行政机关奖励行为及其效用的法律分析

张慧平

[摘 要]奖励，常常被当作惩罚的反义词，因其授益性、效果明显等特点而被管理领域的管理者所青睐;但奖励作为一种影响行为人的外在因素，在存在显著正面效果的同时，也存在着不可忽视的负面效果。在行政管理领域，奖励也逐渐被大量适用，既因为奖励本身对相对人的主体地位的尊重和重视，也因为奖励往往顺应了被奖励者的意愿，因而能更加容易地获得相对人配合和响应，进而能够获得比较明显的行政管理效果。但作为国家公职机关，行政机关必须正确认识奖励之“恶”，审慎运用奖励手段，同时也必须促进奖励行为的科学化、规范化和法治化。

[关键词]奖励;行政机关奖励;效用;法律分析

[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2021）05-0047-08

问题的提出

“二十一世纪什么最重要？人才！”这一句在国人中一度流行的台词已经成了明确的事实。经过四十多年的改革开放，政治、经济、文化的发展使“人”相对于事务、行为的重要性日益凸显，“人是目的，而不是手段”的定位得以确立。在国家、政府与公民的关系问题上，从主体——人的角度出发，以人们权利和利益的实现为终极目的，已经成为普遍的共识。基于人的主体意识和尊严、权利意识的觉醒，各种法律规范对人的权利的规定和保障，人们对于利益的追求和渴望，加之国民经济快速发展带来的国家财富的快速增加，我国行政执法、管理的手段从过去强制的命令—服从，向柔和的协商—指引模式转变。各种奖励手段，由于其对相对方的影响更直接，更容易达到行政管理的目的，于是被越来越多地采用。

当我们审视这些被行政机关频繁使用的奖励时，会发现许多奖励无论从其内容、实施方式，还是从目的和效果上看，都有着较大的差异。行政机关的奖励作为一种对人们行为产生影响的行政权力运作方式，所关涉的社会关系主体具有特殊性，所产生的心理影响具有重要性，所能产生的社会效果具有复杂性。奖励既不同于不管不顾的消极不作为，又常常被认为与惩罚相对立，不具有惩罚的严苛和消极影响，于是被正在转型的行政机关所青睐。行政机关因此失去了对权力滥用的防范和腐败的警觉。正确鉴别和认识行政机关不同的奖励行为及其产生的效果，在我国当下的政府职能转变、行政体制改革和转型过程中有着积极的意义。

一、 行政机关奖励行为是什么？

（一） 人类的行为模式分析

从行为主义的视角分析人类的行为及其模式，我们会发现人们之所以采取某种行为，或者以某种模式实施某种行为，无非就有以下两种。一是来自于自身的自觉自愿，属于积极主动性行为模式，一是来自于他者有形无形的强迫、压制，或是他者的各种物质或者非物质的诱导，属于消极被动性行为模式。当人们遇到自己偏好的事务时，他常常会自觉地、积极主动地采取某种行为;相反，如果该事务不属于其所偏好的范围，则消极被动对待，甚至采取完全对立的行为。基于人类的这种行为乃至心理特点，为了调动行为人的积极性，实现某种目标，理性的人类设计了奖励和惩罚的制度。功利主义大师杰里米·边沁（Jeremy Bentham）就曾说过，“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦的主宰之下。只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么。是非标准、因果联系，俱由其定夺。凡我们所行、所言、所思，无不由其支配：我们所能做的力图挣脱被支配地位的每项努力，都会昭示和肯定这一点。一个人在口头上可以声称决不受其主宰，但实际上他将照旧每时每刻对其俯首称臣。功利原理承认这一被支配地位，把它当作旨在依靠理性和法律之手建造福乐大厦的制度的基础”[1]57。

当然，在法治成为普遍治国方略的现代，法律具有至上权威，人们之间的社会关系更多地通过权利义务来表达，法律因其所内含的道德性而获得了人们的认同和自觉遵守及践行。多数人义务的履行并不直接或主要不是依赖法律的惩罚。当然，法律义务的强制性提醒促成了人们对行为的自我规范，也即产生“法律具有牙齿，准备随时咬人”的效果，或者说法律的强制力、惩罚性具有威慑作用。“边沁认为，法律是基于人的避苦求乐的本性和为了追求公共福利，用赏与罚两种方法而设计的一种社会制度。”[2]218赏和罚对人们行为的影响形成法律制度的基础和依据。

