可再生能源项目用地制度及综合利用可行性探索

李湘峰，阿茹娜，朱 健，望佳琪

(1.水电水利规划设计总院，北京 100120；2.江苏省工程勘测研究院，江苏 扬州 225000；3.中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江 杭州 311122)

清洁低碳的可再生能源目前已成为全球能源发展的主要方向，我国水电、风电、太阳能发电等能源种类累计装机规模均居世界首位，在能源结构中占比不断提升。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：加快推动绿色低碳发展，推动能源清洁低碳安全高效利用的建议。《新时代的中国能源发展》白皮书[1]明确提出立足基本国情和发展阶段，确立生态优先、绿色发展的导向，坚持在保护中发展、在发展中保护，深化能源供给侧结构性改革，优先发展非化石能源的能源发展要求。为适应“十四五”与未来时期可再生能源发展规划，有必要衔接国土空间规划和用途管控要求，科学规划可再生能源用地布局，合理设计用地取得方式及产权属性，研究提高用地综合利用潜能的可能性，以促进地方经济社会发展，努力做到“开发一方资源、发展一方经济、改善一方环境、造福一方百姓”。

1 衔接国土空间管控要求科学规划可再生能源用地布局

可再生能源项目主要包括水电工程、风电、太阳能(光伏)和生物质能。可再生能源用地布局需衔接国土空间管控要求，做好用地布局工作，主要体现在项目选址与国土空间规划“城镇空间、农业空间、生态空间”三区布局关系上，以及与“城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”三条控制线的关系方面[2]。

对于水电工程而言，其占地主要位于三条控制线外的一般农业和生态空间，应尽量避免占用三线范围内用地。但根据《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》六类用地要求，以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条和《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的规定，在确实无法避免占用三线范围内用地时，可以通过规定程序调整三线范围。

对于风电、太阳能项目而言，其占地位于三条控制线外的一般农业和生态空间，项目的建设用地应本着节约和集约利用土地的原则，尽量使用未利用土地，少占或不占耕地[3]。根据《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行条例》《海上风电开发建设管理办法》《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》等规定，风电、太阳能项目严禁占用三线范围内用地。

对于生物质能项目而言，其占地一般位于城镇空间范围内，按照工业用地进行管理。详见图1。

图1 可再生能源用地与三区三线关系

此外，各地各行业在强化“三线”刚性管控的同时，在按照《关于全面开展国土空间规划工作的通知》规定开展国土空间规划编制时，也应适应自然条件和可再生能源未来发展战略需求。在资源环境承载能力评价和国土空间适宜性评价基础上，根据可再生能源规划发展规模，在城镇空间、农业空间内，为可再生能源建设开发预留弹性，进行空间留白布局。对于无法避免占用生态红线和基本农田的水电工程项目，应在编制国土空间规划时结合可再生能源规划明确拟开发的项目地规模及分布区域，及时衔接调整永久基本农田保护红线和生态保护红线，并继续保留三线调整政策机制。

2 合理设计可再生能源用地取得方式及产权制度

中国实行土地社会主义公有制，土地性质分为国有土地和农民集体所有土地。为最大化节约集约用地，实现工程效益，需在《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法规框架范围内，合理设计可再生能源综合开发土地取得方式及产权制度。根据可再生能源用地特点，以及土地所有权、承包权和经营权变化情况，可再生能源综合开发土地取得方式及产权制度[4]可考虑以下模式：

(1)集体土地征收方式。该情况主要包括水电工程水库淹没区和枢纽工程建设区永久占地，风电和太阳能管理区、变电站、杆塔基础和实际占压等永久占地涉及既有集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条和第五十四条规定通过征收行为转为国有土地[2，5]，并按照划拨方式取得国有土地使用权的行为。这种方式下集体所有农用地和未利用地权属和用途均发生转变，属于“既征既转”产权流转方式；集体土地权属转变但用途不变的，如原集体所有水库水面虽然征收，但仍按农用地管理的情况下，属于“只征不转”产权流转方式。

