平衡工作与家庭：家庭生育支持政策的国际比较

房莉杰，陈慧玲

（1.中国人民大学社会与人口学院，北京 100872；2.中国社会科学院大学社会学院，北京 100732）

一、引言

我国在实施了30多年的“只生一个孩子好”的计划生育政策之后，“单独二孩”政策于2013年开始实施；2015年十八届五中全会提出“坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策”。然而计划生育政策放开之后却没有出现预计的生育率的大幅提高。根据国家统计局历年统计公报的数据，在“单独二孩”和“全面二孩”政策实施后，全年出生人口分别只有一年的显著增长，之后则是明显持续的下降。从2018年开始甚至降至低于计生政策改革之前。因此，影响我国生育率的不是“让不让生”的问题，而是“愿不愿生的问题”（见图1）。

现代市场经济社会，除了个人主观因素之外，影响生育意愿的客观原因往往是缺乏社会支持，因此家庭无力抚养一个以上子女。具体而言，养育成本过高是市场经济国家普遍面临的经济风险。由于缺乏养育补贴，而使得夫妻双方不得不都进入劳动力市场；如果同时面临公共照顾的不足就会造成女性不得不同时承担照顾孩子的责任。因此，能否平衡工作与家庭以及如何平衡是影响女性生育意愿的最重要的客观原因。

从西方福利国家的情况来看，早在20世纪70年代就普遍进入了低生育率社会，因此各个国家都不同程度地采取了一些社会政策支持生育。由于具体内容的不同，因此产生的结果差异较大。除了是否有效支持了生育之外，还包括鼓励女性就业还是留在家庭的区别，这又进一步地影响一个国家的劳动力市场，进而影响宏观经济运行。因此家庭生育支持政策是一个复杂且辩证的议题，面对具体政策或政策组合，不仅要考虑它对生育率的直接影响，还要分析它对性别平等、社会分层以及对劳动力市场的间接影响。

本文选取了四个欧洲典型国家进行比较研究，试图分析不同国家在不同的传统文化下采取的不同政策，最终产生了什么样的综合性的结果。由于我国目前还没有新的关于家庭生育支持政策的顶层设计，因此希望本文的比较研究能为我国将来的制度设计提供参考。

图1 我国近年全年出生人口（万人）

二、分析框架：育儿的去家庭化与再家庭化

二战之前西方福利国家模式的基础之一是“男性养家”的稳定家庭结构以及家庭内部的分工。具体而言，就是男性进入劳动力市场，女性照顾家庭，男性的收入所得支持一个家庭；而社会保障也是按照家庭保障设计的，即当男性劳动力不得不离开劳动力市场时（比如疾病、工伤、失业、退休），其保障金足以支持一个家庭的生存，而并不只是针对男性劳动力个人。以这种家庭分工为基础，社会政策只需要作用于劳动力市场，而不必关注家庭内部功能，因此对于儿童的照顾是家庭私人领域的问题，而不是公共议题。［1］

然而二战结束以来这种稳定的家庭结构和家庭分工发生改变：一是二战以前的产业结构主要是工业为主，这是男性更擅长的工作，二战以后服务业的发展超过工业，成为发达国家的主要产业，而男性在服务业中不再有性别优势，产业变化给女性提供了更多就业机会；二是女性受教育的时间越来越长，跟男性的差距越来越小，伴随着女性权利意识的上升，越来越多的女性选择就业；三是由于经济不景气，同时育儿成本又在增加，单靠男性一方的收入养家变得捉襟见肘，这也促使女性进入劳动力市场；四是离婚率提高，单亲家庭越来越多，在这种家庭里，家庭分工显然无法实现。［2］

由于传统的福利国家模式是建立在稳定的家庭结构和家庭分工基础上的，在上述转型背景下，原有的福利国家模式的家庭基础已经不复存在。尽管女性进入劳动力市场可以促进经济增长，然而平衡工作与家庭却不可避免成为职业女性的问题，这在很大程度上影响到生育率并进而影响到老龄化程度。因此，“家庭照顾”从原来的私人领域的问题变为公共议题，成为社会政策干预的重要社会风险。有学者认为20世纪80年代在社会政策领域的发展主要是家庭政策。［3］