人相对于动物而言，具有一定的理性能力，面对各种事务，基于自身的理性判断作出选择。更重要的是，人性是趋乐避苦的。一般情况下，当面临不利于自身利益的事务，人们会选择妥协和让步，调整自己的行为模式，让利益损失减少到最小，或者彻底避免损失发生。刑罚、行政处罚以及其他各种惩戒措施，正是利用了或者立基于人类的这一特性而创设的。“几乎在每一个人类社会时期，都存在惩罚制度。只有在那些如霍贝尔所说的很小的、与世隔绝的社会里，对于如何处置违规者，人们才有些无所适从。但即使如此，这些社会仍认可父母对子女的惩罚。所以说，惩罚是人类社会的一个普遍现象。”[3]1

惩罚是对自由、财产乃至生命的剥夺，惩罚意味着某种不利的后果，意味着痛苦。惩罚其实是一种恶，但又是必要的。随着人类文明的进步和发展，各种惩戒手段已经被率先不同程度地规范化、制度化、法治化，受人类的物质和精神文明所影响和决定的惩戒制度也愈益正当化。

《牛津法律大辞典》认为，“Punishment”（惩罚，刑罚），指的是“享有法定权的人使他人遭受某种痛苦、折磨、损失、资格丧失或者其他损害而实现惩罚。只有经合法授权才能实施惩罚，否则就构成侵权甚至犯罪。在现代社会中，刑罚一般限于作为某种违反刑法行为。一般而言，不得因某人违反民法为由而对他适用刑罚。不过，家长或教师可以惩罚来惩戒未成年人”。“各种场合都可以使用惩罚，一般适用于家庭、学校、军队、职业协会、工会以及政治团体等”。“但是最为重要的是通常由政治团体对违法者所实施的处罚”。[4]922正当化了惩戒制度，无论是遵循“罪刑法定”“罪刑相适应”的刑罚制度，还是受“处罚法定”“过罚相当”“处罚与教育相结合”约束的行政处罚，既是对被惩罚相对方过去违法、犯罪行为的惩罚和教训，也是对其他公民或者组织的警示和教育。通过物质、精神利益损失，人身自由乃至生命的剥夺，警示某些行为是不能做的，或者某些义务是必须履行的。单方面地迫使相对方遵纪守法，采取符合法律或者其他行为规范如道德、习俗、公司章程、各种单位的规章制度等的行为，而不管相對方是否乐意。

在法律上，无论何种惩罚，都是存在一定成本的，包括各种制度建设和实施成本，以及给当事人造成的心理压力和不良影响，表现为各种有形、无形、可计算、不可计算的成本。这些成本以及其所引发的不良后果（其实这也算一种成本），导致了惩罚行为中谦抑原则、审慎原则、比例原则、正当法律程序原则的产生，同时也促发了人们对另一种行为的思考和运用，即奖励。

奖励是与惩罚完全相反的行为模式，从语义学上讲，是惩罚的反义词。因为，当被给予利益或好处时，人们也常常会调整自己的行为，一如赛跑兔子前面的胡萝卜，哄小孩的方糖，兔子为了得到胡萝卜，会完成人们所希望的赛跑表演，小孩为了得到方糖，会按照大人们的希望去行事。为了得到“这个”利益或好处，而选择去做“那个”被要求的行为，奖励就是这种通过授予利益、给予好处，而旨在让对方选择某种行为的行为。“这个”利益或好处常常是被奖励者所欲甚至渴望得到的，而“那个”行为则往往是被奖励者所不愿去做但又不能被强迫去做的，为了达到奖励者所期望的效果，或者说是奖励者为达到自身的目的，通过付出一定的利益或好处，诱导相对方实施奖励者所欲的行为。作为理性人的奖励者，一定进行过成本效益计算，通过奖励方式实现自己的目的是有效的、合算的，甚至是明智的。所以，奖励在学校教育领域、员工管理及其他各种行政性管理领域被广泛使用。

奖励，简单地说就是一种激励手段，是激发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。通常只需要不太多的奖品（或者物质的，或者精神的，或者二者皆有）就可以吸引、诱惑相对方从事其本不乐意的行为。与惩罚之给予人们痛苦不同，奖励不仅仅是给予人们利益、好处，更是对人们欲望、需求的满足乃至迎合。奖励是奖励关系主体间的双赢：奖励者虽然付出了一定利益、好处，但获得被奖励者的配合，减少了对抗和抵触，以较低的成本实现了目标;被奖励者当然获得了自己所欲得到的利益、好处。

