会促使区域发展走向更加协调，而极化效应会促使区域发展走向更为分化。

图1 广东省区域经济协调发展的机制效应

溢出效应也即涓滴效应,由于正外部性的存在，增长极的快速发展会同时带动周边地区发展，并逐步缩小两者之间的差距。极化效应也即回波效应，表现为增长极不断吸纳周边区域的要素资源，这种虹吸效应使得强者更强弱者更弱，从而对周边地区发展造成阻碍作用，促使地区差距不断扩大。当然，欠发达地区也会凭借比较优势与后发优势产生追赶效应和收敛效应。通过承接产业转移，不发达地区为了摆脱困境会充分发挥比较优势奋力追赶，使得区域差距进一步缩小。收敛效应也即后发效应，由于发达地区本质上是一种创新经济，欠发达地区是一种模仿经济，创新优势随着不发达地区的发展会逐渐削弱，而模仿经济随着生产率的提高发展会越来越快，导致地区差距逐渐缩小。正如新古典增长理论所认为，经济增长会自动收敛于稳态。欠发达地区的资本存量水平较低，意味着离稳态有相当大的差距。因此，低于稳态越多则增长越快，高于稳态越多则增长越慢。这一内在趋势意味着欠发达地区和发达地区之间最终将收敛于大致相当于人口增长率的经济稳态，从而实现区域发展水平的趋同。

综上分析，广东区域发展协调度的评价应置身于不平衡发展战略的宏观背景中进行，充分考虑珠三角这一增长极带来的溢出效应与极化效应，以及粤东西北地区在区域协调发展政策推动下形成的追赶效应和收敛效应。这一过程中如果溢出效应、追赶效应和收敛效应的综合作用超越了极化效应，则广东省的区域协调度会越来越高，反之若极化效应占据主导地位，则区域协调度会越来越低。具体如何，则需要用评价区域协调度的指标数据进行实证分析。

四、评价广东区域协调发展的指标、数据与模型

(一)指标体系

本文以《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划》为参照，从广东省的实际状况出发，借鉴大多数文献的惯常做法，选取经济发展、产业结构、对外开放、财政金融、居民生活、公共服务等六个与区域协调发展紧密相关的一级指标，并在此基础上构建了15个二级指标，具体构成如表1所示。

表1 广东区域协调发展评价指标体系

(二)样本数据

本文以2010-2018年广东省21个地级市以及广东省四大区域的经济数据为样本，四大区域分别为珠三角(包括广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个市)、粤东(包括汕头、潮州、揭阳、汕尾4个市)、粤西(包括湛江、茂名、阳江3个市)、粤北(包括韶关、梅州、清远、河源、云浮5个市)。所有数据均来自《广东省统计年鉴》以及各地级市的统计年鉴。

(三)评价模型

1.区域协调发展水平综合得分

本文采用因子分析法来处理评价得分。因子分析法是从诸多原始变量中通过“降维”技术重新构造少数几个具有代表性意义的因子变量，用以提取所有原始变量中的共性信息[7]。一般取累积贡献率大于85%的特征值所对应的第n个主成分来确定因子个数。通过因子旋转得到更有现实解释意义的分类，同时将因子表示为原始变量的线性组合,获得相应的因子得分矩阵，模型表达式为[8]：X=AF+ε。最后用旋转后的方差贡献率作权重，计算综合得分。比如，一共有n个因子，则计算公式为：综合得分=因子1的方差贡献率×因子1和得分+因子n因子2的方差贡献率×因子2的得分+……+因子n的方差贡献率×因子n的得分。