泰勒-古柏和波诺力都将这种家庭结构的改变以及越来越多的女性从事有薪酬的工作视为福利国家的根本风险的变化。［4-5］更深层次地，它不仅仅是一种具体风险的应对，而是改变了福利国家的基本社会关系，也改变了福利资源的分配方式，因而具有深刻的理论意义。

在上述背景下，各国都出台了各种社会政策对育儿进行支持和干预，这些政策工具可以总结为表1。

表1 生育的社会支持政策

在表1的三类工具中，不同的工具会产生不同的平衡作用：如果倾向于使用经济手段，而不重视服务提供，那么平衡的结果则更倾向于让女性留在家里自己照顾孩子，其背后的含意是更强调女性在家庭分工中的作用，这是一种照顾的“再家庭化”的导向；反之，如果主要使用公共服务作为平衡工具，那么女性则更有可能进入劳动力市场，这种平衡的背后意涵是更倾向于将女性当作劳动力看待，是一种照顾的“去家庭化”的导向；但是如果经济手段强大到可以足够市场支付，那么则可以给予女性“去家庭化”和“再家庭化”的双向选择；将时间作为政策工具的情况相对比较复杂，工作弹性和短期的假期可以支持女性自己照顾孩子，这样做的长远目的是让女性可以更长期地留在劳动力市场，但是这要视假期的长短而定，过长的假期会让女性长期脱离劳动力市场，不利于其再就业。

因此，社会政策工具对于女性角色的平衡作用是复杂和多样的，不同的国家采取的政策工具组合并不相同，它不仅影响到能否有效支持职业女性平衡工作和家庭，而且也会将女性引导向工作或家庭的不同方向。国家对政策工具的选择隐含了在各国具体的经济社会文化背景下对女性、家庭以及劳动力市场的不同看待。

福利国家的类型学研究最初是由埃斯平-安德森开始的。［6］不过他最初的研究只关注不同国家对待劳动力市场的区别，并没有女性和家庭视角。尽管如此，埃斯平-安德森从意识形态的角度对福利类型的分类也对家庭有借鉴意义——自由主义国家（如英国）倾向于弱干预，社会民主主义国家（如瑞典）倾向于强干预，而保守主义国家（如德国）倾向于有差别和针对性的干预。此外，埃斯平-安德森在其后的著作中又补充了“去家庭化”的维度，即社会福利制度在多大程度上能够减轻社会成员对于家庭的依赖，在这一分类中，增加了南欧国家的“家庭主义”福利模式。［7］

实际上也有很多学者尝试将福利国家按照家庭照顾的维度进行分类：刘易斯在20世纪90年代就根据男性养家、女性是否从属于家庭的强弱，将福利国家分为强男性养家模式（如英国）、中男性养家模式（如法国）以及弱男性养家模式（如瑞典）。［8］不同的模式背后实际上是国家对于家庭的不同期待——是更强调家庭的完整性，还是鼓励女性从家庭中解放出来；安东尼和西普拉按照主流的福利多元主义的划分法提出了公共服务型/政府支持型（如瑞典）、家庭型（如西班牙）以及市场型（如英国）的分类。［9］这一分类其实暗含着两层意思：第一层是政府支持的强弱；第二层是在政府支持以外的亲市场与亲家庭。不同的资源分配主题，暗含着传统文化与意识形态的差异。

建立在埃斯平-安德森的分类维度基础上，结合其他学者的研究以及上文提到的不同政策工具在平衡方向上的区别，本文选择了瑞典、英国、德国、西班牙四个典型国家进行分析。这四个国家的典型性在于：首先，瑞典可以看作是“劳动力-公共服务”的典型，也就是说瑞典更倾向于将女性当作劳动力看待，其使用的政策干预工具主要是公共服务；其次，英国可以看作是“劳动力-经济支持”的典型，也就是说英国也更倾向于将女性当作劳动力看待，但是更倾向于使用经济工具支持育儿市场的发展；再次，德国是“照顾者-经济支持”的典型，德国更倾向于使用经济工具将女性留在家里；最后，西班牙是“照顾者-弱干预”的典型，西班牙也主要是将女性当作家庭照顾者，但是与上述三者不同的是，由于南欧国家的强大家庭传统，因此西班牙倾向于更少的政府干预和支持。