(2)国有土地收回/出让方式。该情况主要针对可再生能源项目永久占用既有国有土地，国有土地使用权由原单位转为电站业主单位。对于永久占用既有国有土地的，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权；生物质能电站用地一般按照工业用地方式处理，按照工业用地出让方式取得；海上风电海上用地根据《海上风电开发建设管理办法》等规定只享受海上区域使用权。

(3)临时用地使用方式。临时用地又包括土地征用和土地租赁两类，属于“不征不转”产权流转方式。其中土地征用包括可再生能源项目主体工程施工、水电工程水库淹没区垫高防护造地施工需要，施工期间需要按照规定与县级以上地方政府办理用地手续，不改变土地原有权属，但需临时变更土地现状地类用于施工，施工结束后复垦恢复原用途的方式。土地租赁是土地流转的一种方式，该情况包括太阳能、风电电站项目不占压情况下，不改变土地权属、土地地类，采取支付租金流转土地经营权的行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条的规定，承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案[2]。

(4)土地承包经营权收回再利用方式。该情况不改变土地权属，据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条的规定，土地承包权可以依法收回。根据用途是否改变产权流转方式包括以下几种情况，一是“不征不转”方式，主要包括指因太阳能、风电站站址内部交通占地，以及农村移民生产安置用地；二是“只转不征”方式，主要包括移民农村居民点占地情况，该情况下所有权不改变，但农用地调整为建设用地。

(5)只补偿不办理用地手续特殊处理方式。该情况属于“不征不转”方式中比较特殊的一类。其主要针对水电工程水库影响区土地处理情况，根据水电工程征地报批规定、水电工程建设征地处理范围界定规范及工作实践，纳入水库影响区处理范围内的土地(塌岸区域内的耕园地，以及在浸没、内涝、水库渗漏区域内受危害程度高的耕园地)不办理征地手续，但可按照永久征地标准进行补偿处理。

各类型再生能源项目土地产权性质和流转方式见表1。

表1 各类型再生能源项目土地产权性质和流转方式划分

3 提高用地综合利用潜能可能性分析

根据《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》(国土资规[2017]12号)，强调、鼓励土地的复合利用，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展农村新产业新业态，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。基于此，可再生能源用地也应拓展土地使用功能，在完成电站正常投资效益的基础上，提高土地节约集约利用水平和利用潜能，以促进地方经济社会发展和土地权属人收益。

3.1 水电工程

水电工程建设征地范围包括水库淹没影响区和枢纽工程建设区两部分，结合各类用地取得方式及管理权限，水电工程可开发利用的土地资源主要位于水库淹没影响区范围。

(1)水库淹没区(水库水面部分)。水库水面的综合开发利用历时悠久，可借鉴参考的成功案例较多，可利用水库大力开展养殖、旅游、航运、水上运动、休闲文化等多种产业，但在开发利用时，应做好生态保护和电站的安全运行。

(2)水库淹没区(水库消落区部分)。考虑到水库消落区水位变化的特性，应在保障生态、水质等安全的前提下，可适度有限发展两栖林业、季节性传统农业或其他临时性开发利用。水库消落区水位变化因电站不同而不同，其开发利用需要结合电站运行特性分析研究，因此水库消落区的综合开发利用应做好相关的规划研究和必要的试验，方可实施。

(3)水库影响区。对滑坡、塌岸等水库影响区范围，其范围内的用地未征收，仅补偿处理，其所有权等相关权益未发生变更，但考虑到水库影响区受水库蓄水影响，危险程度高，因此应在水库蓄水运行稳定后，且充分保障安全的前提下，可由原权益人适度有限发展农业、林业或牧业。