2.区域发展协调度测算

五、实证分析

(一)全省区域发展协调度

通过因子分析得出2010-2018年广东省21个地级市的全部综合得分，利用综合得分的极差和标准差计算出各年度的协调度指数，该指数变动趋势如图2所示。

图2 2010-2018年广东省区域发展协调度

不难看出，广东省区域发展协调度总体呈现先升后降的倒V型走势。以2013年为分水岭，协调度指数从2010年的0.058提高至2013年的0.061，提升了5.2%。这一时期正是广东实施劳动力和产业转移的高峰期，表明“双转移”确实起到了推动全省区域经济协调发展的促进作用，基本实现了“三年初见成效五年大见成效”的预期目标。此后，“双转移”被“对口帮扶”所取代，协调度指数从2013年的高点逐渐下降至2018年的0.054，降幅达11.5%。究其原因，一方面是因为粤东西北地区在“双转移”期间承接了不少珠三角转移出来的低端劳动密集型产业，与珠三角资本密集型产业和技术密集型产业之间存在一定的“产业鸿沟”，难以进一步接受珠三角地区溢出效应的辐射影响，溢出效应和追赶效应出现边际递减；另一方面，这一时期珠三角在一体化基础上成立了自贸区，出台建设粤港澳大湾区等重大改革措施，进一步强化了增长极的回波效应，极化效应出现边际递增。于是，全省区域发展协调度指数被持续拉低。

(二)分区域考察的协调度

1.四大区域之间的发展协调度

广东省在不平衡发展路径上按照地理方位形成了珠三角、粤东、粤西和粤北四大区域，通过因子分析得出2010-2018年四大区域的综合得分，再利用综合得分的极差和标准差计算出各年度协调度指数，其变动趋势如图3所示。

图3 2010-2018年广东省四大区域之间的发展协调度

总体而言，四大区域之间的发展协调度呈先降后升的V型走势，并以2014年为分水岭，区域协调度指数从2010年的0.065下降至2014年的0.061，此后又逐渐从低点恢复到0.065的水平，实现V型大反转。原因可以解释为，珠三角通过“双转移”将劳动密集型等低端产能转移到粤东西北，腾出空间发展资金更密集、技术更先进的高科技、创新型产业，实现转型升级。这一措施在提高粤东西北地区绝对发展水平的同时，由于珠三角产业转型升级后拥有更高更快的发展增速，反而进一步拉大了两者之间的相对差距，无形中产生了更大的“区域鸿沟”，从而表现出区域协调度指数的下降。2014年-2019年，广东先后实施了两轮对口帮扶，由发展最靠前的6个珠三角地市(广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山)结对帮扶发展最靠后的8个粤东西北地市(清远、梅州、河源、汕尾、阳江、云浮、韶关、潮州)，开展高水平产业共建，有效弥补了粤东西北地区发展的短板和弱项，缩小了地区间发展差距，提升了全省区域发展协调度。

2.四大区域各自的发展协调度

由图4可以看出，珠三角地区的发展协调度在2010-2018年间稳健提升，协调度指数由2010年的0.062上升到2018年的0.070，升幅达12.9%。这得益于珠三角开展的一体化建设。2009年6月广东省发布《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》，出台包括基础设施建设、环境保护、城乡规划、基本公共服务、产业布局在内的“五个一体化规划”。2014年又新增科技创新、智慧城市群建设、信息化、旅游一体化等“五个一体化行动计划”，最终形了“十个一体化专项规划”的实施机制。通过实施一体化建设，精心打造广佛肇、深莞惠、珠中江三个都市圈，将珠三角内部的协同发展水平提升到了一个新的高度。

2010-2018年粤东地区的发展协调度呈震荡下降趋势。协调度指数由2010年的最高点0.074下降至2016年的最低点0.071，随后又呈现上升趋势。表明粤东地区内部发展的差距在逐渐拉大，实施对口帮扶后，由深圳对口帮扶汕尾，中山对口帮扶潮州，促进了两市加快发展，一定程度上拉平了区内差距，扭转了协调度指数的下降趋势。粤西地区发展协调度总体呈现波动上升趋势，除了2010-2013年协调度有所下降外，2014年后开始逐年提升，尤其是珠海持续6年结对帮扶阳江，缩小了区内3市之间的发展差距。粤北地区是双转移的主阵地，同时也是对口帮扶的重点对象，其协调度水平在政策的推动下逐年提升。

(三)分指标考察的发展协调度

由图5可以看出，2010-2013年广东省21个地级市在经济发展层面的协调度总体保持不变。自2014年开始实施对口帮扶政策后，经济发展协调度指数有了明显提升，但这一势头在2017年后有所减弱。从产业结构来看，2010-2013年协调度指数持续下落，后续也没有出现较大回升，整体协调水平不高。对外开放协调度在2013年出现大幅上调，但总体趋势下降，说明沿海地区与粤东西北地区在对外贸易层面出现两极分化态势。