本文接下来的分析逻辑是：首先结合上文提出的“经济”“时间”“服务”三类政策工具分别介绍四个国家各自的“工具组合”；其次利用数据比较四国的政策结果，主要是女性劳动力市场参与情况和生育率的情况；在此基础上，试图建立“支持政策-平衡效果”的逻辑链，以为中国的生育支持政策做出启发。

三、欧洲四国的政策比较

如上文所述，尽管大部分福利国家都出台了生育支持政策，但是不同国家干预的程度不同，而且会选择不同的政策工具组合。本文对于四个案例国家的分析，试图呈现出他们各自的主要内容、政策逻辑以及最终产生的结果。本部分的资料来源，除非特殊说明，均来自“社会政策与法律分享数据库（The Social Policy and Law Shared Database（SPLASH））”和EU关于各国家庭和儿童政策的文献库。［10］本部分将在依次介绍四个国家情况的基础上对各国数据进行比较分析。

（一）瑞典案例：社会民主主义的强干预

瑞典的社会福利体系一直坚持追求两个目标：一是平等，二是充分就业。这两点在瑞典的家庭生育支持政策中也有充分体现——鼓励女性就业既关系性别平等，又关系充分就业，因此也是生育支持政策所追求的目标。政策支持工具都充分使用的结果是：妇女在劳动力市场上的地位很高（女性劳动力市场参与率在欧盟中最高），具有较高的生育率（几乎处于替代水平），儿童的贫困率非常低（在欧盟中最低）。这样的成就归因于慷慨的公共支出（瑞典超过3%的GDP支出用于育儿福利，在欧盟国家中占比最高之一）、高质量和可负担的育儿公共服务以及家长灵活的工作时间。三类政策工具的具体内容如下所示：

1.经济支持

瑞典的育儿经济补贴分为三类：普惠型（General）津贴，如儿童津贴；保险计划（Insurance⁃scheme），如父母津贴和临时性父母津贴以及救济型（Means-test）津贴，如住房津贴和残疾儿童津贴。由于父母津贴与时间支持的关系更密切，所以本部分不再累叙，重点介绍其他两类。

第一类普惠型津贴是全体社会成员平等共享的。1948年起瑞典为16岁以下的儿童提供普遍的儿童津贴，即从孩子出生后的第二个月起自动向母亲支付固定费用（免税，2014年是每月115克朗，1克朗约等于1欧元）。2005年10月附加的儿童津贴政策根据家庭未成年子女数量的增加而累进增长，以对多子女家庭提供更多经济支持。选择继续教育到20岁的青年，仍然可以获得每年九个月的津贴。［11］育儿津贴在儿童出生（或者在瑞典登记定居）之时便自动生效，而不需要额外申请。

第三类津贴以住房补贴为例，其支付的金额取决于住房成本、房屋大小、家庭收入和居住在家里的儿童人数。住房津贴针对孩子数量在1个以上并且家庭年收入不超过10 000克朗的所有家庭。租住设备齐全的两房一厨公寓的父母能够得到最低标准为一年500克朗的补贴，每额外养育一个孩子增加150克朗的住房补贴。［12］现今的住房津贴主要用于单亲家庭租赁房屋，1999年大约有30%的有子女家庭获得了住房津贴，2002年单亲家庭和双亲家庭月平均住房津贴为182克朗和187克朗。

2.服务支持

在20世纪60年代之前，瑞典主要通过津贴的形式提供生育支持，育儿的公共服务并不发达。有意识地发展育儿公共服务是从70年代开始的，当时的政策背景是女性的平等就业获得了较高的政治优先性。现今，绝大多数的学龄前儿童都进入了公立的托儿所享受全天候的托育服务，学校也提供课后照顾。这种全天候的托育服务和课后照顾保证了母亲白天全职的工作时间。