3.2 风电、太阳能工程

首先应积极引导风电、太阳能工程项目合理选址，尽量利用未利用地和低效闲置土地；可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。其次，工程建设可采取分布式布置，集中布置时应要求与农业、牧业、渔业等发展相结合，尽量做到互补，发挥土地的综合开发效益。

根据风电相关用地政策，风电通常按基础外轮廓确定永久征收土地面积，风电工程可综合利用的区域主要为风机机组用地、用海范围内的不占压部分。不占压部分在不破坏地表形状时，其土地取得方式可以是租赁形式，因此不占压部分土地仍然可以维持原有土地利用方式，例如继续发展农业、牧业、渔业等，工程建成后，在满足生态保护和电站的安全运行的要求，也可结合周边资源发展旅游业或其他产业等。

对于太阳能发电工程，分布式和水面渔光互补式发电一般利用建筑物和水面，其方式已经属于综合利用的开发形式。地面太阳能发电通常需征收或租赁土地，通过优化太阳能组件形式和布置方案，其太阳能方阵用地范围内的不占压部分是可以重复开发利用的区域，其不占压部分土地的取得方式和综合利用方式与风电工程基本类似。

3.3 生物质能工程

对于生物质能工程，由于此类项目为工业工地，规模相对较小，可综合开发条件有限，应积极引导工程项目合理选址，尽量利用未利用地和低效闲置土地，尽量减少用地规模。

可再生能源用地综合利用方式及产业方向见表2。

表2 可再生能源用地综合利用方式及产业方向

4 建 议

(1)明确可再生能源项目用地按照公共利益项目用地管理。《中华人民共和国土地管理法》四十五条对公共利益范围予以列举式界定，从军事和外交、基础设施、公共事业、扶贫和安居、成片开发建设等五方面对公共利益需要的情形作了规定，该条第六款“法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”为兜底条款，为征地范围的其他情形留有弹性空间。根据该法的规定和现实情况，大中型水电工程一直属于公共利益可征地范畴，供地方式基本为划拨。但对于部分太阳能项目和风电项目永久占地，实际存在要办理土地出让手续，不能以划拨方式供地的情况。为促进可再生能源发展，合理合规计列占地成本，建议进一步明确可再生能源用地按照公共利益项目用地方式进行管理。

(2)简化可再生能源用地土地产权流转办理的审批程序，规范各类用地的产权登记手续。对于土地征收行为，国家法规政策有明确的产权流转和登记办理程序要求。但是对于不征不转、只征不转等其他方式的土地，在实际操作层面，往往缺乏统一的审批程序，建议加强对这块内容的精细化管理[5]：一是，明确不征不转、只征不转的办理程序和有关要求。可根据项目用地管理需要，由相关政府部门、企业等项目用地单位与农村集体经济组织、农民或国有土地使用权人协商，确定以租赁、合作、入股等方式使用土地，签订土地使用协议，并将土地使用方案、土地使用协议报地方有关主管部门后，组织以租赁、承包等方式供地。二是，尽快推进水电工程库区用地的确权登记工作，实际过程中，因为划拨用地的产权办理难度较大，需增加开展地籍测量、权属调查、确权签字等工作，或者需再度缴纳数额巨大的征地管理费等原因，库区往往出现未办理产权登记的情况，该情况不仅造成库区管理权责不清，而且也影响可再生能源企业上市及股权改革，建议尽快推进库区用地的确权登记工作。三是，在有条件的地方推行“多审合一”、“多证合一”、“多测整合”、“多验合一”。探索推进规划选址和用地预审合并、工程竣工规划核实与土地验核等验收事项合并等行政审批事项，简化可再生能源工程建设的审批程序，缩短工程移交周期，尽早发挥投产收益。四是，进一步明确可再生能源取得国有土地使用权后的使用及管理制度，研究国有土地再次转让、抵押、出租政策，完善不占压情况下土地管理制度，探索水电工程资产收益扶贫[6]土地入股政策下用地性质、电站项目法人与土地所有者之间的各方权责及风险防控机制等。