（二） 行政机关奖励行为是存在本质差异的

由于政府行政管理的特性，尤其是其对复杂性、灵活性，以及效率性的要求，必然导致行政管理手段的多樣性。“激励性政策和惩罚性政策（carrot and stick）相辅相成，共同成为影响相对人行为的有效手段。古人早已知晓‘ 凡治天下，必因人情。人情有好恶，故赏罚可用’。在现代国家中，行政奖励行为和行政处罚行为、行政强制行为等相并列，成为备受重视的行政手段之一。”[5]241惩罚手段自然必不可少，这是历史的经验，而奖励手段的广泛采取，则应该说是近代行政的产物，是社会政治、经济、文化发展的产物，与人类物质财富极大丰富、政府财政收入随之增加有关，也与民主制度的实施、行政管理相对方主体地位、权利意识的提升有关。财富的增加使得奖励这种授益行为变得可能，政治、文化的发展，社会的复杂化，使得单一地运用惩罚和教育的手段，变得力不从心、捉襟见肘，也不利于政府在民众当中良好形象的塑造。历史发展的事实要求作为管理者的政府，必须采取除惩罚以外的多样化的手段，以有效应对日新月异的社会和市场，尊重乃至促成民众权利和利益的实现，毕竟“人民的利益是最高的法律”。与强制、命令相对的民主的、温和的行政手段应运而生。

“在国家政治生活和社会生活中，奖励是一种司空见惯的行为，可以说，几乎没有一个行业或者一个领域在管理过程中不采取奖励措施，以实现自身的目标。政府管理亦不无例外。无论是立法领域、行政领域还是司法领域，奖励措施可谓层出不穷。”[6]“行政奖励和行政制裁都是国家行政管理的重要方式。国家行政机关是行政奖励的当然主体，各级人民政府、各级行政主管部门，在实施国家行政管理的过程中，有权对符合条件的对象给予奖励，成为行政奖励主体”。[5]240

从表面上看，行政机关采取的各种奖励性质的行为，无论是作为报酬或酬劳的悬赏，还是作为实现行政目标之诱导手段的奖励，以及真正独立意义上的奖励，如国家科技进步奖等，都是为行政管理的相对人提供了包括物质和精神两方面的授益性行为，都需要付出国家（或者准确地说属于人民）的财富，而相对人则会在这一类行为当中获得物质或者精神奖励，或者两者皆具的利益。

从实质上看，行政机关的奖励行为绝不是给予符合被奖励条件的行政相对人一定物质或精神利益这么简单，背后存在着行政机关或者整个国家或政府的特定的或一定的用意，“是行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的行政行为”[5]240。按此界定以及实践中行政机关所实施的各种奖励，我们不难发现，有的是为了表彰先进、激励后进，如各种科技进步奖;有的是为了充分调动和激发人们的积极性和创造性，如给予科技创新企业的各种津贴、税收优惠等;有的是对作出杰出贡献的相对人颁发的奖励，如对某个消防队或个人授予其先进集体、先进个人的荣誉称号。行政机关在执法和管理的过程中，经常会通过提供奖励而吸引相对人提供相关信息，从而提高执法和管理效率等。

行政机关通过奖励实现行政目的，比如《国务院关于2018年度国家科学技术奖励的决定》中就明确该奖励是“为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，国务院决定，对为我国科学技术进步、经济社会发展、国防现代化建设作出突出贡献的科学技术人员和组织给予奖励”。[11]

行政奖励的效果或者是明确而易见的，或者是潜在的，有些效果甚至是连实施奖励的行政机关本身都不曾预见到的。如行政机关常常发出悬赏广告，奖励那些为行政管理工作提供线索或便利的行政相对人，由此行政机关获得了管理上的信息，节约了行政成本;行政相对人，乃至社会公众则有机会参与国家和社会事务的管理，发挥自己接近社会生活的优势，在获得物质利益的同时获得行政机关乃至国家和社会的认同。除了荣誉感、自豪感和责任感外，这种来自行政机关或者国家和社会的荣誉往往又可以通过其他的方式转化为新的物质利益。