一是儿童托育（Childcare）。教育法案规定地方政府有责任为年龄在12岁以下的儿童提供全天候的托育服务，儿童享受托育服务的权利得到法律保障。瑞典儿童托育分为公共和私人两部分，公共儿童托育服务针对所有1-6岁的儿童，1岁以下的婴儿由父母利用产假进行照顾。通常托儿所在早上7点到下午6点半的工作时间内开放，但也有77家市政中心在日常工作时间外，包括晚间提供儿童托育服务。［12］公立机构的托育服务是以高昂的政府补贴为基础的。在个人收费上，3-6岁的儿童每周在公立托儿所享受15小时的免费服务，超出部分需要家长支付费用。家长支付的额度与其收入相关，最高为每月每人150克朗且与子女数量成反比。私人机构儿童托育服务通常需要得到地方政府的许可。2002年儿童进入私人机构的比例是17%，其中大多数儿童参加的是父母合作团体提供的托育服务，该团体由父母自己组建并且工作在其中。［12］

二是课后照顾（After-schoolcare）。课后儿童托育服务针对6-12岁的大龄儿童，主要项目包括：娱乐小组，通常在学校中开展；家庭日间照料，由儿童托育员在儿童上学前或放学后在家中提供托育服务。［12］费用根据孩子的数量和家庭收入进行调整，一个孩子的费用占家庭收入的3%，二个或三个孩子的费用各为1%。［12］

3.时间支持

1900年瑞典通过了第一部产妇保护法，禁止在女性分娩后的两周内从事工业生产工作，对女性实行无薪休假，这是瑞典时间支持政策的开端，之后这类政策不断扩展、日益慷慨且休假期间的工作岗位受到法律保护。时间支持通常包括产假和育儿假以及弹性工作时间。

一是产假。目前瑞典的法定产假是18个月，其中产假补贴涵盖16个月。其中的13个月享受工资的80%的补贴，最高每天105欧元；剩余的3个月的补贴是每天20欧元。多胎子女、单亲家庭的产假和补贴都会相应增加。此外，1974年瑞典将一系列家庭福利和产假相结合，形成“父母保险制度（Parental insurance）”，成为世界上第一个将享受产假的权利延伸到父亲的国家。之后出现两次促进父亲参与育儿的调整，1995年将15个月产假中拿出1个月的不可转让假期给父亲；2002年将产假延长至16个月，相应的不可转让的假期延长至2个月；2008年出台父母平均分享假期的奖励制度，即越是父母双方休假时间接近，得到的奖励金越多。

二是针对产假之后、8岁以前的时间支持，主要是缩短工时，允许灵活安排工作时间，提供育儿假。有8岁以下孩子的父母在法律上有权将其工作时间减少到75%（1979年）。此外，当孩子生病时，父母可以享受短期的带薪育儿假。

（二）德国案例：保守主义的强干预

德国是“保守主义”的典型国家，其“保守”也体现在家庭政策上，即尽量强调家庭的完整和家庭功能的发挥。这种特点在进入21世纪后，随着外部环境的发展难以为继，因此德国也开始了一系列平衡家庭与工作的改革，使得其男性养家模式有所削弱。根据2002年首次提出的“可持续家庭政策”原则，德国政府一直在寻求通过减轻工作与家庭之间的冲突来提高生育率和减少儿童贫困的措施。此外，在西德和东德统一之后，也面临一些制度方面的整合。东德作为前社会主义国家，在家庭政策方面一度强调的是男性和女性劳动力的充分就业，以充足的公共服务解决托育问题。但是尽管如此，与其他国家相比，德国对于家庭的态度依然是偏“保守”的。

1.经济支持

德国十分注重为家庭成员提供现金福利，帮助家庭成员尤其是女性减轻育儿的经济压力。育儿方面的经济福利主要有两种形式：儿童补贴或税收减免。儿童补贴和税收减免是普享的，按每月一次的方式支付，其金额视家庭中孩子的数量而定。以2014年为例，其标准是第一个和第二个子女各自可以获得184欧元，第三个子女为190欧元，第四个子女及随后每增加一名子女可以获得215欧元。该福利一直持续到子女年满18岁或者18-25岁仍在校接受教育者。但是后者是建立在收入核查基础上的。如果父母是纳税者，其儿童补贴可以以税收减免的方式实现。