图5 2010-2018年广东省六大指标层面的发展协调度

2010-2018年财政金融协调度指数不断下降，原因在于财政金融资源分布极不均衡。如2018年粤东西北地区的一般公共预算收支仅占全省的1/3，同时增长幅度远小于珠三角地区，使得两者之间的财政差距越来越大。居民生活协调度指数表现出先升后降的倒V型走势，近几年趋于缓慢回落状态，表明收入差距呈扩大趋势。这一结果基本符合库兹涅茨假说，即在经济成长阶段收入分配差距将随同经济发展而趋于扩大。公共服务层面的协调度总体处于较高水平，随着对口帮扶的持续开展，不仅加快了区域间的基础设施建设，同时在保障公共服务均等化方面也收到了成效，人均医疗、教育资源和就业条件等民生公共服务方面进一步趋于均衡。

六、结论与政策建议

(一)结论

随着广东先后实行“双转移”和对口帮扶政策措施，全省区域协调发展取得了显著成就，但也呈现出新的变化特征。通过因子分析构建区域发展协调度指数，发现2010-2018年广东区域经济协调度呈现先升后降的倒V型走势，原因在于溢出效应和追赶效应出现边际衰减，而极化效应出现了边际增强，导致粤东西北地区的劳动密集型产业与珠三角地区资金技术密集型产业之间的“产业鸿沟”由此前的缩小趋势重新转为扩大趋势。从四大区域来看，发展协调度呈现先降后升的V型走势，原因在于双转移形成的“区域鸿沟”被对口帮扶有效抹平，快速弥补了粤东西北地区发展的短板和弱项，缩小了地区间发展差距，提升了全省区域经济发展的协调度。由此表明，双转移促进了21个地级市之间协调度的提升，但拉开了四大区域之间的发展差距，而对口帮扶提高了四大区域之间的协调度，但增大了地级市之间的发展差距。进一步从评价指标来看，经济发展和公共服务两项是提升区域协调度的推动性因素，而产业结构、对外开放、财政金融与居民生活四项则成为降低区域协调度的制约性因素。

(二)政策建议

1.在构建“一核一带一区”发展新格局的基础上，进一步发挥好珠三角这一增长极对全省的引领带动作用，在放大溢出效应的同时应注重避免极化效应。珠三角在制定自身发展规划和采取重大推进措施时，应尽可能在政策设计上避免和减弱潜在的虹吸效应。针对粤东西北地区的协调发展政策重点应放在努力改善粤东西北地区的基础设施和营商环境上，实施更加优惠的财税政策，创设成本洼地、营造投资高地，增强对人才、劳动、资本等稀缺要素的吸引力，从制度机制上抵消珠三角地区对粤东西北地区的回波效应。

2.采取更加精细、精准的区域协同发展措施。“双转移”从某种意义上来说是一种腾笼换鸟式的淘汰落后产能的产业输出，政策的侧重点在于为珠三角地区赢得新的发展空间和后劲。对口帮扶从某种意义上来说是一种扶贫攻坚式的产业支援，虽然政策的侧重点的确在于带动粤东西北地区的发展，但政治驱动因素多于市场驱动因素，制度性交易成本过高。下一阶段区域协同发展政策在制度设计上应更多着眼于市场驱动的双向共赢与同频共振，注重从产业链分工合作、供应链协作配套、价值链互利共赢、市场链生态互补等方面采取更加精细、精准的双赢措施。除了产业共建，应扩展到民生保障、社会治理等更多领域共建共享，形成合作紧密、分工高效、共享共赢的区域帮扶新机制，从根本上强化粤东西北地区的追赶效应与收敛效应。

3.从低水平的不平衡转向高质量的不平衡发展。所谓低水平的不平衡是指两极分化、贫富悬殊的不平衡，高质量的不平衡是指和谐共荣、共同富裕的不平衡。不平衡发展是广东区域发展中一以贯之的既定策略，是基于现实省情出发的务实选择。因此，在今后相当长的一段时期内应有战略定力来容忍与接受一定范围内的不平衡发展，以及一定程度上区域差距“扩大-缩小-再扩大”的交替反复过程。