以我国体育行政奖励为例，改革开放后的1978年12月，当时的国家体委恢复并实行了于1965年停止施行的《优秀运动员运动技术补贴试行办法》，并将享受技术补贴的范围扩大到教练员，1979年4月又颁发《国家体委、国家劳动局关于实行体育津贴的通知》，对曾经创造过世界纪录、获得过世界冠军和达到世界锦标赛前三名水平的运动员给予一定津贴。而之后的1981年共获得25个世界冠军，创造了中国体育史上的新纪录，在人民群众中形成了“体育热”，并掀起了爱国主义的热潮。[7]63-64

从经济的角度看，市场经济的发展促使经济理论不断更新，这无疑会使政府管理经济的具体手段发生变化;市场经济体制在我国的确立与发展，客观上要求政府必须转变职能，因为单一的行政管理模式显然不能适应市场经济多元主体的需要。与此相应，在公民主体意识、权利意识普遍得到提升，民主制度深入人心的当下，行政机关与社会公众的关系不再是单一的命令—服从性，而是复杂的引导、协商—配合性关系。行政机关通过带有奖励的指导、引导，使得相对人积极地配合行政机关的管理，或者采取行政机关所意欲的行为，促成行政目标的实现。行政机关针对一些高科技企业的补贴、税收优惠即是如此，通过给予这些企业物质上的补贴，实际上是支持，表达了政府对这类事业的态度，体现了政府的价值取向。这种奖励手段不仅仅对企业，也对整个社会具有示范作用，甚至有学者断言，“行政奖励手段的合理运用，无疑能够激励人们更多地作出有益于社会、有益于国家、有益于人民的事情”。[5]241学者卢志成在《我国体育行政奖励体系研究》中指出了奖励在我国体育行政管理领域的功能：一是尊重人性，关注个人利益的价值功能;二是调动人的积极性，挖掘人的潜能的激励功能;三是引导体育资源流向，优化体育资源配置的资源配置功能[7]35-39。

二、 行政机关奖励行为的正向效果

（一） 奖励是主体实现其目的的重要手段

与“惩罚”是一种“功能词”一样，“奖励”也是一种“功能词”。所谓“功能词”，黑尔指出：“为了充分解释这种词的意义，我们必须指出它为了什么目的，或者它应该去做的是什么。如果一个词具有这种特性，则它就是功能词。”[8]96也就是说，如果我们知道这些功能词的意思，就可以知道这个词所指向的人或物体的功能。与惩罚旨在对违法，尤其是违背公法行为的人或组织进行报应和威慑相似，奖励旨在对行政管理等不对等关系的人或组织进行诱导和指引。

奖励，如前文所述，就是一种激励手段，是激发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。如果奖励运用得当，其效果将是“惊人”的。如我国改革开放后针对体育事业的奖励，不仅如前所述，创造了我国体育史的新纪录，而且随着奖励的深化，早在1980年代中期我国已然成为亚洲体育强国，而且在奥运会上获得越来越好的成绩。

奖励是有效的，奖励的效果是直接的，或者说是立竿见影的。无论承认与否，自利始终是人的本性，由于人的自利本性的客观存在，从根本上决定了人始终是自爱者，决定了相对于无利可图甚至利益减损，人会选择对自己有利的行为，尤其是那些能直接带来利好效果的行为。不仅因为奖励所提供的利益和好处满足了人们的需要，更深层次的原因在于资源的有限性。资源的匮乏加重了人们对奖励的渴望，这在一定意义上解释了我国改革开放之初，竞技体育成绩突飞猛进的原因。奖励所能提供的那些现在看起来并不丰厚的物质和精神利益，激发了国人的“斗志”，去挑战自我，挑战极限。反观当下，由于生活水平大幅提高，社会和生活更丰富，存在更多选择之后，当奖励之内容不太“丰厚”，或者奖励不再有那么大的吸引力时，奖励便不再是竞技体育领域的主要促进手段。

（二） 奖励是行政机关实现其职责和目的的积极手段

行政机关各种奖励行为应该或一定会有其正向的、积极的效果和意义，无论是对行政机关自身还是对其代表的公共利益而言，以及对接受奖励的行政相对人而言，均是如此。奖励手段的使用，将减少相对方的对立或抵触，赢得相对方的积极主动的配合，使得行政机关的管理更积极更高效。