此外，单身父母有特殊津贴。他们可以要求为每个孩子提供1 308欧元的额外免税额，以解决家庭中只有一个潜在的收入来源的收入不足。

2.服务支持

公共儿童托育服务由非营利机构提供，除公共资助的托育机构外，家庭日托服务规模日益扩大。尽管私立机构的费用并非政府统一定价，但总体上，托育机构都得到各级政府大量补贴，其收费会根据家庭规模和收入有所差异。自2006年以来在职父母每年可从其所得税中扣除高达4 000欧元的托儿费用。与其他国家相比德国的育儿费用较低。

从1996年开始3岁以上的学龄前儿童都有权进入托儿所。尽管有大量政府补贴给托育机构，但是这种机构设立的目的并非支持女性全职就业，主要是将其作为家庭和学校的过渡场所。2014年尽管有90%的3-5岁儿童进入托儿所，但是75%的儿童每天在机构的时间都不足7小时。此外，对于年龄较小的儿童，东西部提供儿童托育仍然遵循两种传统，东部地区为0-3岁儿童提供机构的正规照料服务，西部地区仍然按照“家庭主义”的传统，由女性在家照顾0-3岁儿童。德国儿童托育服务的这种东西部差异降低了西部地区女性在工作上的灵活性。东部地区女性依赖全日制的儿童照料，其全职工作率明显高于西部地区。

此外，由于德国的社会政策有很强的分权化特征，所以在育儿机构的收费和照顾时间上也存在较大的地区差异，这自然也带来不同地区女性生育率和就业率的差异。

3.时间支持

在产假方面，1979年开始德国即规定允许有工作的妇女享受4个月的带薪产假。从1986年到1992年带薪亲子假被逐渐延长到最长3年。与其他支持政策相比，德国的时间支持是相当慷慨的。尽管德国也出台了一些特殊的劳动力市场方案以支持养育孩子的母亲重返劳动力市场，但是支持的效果非常有限。因此政府转而鼓励女性通过“半就业”平衡工作与家庭。

（三）英国案例：自由主义的强干预

在埃斯平-安德森的分类里，英国被打上了显著的“自由主义”标签。［6］这反映在家庭生育支持政策上就是国家对家庭事务极少直接干预。英国的托育服务注重市场这只“无形的手”的作用，主要通过刺激私营市场的服务供给减少女性对家庭的依赖。直到1997年的工党改革才开始将促进女性就业当作其执政目标之一。尽管如此，英国对家庭生育的支持仍然不高，女性仍被预期为“家庭照顾者”的角色。尤其是2010年紧缩财政的改革以来，英国家庭政策呈萎缩趋势，从“累进的普遍主义（Progressive universalism）”原则转向对弱势家庭的有针对性的支持。具体如下：

1.经济支持

英国的社会保障非常强调“基本保障”的原则，儿童津贴也不例外。分为普惠型和补缺型两类。其中，普惠型儿童津贴是目前英国提供给所有儿童的普遍福利，不受儿童父母的收入和劳动状况影响，它面向的是全部16岁以下儿童和正在接受全日制非高等教育的16-19岁儿童家庭。2014年一个孩子的家庭每周可获得20.50英镑，每多一个孩子每周可再获得13.55英镑。这一标准是维持孩子的基本生活，而远远不够从市场上获得照顾服务。

补缺型儿童津贴需要进行家计调查，它又可以分为工作退税（Working tax credit）、育儿退税（Children tax credit）、收入支持（Income support）三类。工作退税针对的是家庭成员每周工作至少30小时（或至少16小时的单亲家庭）且收入低的家庭，对其税收进行返还。收入支持针对的是父母没有能力进入劳动力市场的家庭，如子女5岁以下的单亲家庭、怀孕的女性、有重大疾病或残疾的家长；这两项政策的补贴额度都视家庭情况不同而有区别。育儿退税是在前两项政策基础上，对于家中有16岁以下子女（或20岁以下、仍在接受全日制教育或培训的子女）附加的一项政策。2012年上述三项政策被整合退税（Universal credit）取代，以简化程序、提高制度的透明度和运行效率。

2.服务支持

1994年英国为育儿提供的税收减免政策大大促进了女性就业和育儿服务需求，私立的育儿机构迅速发展起来。针对学龄前儿童的正规日间照料主要有三种形式：托儿所（Nurseries）、儿童托育员服务（Child-minders）以及游戏团体（Playgrounds），这些服务绝大部分是由私立机构提供。［13］

政府主要支持学龄前教育，目的在于衔接家校环境。学前教育为所有3-4岁儿童和来自贫困家庭的2岁儿童提供每周15小时、每年38周的教育。由于每天在校时间很短，可见，这种学前教育并不是为了支持这些家庭的女性的全职就业。其他形式的公共托儿服务包括雇主支付纳税人每周55英镑的托儿代金券以及针对低收入家庭的工作退税（Working tax credit），后者最多支付托育费用的70%。

从目前的评价来看，普遍反映的问题是：儿童托育费用较高且免费托育时间有限，这降低了中低收入家庭中母亲的工作可及性。此外，贫困家庭在市场上购买托育服务需要耗费很大成本，而政府的支持并不能有效解决这一问题。

3.时间支持

20世纪70年代前英国只针对孕妇提供一次性的生育保险补助金。70年代后女性劳动力大量涌入劳动力市场，呼吁男性承担家庭育儿责任的议题出现，男性陪产假应运而生。目前母亲享有52周的产假，其中最多有39周是带薪产假。在带薪产假的前6周，收入水平是平均周薪酬的90%，后33周的收入水平略低一些。

父亲的带薪陪产假是在孩子出生后的20周至1岁之间，收入标准是平均工资的90%。除了带薪产假外，父亲还可以享受26周的无薪假期。但是从2015年开始母亲的带薪产假可以根据家庭意愿由母亲转让给父亲。

在育儿假方面，父母双方每人每年可以享受每个孩子最多4周的无薪假期。但是只有当受雇父母在其所在公司工作一年以上才有资格享受。英国的产假和育儿假与工作挂钩，对于无工作的女性来说，只能依靠特殊津贴维持收入。

（四）西班牙案例：家庭主义的弱干预

西班牙的家庭政策具有显著的地中海国家家庭主义特点，非常强调家庭功能。甚至在弗朗哥（1936-1975）执政时期，家庭政策的重点是加强男性养家模式，提供家庭福利鼓励正在工作的女性重返家庭；之后向民主过渡时期，针对家庭的干预减少，重点发展跟劳动力市场相关的社会保障，将家庭事务视作私域，尽量避免干涉。因此以平衡工作与家庭为目标的政策，大约在21世纪之后才逐渐起步。当时的初衷主要是应对生育率的低下，而且好景不长便面临预算紧缩的情况。因此普遍认为对家庭弱干预的传统，在西班牙并没有根本性变化。从经济支持和时间支持来看，西班牙的政策往往跟就业和缴纳社会保险费相联系，这似乎是在促进女性就业；但是另一方面，支持力度并不大，且公共服务不够发达，因此并不足以为职业女性提供必要的生育支持。

1.经济支持

一是税收减免。自2000年以来颁布的所得税法规包括针对大家庭、单亲父母、低收入家庭和残疾儿童的特殊福利；在区域一级，为特定群体提供了进一步的税收优惠。2002年西班牙政府对3岁以下儿童实行每月100欧元的现金支付或1 200欧元全额所得税的年度扣除，但这项福利给付对象为正在缴纳社会保障税的职业母亲（不包括正在休假和没有收入的母亲）；2003年开始，儿童照顾成本在缴税时可以部分扣除，第一名子女可以减免1 400欧元，第二名子女可减免1 500欧元，能够减轻父母特别是处于经济依赖地位女性的育儿成本。