对行政机关而言，一定要付出必要的、适当的物质利益（即所谓物质奖励），或者通过在一定范围乃至全国范围内组织、宣传被奖励相对人的行为事迹，予以精神上的褒奖，乃至授予一定级别的荣誉称号（即所谓精神奖励），或者物质奖励和精神奖励两种同时授予。如果是提前的奖励，将促使或引导相对人按照行政机关自身的管理目标行事，消除了或者减少了行政相对方的对立、抵抗，节约了行政成本，有助于行政目标的达成;如果是事后的奖励，则往往具有示范效应，不仅对获得奖励的相对人是一种激励和鼓舞，常常可以促使相對人日后更加努力，而且对其他人或组织是一种政府价值取向的传达。更重要的是当奖励具有正当性和合法性，且被公众所广为认可时，这种事后的奖励，一种不期而至的奖励，往往有助于树立政府在民众当中的良好形象，容易获得民众的信任和支持。

一般讲来，基于行政机关职责不可放弃的特点，以及行政管理是对国家法律的实施这一本质属性，行政管理的目的总是要实现的，或者以强制、命令的方式，或者以引导、协商的方式。当然，更多的行政管理目标的实现，既不是依靠具有恐吓、威慑性质的惩罚，也不是依靠具有利诱性质的奖赏，而是靠广大民众自觉、主动的依法、守法来实现的。在行政强制、命令下，行政相对人总会存在一定的或者物质的、或者精神的利益付出或损失，甚至常常是两者皆有，此属于必要的行政执法成本，而且因为此种命令和强迫行为会给相对方造成一定损失，常常会遭到相对方的对立、抵触，进而也会增加一定的执法成本。所以，惩罚应当是最后的手段，在所有其他手段均不能或不好达到预期目标的情况下，才应该被采用。

而在后一种状态下，尤其是行政机关授予物质或精神利益的状态下，行政相对人得到了自己所期望的权利或利益，故而能够更为积极主动地配合或促进行政目标的实现，应当说是属于理性行为。除了行政机关奖励所赋予的直接权利或利益外，人们甚至可以获得该行政行为作为一种公权力行为所产生的公信力好处，一种可以称之为国家荣誉的精神利益。在那些不属于普遍法定义务、且人们没有积极性或者不愿从事活动的领域，为了实现行政管理的目标，给予人们一定的好处，引导、促使人们采取必要和适当的行为，是必要的甚至在一定条件下是必须的。奖励是授益行为，无论如何使得相对人获得了或者物质的、或者精神的利益，或者二者皆得，较之以强制手段实现行政管理的各种目的，此种以授予利益的行政方式，对相对人而言是利好的，至少从表面上看，从行政机关提供奖励的直接效果看是如此。

也许正是因为这种直观的好处，或者看起来是双赢的奖励行为，被政府、各级各类行政机关频繁地使用。实践中，不仅存在大量关于行政机关实施奖励的法律规范性文件，通过奖励的方式执法几乎也是行政机关执法当中所常见的。交通行政管理部门为了减少交通违章，对违章举报给予奖励;税务部门对偷税漏税行为的举报也会给予奖励;民政部门为了鼓励好人好事，也会对各种见义勇为行为给予奖励;公安行政部门为了尽快破案，常常发出悬赏广告，对提供有用信息的民众给予奖励;为了鼓励大学毕业生支援边疆教育事业，高等教育管理部门会给予各种优惠。事实上根据国家和各级各类行政机关颁发的法律规范性文件，我们会发现，奖励几乎是县级以上行政执法机关都会用到的执法和管理手段。单从关于行政机关奖励行为的立法角度看，“关于奖励方面的法律法规数量自上而下呈现金字塔形状态，同时，奖励规定已成为法律体系中非常重要的内容。这基本上反映了我国奖励行为的基本现状”。[6]

三、 奖励的恶果及其在行政领域的负面作用

奖励，正如前文所述是“功能词”，其不仅具有正向的、符合人们价值需求的效果和作用，也存在负面效果和作用，而这负面效果和作用常常被人们忽视，或者被急功近利的人们所不愿正视。

（一） 奖励的恶果

奖励作为一种影响人们行为模式和选择的外在因素，除了上文所述的利好以外，其实也存在不容忽视的负面作用。心理学家做的各种实验为此提供了有力的证明，普遍存在和实施奖惩制度的行政管理的实践似乎也证明了这一结论。