二是生育及家庭津贴。2002年西班牙政府为刺激生育率开始为父母发放生育津贴，从第二名子女开始发放，随子女数量的增加，生育津贴的金额也不断增加，西班牙政府为第二名子女提供3 000欧元，第三名子女提供6 000欧元津贴，但由于政策的公平性遭到质疑，该津贴在2007年调整为给所有3岁以下子女提供2 200欧元的津贴。除了生育津贴外还有家庭津贴。西班牙的家庭津贴需要经过家计调查，每个家庭每月可以获得24.25欧元，该津贴仅针对低收入家庭的18岁以下子女，津贴额度随家庭子女数量增加而提升。

2.服务支持

儿童一般在教育领域中获得托育服务，在教育领域之外的儿童托育服务被认为是家庭的责任。2006年第二轮婴儿教育法的规定中将学龄儿童年龄降至3岁，公立学校的早期教育是免费的，3-5岁儿童的托育服务能够通过学校获得保障，但是学龄前儿童的公共服务仍然不足，0-2岁儿童的托育服务并不广泛，获得资格在各地有较大差异，私营儿童托育机构的作用更大。

学前教育的托育服务由公共和私营部门提供，公共托育服务质量较高，服务费用较低，但是等候时间较长，可得性较低。公共的育婴场所开放时间为每天上午9-12点，下午3-5点，与父母工作时间冲突。私营部门费用高昂但是政府削减了对育儿服务的公共补贴，因此西班牙父母更加依赖家庭提供的非正式照顾，男性养家模式固化了女性对家庭网络的依赖。

3.时间支持

一是产假。西班牙政府实施妇女可以享受16周全薪产假，生育双胞胎的母亲可以将产假延长至18周。母亲在分娩后必须休6周产假，其余10周可以由父母任意一方享受。母亲在产后6周恢复工作后，有权利采取非全职的工作模式。所有妇女均可以享受产假，但是母亲必须在休假前缴纳社会保障费用，西班牙设置了13天全薪陪产假，但只有正式部门的员工才有机会享受相关假期，事实上女性的产假权与工作和社会保障缴费记录紧密相关。

二是育儿假。西班牙育儿假期限为12个月，最多延长至36个月，在父母享受育儿假期间没有任何收入津贴，休假后的父母有权返回工作地点，但是签订临时合同的雇员不能休超过合同期限的假期，失业和自营劳动者没有休假的资格。西班牙在家庭政策方面改善了育儿假，为父亲提供2周无薪育儿假，无薪育儿假使西班牙父母在使用假期时变得更加慎重，对育龄女性来说，无薪的育儿假和时长较短的产假无法降低女性的育儿压力。

（五）四国政策结果的比较分析

在上述四国政策情况简要分析的基础上，我们可以通过图2和图3了解四国的比较情况。无论是公共支出还是带薪假期，图2和图3都呈现出西班牙干预明显较弱的情况。在其他三个国家中，如图2所示，瑞典和德国的带薪假都比较长，尤其是德国，这与其重视家庭、让母亲尽可能留在家里照顾年幼子女的理念相关。但是德国过长的育儿假对于女性重返劳动力市场产生不良影响。相比而言，英国的育儿假较短，尽管近几年有显著增长，但是仍低于OECD国家的平均水平，这表明英国对女性的时间支持有限。

在图3中，瑞、德、英三个国家用于家庭福利的公共支出都远高于欧盟的平均水平，但是其内部构成却不同。瑞典的公共支出倾向于公共服务，而英国的现金福利占比较高，德国的现金福利和公共服务的区别则不大，另外德国还强调税收返还。这表现出三个国家的不同特点是：瑞典倾向于通过公共服务的提供，将女性从家庭中解放出来；英国倾向于用现金福利提高有子女家庭的购买力，从而刺激市场发展，用市场手段解决育儿问题，或者通过经济手段支持女性留在家里；德国则强调公共支出的收入再分配作用。但是需要说明的是公共服务支出并不必然支持女性就业。如上文的国别介绍所言，德国和英国尽管有大量财政资金投入于托育服务，但是由于机构托育时间较短，因此对女性全职就业的支持非常有限。