奖励从表面上看，是给予相对方利益、好处，实际和惩罚一样，都试图控制人，只不过惩罚通过强迫，奖励利用引诱而已，奖励并不比惩罚少一丝控制性。在本质上，奖励不是意图影响、说服和完全解决问题，而是操纵。“从定义上来说，如果一个人控制另一个人，两个人是处于不平等的地位，使用奖励（或惩罚）就是因为这种地位上的不对等而变得容易且得以延续。”[9]33从深层次想一想，就能体会到其对人的一种居高临下式的蔑视和不尊重。无论何种奖励行为，几乎都是“把人想要的或者需要的东西拿来有条件地给予，以此来控制他们的行为”。[9]8然而，人不是宠物，人性并不是像行为主义所假设的那样主要受外在物质的刺激。人之所以为人，有其独特的内心情感、冲动、信仰、意志、梦想等。最理想、最持久也最有生命力的永远是来自于自身内在的驱动。外在的物质刺激和各种奖惩手段，只不过是靠他律来获得短时期内的驱动效果，这种短期效果不仅令人质疑，而且从长期而言，戕害了人依靠自律去追求梦想，实现自己生命意义的可能性。无论是胡萝卜政策，还是大棒政策，只不过是因它简单好用，无需花费教育者和管理者太多时间、精力和心思而已。

艾尔菲·科恩在《奖励的恶果》一书中详细分析了奖励失败的原因，奖励的负面效果在于：奖励的惩罚性，奖励破坏人际关系，奖励忽视了问题的原因，奖励阻止了冒险，奖励降低了兴趣。[10]56-104奖励还有一个特点，似乎被奖励者忽略，那就是虽然人看起来对奖励有所反应，但需要持续不断地提供奖励才能诱导人作出同样的行为，或者一旦人对所提供的奖品不再需要、失去了兴趣，那么奖励将不能起到其作用。就如必须持续地给赛跑的兔子提供胡萝卜、给不听话的孩子提供方糖，一旦奖励停止，或者他们对胡萝卜、方糖不再感兴趣、不再需要，他们就失去了继续按要求做事的兴趣，不再按照你的愿望行事了。“如果没有实实在在的好处，为什么还要卖力干活？”成了他的基本信仰，因为奖励成了习惯，没有了奖励就做不成事情。也就是说，基于人们欲望的无限性，奖励使用得越多，对奖励的需求越大。然而资源的有限性，决定了奖励主体往往无法持续地满足对方无止境的欲望。这正反映了奖励的短期性，或者从长远讲是一种无效性。而且从时间的角度来看，奖励的负面影响要在很久以后才会显现，而那时这些后果与奖励的关系也许变得并不明显，或许这也是奖励依然大行其道的一个重要原因。

（二） 行政机关奖励的负面作用

奖励在一般人际关系领域的负面效果，也一定会体现行政机关的执法和管理过程中，行政机关和相对方的行政管理关系不过是一种特殊的人际关系罢了。基于行政机关作为国家和政府具体的执法、管理部门，一定意义上是国家和政府的代言人，基于其所拥有的强制力和优势地位，其行为对民众的影响尤甚。

首先，奖励具有惩罚性，行政機关的奖励也是，或者尤其如此。由于行政机关的行为，在中国民众看来，那就是国家、政府的行为，比较容易被信任，对民众的影响要比其他普通主体大得多。行政机关提供的奖励，无论是事前诱导式的奖励，还是事后表扬式的奖励，都旨在引导人们的行为，通过奖励表征行政机关自身的价值，也比较容易获得民众的认同和追随，也就是说，民众的行为较容易为此所控制。然而，众所周知，各级行政机关也是由一个个的具体的、存在各种局限性的人组成的，也是会出错的，也是会急功近利的。一旦行政机关本身出现错误、失误，由于行政机关较之于企业、个人的影响力大，影响范围广，影响时间长，其奖励所招致的后果势必将严重得多。

其次，这种惩罚性还表现在，有些人因没能得到期望的奖励产生的失望乃至绝望。因为奖励越诱人、越有价值、得到的可能性越大，未得到受到的打击就越大。这与那些努力得奖却失之交臂、努力比赛却铩羽而归所产生的影响是差不多的。

行政机关作为国家的行政管理部门，相对应的是无数的普通公民、法人和其他各种组织，其奖励行为可能会破坏这些主体之间原本平等的关系。当行政机关以高高在上，或者超脱于事务之外的管理者身份，为少数人提供奖励时，为这有限的奖励资源你争我夺，就会产生冲突和嫉妒的暗流。奖励造成“抱怨不公正的待遇”和“争宠”现象相当普遍。奖励一定是存在数量限制的，“阳光普照”、人人都有份的那不叫奖励，只有稀缺才能起到激励的效果，然而因稀缺所导致的竞争，就会破坏平等的人际关系，进而也会妨碍人们之间通过合作取得更大的成果。如果是在市场主体之间，奖励也会破坏平等的竞争关系。得到奖励的市场主体因获得竞争优势不思进取，行政机关的各种持续性奖励使其失去了参与市场平等竞争的压力和动力，逐渐走向衰弱。

另外，“奖励和惩罚都诱导出某种行为模式，不论是为了赢得奖励还是避免惩罚，人们都会竞相给手握大权的人留下深刻的印象或拍他们的马屁。”[10]65而这种做法无疑将为政府被俘获、权力寻租、滥用和腐败留下了余地。行政机关之奖励行为，还不像企业拿自己的财产颁发奖励，会审慎、追求效率最大化。行政机关是用纳税人之财富而奖励，没有切肤之痛，尤其是在监管体制不健全乃至缺位的情况下，其没有审慎和追求效率最大化的动力。如果缺乏有效的监督和制约，加之行政机关存在政绩和执法、管理压力，那么通过奖励导致的权力滥用和腐败将不可避免，而对市场和社会中人际关系的不良影响将尤为严重。

行政机关的奖励行为常常会使得导致问题发生的原因被忽视。因为直观地看，无论何种奖励，几乎都不要求或者根本不会强调人们关注问题产生背后的真正原因。比如行政机关对积极主动纳税的企业予以奖励，却忽视了为什么存在大量企业不愿积极主动纳税，没有反思是否我们的税收制度本身存在某种问题;还比如行政机关奖励对各种交通违法行为的举报，利用人们对被举报的畏惧实现对交通规则的遵循，却不检讨为什么存在如此多的违法行为;还有对见义勇为的奖励，全国各地出台了各种级别的奖励见义勇为的规范性文件，也常常大张旗鼓地进行针对见义勇为的奖励，奖励的金额越来越多，奖励的内容越来越丰富，但却不反思为什么见义勇为还是凤毛麟角。如果行政机关仰仗雄厚的财政支持，随意地使用这些奖励手段，不反思和触及造成这些问题的根本原因，问题永远无法解决，奖励必须持续地使用下去，而且也必须变本加厉。

奖励阻止了冒险，也即阻止了对新领域的探索和发现，因而也就阻断了创新。对于行政机关来说，其奖励的滥用或不当的奖励，不仅仅是阻断了被奖励方的创新，也将因此而阻断市场和社会的活力和进步。为什么说奖励会阻止或阻碍冒险和创新？首先因为人常常是保守的，在受到奖励驱使时，为了守住这既得的奖励利益，人们就只做能得到奖励的事，而奖励以外或背后的事往往不被关心或者根本就不在乎。行政机关执法和管理的真正的目标因此被抛到九霄云外了。不能彻底解决真正问题的奖励手段因此变成了急功近利的权宜之计。

同时必须注意的是，行政机关既不是市场主体，也绝非社会主体，作为官僚体制的组成部分，一个“不在场者”，不能指望其永远是一个英明而有远见的市场和社会发展的决策者。当行政机关为了追求行政效率和政绩，自以为是地通过奖励，诱导相对方从事一些哪怕当时看起来非常明智的行为时，殊不知，那些接受诱导、享受着奖励好处的企业或个人，一心想的是如何获得和保有这份奖励，如何把任务或之前的承诺对付过去。被奖励的相对方这个“醉翁”之意不在如何更好地实现行政机关管理的目的，甚至也常常不是完成好任务和履行承诺，而在于如何获得更多的来自行政机关的奖励。以科技创新的名义拿着政府各种财政补贴、税收优惠（变相的奖励而已）的企业、组织，其中一事无成者在实践中好像不少。他们失去了去冒险和探索的动力和压力，来自行政机关的一些奖励也破坏了原有的竞争环境，破坏了他们作为市场和社会主体原有的公平的竞争或合作关系，对这些被奖励的公民和企业组织、乃至其他市场和社会主体而言，行政机关的奖励变成了某种破坏力量。