图2 历年各国带薪产假和育儿假时间（周）

图3 2015年用于家庭福利的公共支出占GDP的比例（%）

上述各国政策工具组合的不同，直接影响女性是否能够有效平衡工作与生活，这种结果反映在女性就业状态和儿童贫困率上（见表2）。从数据来看，仍然是西班牙的情况明显落后于OECD国家的平均水平，而其他三国的情况都优于后者。从表2来看，瑞典实现了非常高的女性就业率，证明其政策支持的有效性；德国和英国的情况差异不大，兼职就业率略高于全职就业率，这跟上文提到的两国的公共服务都不足以支持全职就业不无关系；而西班牙虽然女性整体就业率不高，但全职就业率却远高于兼职就业率，也高于德国和英国的全职就业率，有可能因为生育对贫困的严重影响，所以限制了女性兼职者的生育意愿。

从最终的宏观结果上评价工作与家庭的平衡，则主要考察女性劳动力市场参与率和总和生育率，如图4和图5所示。除了瑞典之外，其他三国都是女性劳动力市场参与率明显提高，而生育率都是在经历了迅速下降之后，稳定在一个相对较低水平。瑞典女性的劳动力市场参与率和总和生育率都稳定在一个较高水平；英国和德国的趋势一致，但是无论从女性就业还是总和生育率上，英国都要优于德国；变动最大的是西班牙，经历了女性就业率迅速提高和总和生育率迅速下降的过程。

表2 2014年各国有子女的女性的就业状态（%）

图4 各国历年（15-64岁）女性劳动力市场参与率（%）

图5 各国历年总和生育率

四、结论与讨论：通过支持女性就业提高生育率

一般认为女性就业与生育子女有一定冲突，所以就业率越高生育率越低。但是蒙克对OECD国家的数据分析显示女性的劳动参与率和总和生育率之间是“反J关系”，即短暂的负相关之后转变为正相关；作者认为这种转化是双薪家庭兴起的结果，而非原因。［14］本文的四个国家案例在一定程度上也证明了这一点。如图4和图5所示，四国女性的劳动力市场参与排序与总和生育率的排序是一致的。

因此本文从上述四国分析中可以得出的结论是：女性参与劳动力市场的趋势是不可逆的，“再家庭化”方向的政策调整并不能有效提高生育率，因此政策平衡的方向必然是“去家庭化”的。进入21世纪以来，欧洲国家的政策方向已经或多或少都转向支持女性就业，即使保守如德国、家庭传统强大如西班牙也不例外。也就是说生育支持政策有效性的关键是看它在多大程度上促进了有子女的女性就业以及在多大程度上促进了劳动力市场的性别平等。

从政策工具的具体细节来看，尽管用于家庭生育支持政策的公共支出越高，平衡效果就越好（如瑞典和英国的公共支出均超过GDP的3%，其女性就业率和总和生育率也优于德国和西班牙），但是更重要的是支出结构和政策设计的细节。从公共支出结构来看，对比瑞典和英国，公共支出占GDP的总额相似，但是结果却有较大差异。主要体现在几个方面：一是在支出结构上，瑞典强调公共服务，而英国强调现金福利和市场服务，前者的服务效率和公平性要高于后者，这在儿童贫困率上有明显体现；二是在育儿服务的内容上，瑞典不仅有全天候的公共服务，而且还有提供晚间托育服务的机构，课后服务也很充分，所有这些都保证了女性全职工作的时间，与此相比，英国公共服务时间较短，对女性全职工作的支持有限；三是在休假的设计上，瑞典有较长的产假和灵活的育儿假，前者保证了孩子从出生到1岁时可以得到充分的家庭照顾，后者保证偶然必要情况下育儿需求的满足。

上述四国情况对我国未来设计家庭生育支持政策的启示是：经济、服务、时间三类政策工具应该综合且有侧重点地使用：经济类政策在于保障儿童的最低生存需求，应有效“兜底”；服务类政策是三类政策的重点，公共资源应向这类政策倾斜，在政策设计上要能够保证女性的全职工作时间；时间类政策应延长女性的带薪产假至1岁以上并保护她们的工作权利，使得不适合公共机构照顾的婴幼儿能得到家庭照顾；此外，政策设计要相对灵活，给予女性和家庭更多选择。