结语：行政机关奖励行为价值评价

行政机关是代表国家、政府的行政執法和管理部门，有着必然和必要的权威性，其各种权力运作行为在民众当中的影响，较之于其他主体要大得多。

奖励之于被奖励者存在的危害远大于其所带给奖励主体以及被奖励者自身的好处，这已是被人们长期跟踪验证的结论。当然，奖励可以给人们带来一定的、很直接的，甚至触手可及的效果，短视而懒惰的人们依然对奖励青睐有加。然而，在行政机关的管理领域，必须警惕某些奖励的危害性，不能为眼前的通过奖励所得到的效率和管理目标而感到满足，而对这些奖励将导致的长期的危害视而不见。国家和社会的管理和建设是一个涉及千秋万代、长期且持续的工程和事业，不能因政绩需要和短视，而滥用奖励权力。

发达的西方国家基于其强个人—强社会—弱政府、发达的市场体制、完善的社会保障和社会福利制度，其来自行政机关的奖励行为尤其是物质性的奖励非常少。首先，弱政府导致其没有那么多的财政资金进行物质的奖励;弱政府也意味着政府未必有像我们国家这样的权威性，其颁发的奖励未必能获得民众的认同，未必有像我们国家这样的积极效果;弱政府在发达的民主制度下，政府的权力来自于民众的授权，恪守职权法定、越权无效原则，所以未必有对相对方的行为进行评价进而给予奖励的权力。

强社会意味着社会组织比较发达，好多在我们国家由政府所做的事在西方国家都是由社会组织或者市场主体，即企业来完成的。各种具有奖励性质，旨在促使人们从事某些行为的事，或者对在某些领域具有突出贡献的组织或个人的表彰，大都是由某些社会组织或企业、个人设立的基金会来完成的。这些社会组织和企业、基金会等在完善的规章制度的规范和约束下，具有很高的权威性，被公众所认可。比如具有全球影响力、家喻户晓的诺贝尔基金会颁发的各种奖;再比如在工业设计领域著名的红点设计大奖（red dot），自1955年创办以来，已经成为全球范围内最重要的设计奖项之一，用于表彰在汽车、建筑、家用、电子、时尚、生活科学以及医药等众多领域取得的成就。

强个人意味着个人、个体在国家和社会中具有独立的主体地位，不应该被政府和社会所操控。来自国家和社会的奖励往往被认为是一种控制行为，是与个体的自主性和个人尊严相违背的，是需要警戒和防备的行为。加之一些西方国家的社会保障和福利制度比较发达，即使是见义勇为、做了好人好事，也不是什么需要政府奖励的对象，甚至在一定条件下是行为人的义务，一般也不会有“英雄流血流泪”的情形出现。政府之奖励显得不再必要，甚至容易引发多元化社会民众的质疑和抵抗。在新康德主义法学创始人施塔姆勒看来，一个理想的社会是由意志自由的人组成的社会，“当我论及一个社会的抽象概念时，在我们的头脑里出现的是所有意志的联合，而这些意志的目的是自由”。[2]233

我们国家与西方发达国家有着不同的国情，中国的问题状况跟西方相比，的确存在很大的不同。因此，法治原理在西方语境下的表述与中国语境下的表述之间也往往大异其趣[11]5。国家和社会的治理需要不同的地方性知识，对发达国家的治国理政之经验教训应该审慎思考、理性对待。尤其在交通、通讯、信息、科技等日渐发达现代，全球化的影响越来越明显和深刻，曾经封闭的超级大国也不能逃脱全球化的洗礼。全球化在某种意义上，更大程度上是东西方国家相互借鉴和学习的过程，发达国家对世界的影响至大至深，所以，我们很有必要借鉴其在奖励问题上的经验教训，尽量审慎和科学地利用奖励手段，实现奖励行为的科学化、规范化和法律化，并且在使用奖励手段的过程中必须进行适当和及时的评估和调适。

参考文献：

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[3]王立峰.惩罚的哲理[M].北京：清华大学出版社，2013.

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[8]理查德·麦尔文·黑尔.道德语言[M]. 万俊人，译.北京：商务印书馆，1999.

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[10]季卫东. 通往法治的道路——社会的多元化与权威体系[M]. 北京：法律出版社，2014.

[11]国务院.国务院关于2018年度国家科学技术奖励的决定[EB/OL].（2019-01-08）[2021-05-28].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/08/content_5355822.htm.

（责任编辑：小 水）

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