《预算法》修订后对于完善央行经理国库制度的研究思考

王禹涵

为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强预算管理和监督，建立全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，有“经济宪法”之称的《预算法》于1994年3月22日在第八届全国人民代表大会第二次会议上通过，2014年8月31日第12届全国人民代表大会第十次会议第一次修正，2018年12月29日第13届全国人民代表大会第七次会议第二次修正。修订后的《预算法》保留了央行经理国库的规定，国库工作内容更加明确，央行经理国库的内涵得到了拓展。

《预算法》关于

经理国库的修订

首先，明确央行经理国库体制。《预算法》修订后再一次明确了央行经理国库的体制，保留了“中央国库业务由央行经理”。1985年颁布的《国库金库条例》明确规定：“央行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”，同时赋予国库六项职责和六项权限。据此，央行经理国库目前已走过36年历程，实践证明其具有坚实的实践基础、制度基础、技术基础和组织保障，经理国库建立以来权责清晰、运行良好、成效显著，且始终坚持守库有责、守库担责、守库尽责，牢牢守住“国库资金安全”“国库业务系统安全”两条底线，圆满完成了各级政府预算收支任务，促进了各级政府预算的顺利执行，有力保障了预算资金的高效安全运转。

其次，对央行经理国库职责的规定。一是明确了国库集中支付制度的法律地位。修订的《预算法》第六十一条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，从法律上正式肯定了我国多年来国库集中收付制度改革的成果，也为下一步改革以及实现“国库收支一本账”提供了法律依据。2020年8月4日，内蒙古赤峰市敖汉旗支库国库集中支付电子化系统正式上线，标志着赤峰市全辖均已开通国库集中支付电子化业务。

二是严格财政专户管理。修订的《预算法》对财政专户的设立作出了严格规范。财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。过去，国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，导致财政专户数量繁多，大量财政资金以各种形式存放于商业银行，脱离了国库的有效监督。此次《预算法》第五十六条规定，“对于法律有明确规定或者国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户”现象明确实行责任追究，为逐步建立健全国库单一账户体制奠定了良好的法律基础。2015年12月，根据银办发〔2015〕224号和蒙银发〔2015〕287号文件要求，从源头上预防和治理腐败，加强与规范财政资金专户管理，赤峰市辖区通过对财政专户调查摸底，清理财政专户200余个。

三是对国库现金管理提出明确要求。修订的《预算法》第五十九条第五款规定，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”该条款是《预算法》第一次对国库现金管理作出明确规定，对于推动各级政府积极做好国库现金管理工作起到了引导和法律保障作用。

四是对预算会计核算基础作出了明确规定。修订的《预算法》第五十七条第二款、第三款规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，第一次明确规定开展预算支出绩效评价，有利于增强预算支出的合规性和有效性。修订的《预算法》第五十八条规定“各项预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常委会报告”，第一次对预算会计核算制度进行了明确规定，这对于严格会计核算基础、防止弄虚作假具有重要作用。

五是对退库事项作出了明确规定。修订的《预算法》第一次对国库退库事项作出明确规定。在实际工作中，由于种种客观原因，难免会发生退库。修订的《预算法》第六十条规定：“已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理”。此外，第九十三条进一步明确了其法律责任，为严格规范退库业务，强化政府收支两条线管理提供了法律依据。

当前央行经理国库制度

仍需完善的方面

第一，国库集中收付制度方面。一是相关法律法规不完善。国库集中收付制度改革要求国库加强对资金的监管、预测和分析，但目前的法律法规及管理办法并未对国库资金监管提供确切依据。《国家金库条例》等规章制度已不能适应国库集中收付制度的发展，不利于国库职能的有效发挥。二是国库集中支付制度覆盖范围小。在国库集中收付的改革实践中，由于存在经济实力、控制力等差异，一些单位尚未执行国库集中支付制度，或是单位某些收支项目还未纳入国库集中支付制度管理。

第二，国库现金管理制度有待完善。加强国库现金的市场化操作实践，提升国库资金的效益，还有许多相关制度需要完善。例如，在国库现金管理的操作程序上，如何进一步明确财政部与央行的职责;如何建立完善的风险防范机制，在商业银行发生流动性危机或违约情况下保障国库资金安全;如何丰富国库现金管理的操作方式等。

第三，财政退库方面。现行《国库金库条例》颁布于1985年，至今未做修改，随着财税体制改革，目前已形成新老体制错位管理，原有的退库政策與现行的分税制要求存在差距，退库业务项目繁多，文件规定五花八门，时间跨度大，一些不适应新财税体制改革的文件和法规没有及时修改或清理，尤其是退库政策政出多门，大多是财税部门内部政策性文件，如国税部门是否有权办理企业退税，办理的企业退税是否须经同级财政部门批准，相关政策文件中没有明确规定。实际操作中，国税部门办理的先征后退均未经同级财政部门批准，再加上不少退税政策文件历史久远，不能真实映衬企业现状，经常使国库人员在审核退库业务时左右为难，给履行国库监管职能带来很大难度。

对完善央行

经理国库制度的思考

第一，结合新修订的《预算法》赋予国库的职责，推动国库体制法制建设，适时推出《国库法》。一是以《中国人民银行法》《预算法》《预算法实施条例》《国家金库条例》等法律和行政法规为依托，逐步建立与国库体制相配套的央行经理国库管理制度、操作规程，全面贯彻新修订的《预算法》，完善央行经理国库制度，确立央行经理国库的特殊地位。二是适时推出《国库法》，《国库法》在概念上是国家制定的调整和确认国库管理活动过程中所形成的社会关系的法律规范总称。三是建立健全相关法律制度，为基层国库现金管理提供法律支持。目前我国国库现金管理还只是在省级以上国库层面操作，基层国库如何在确保财政支出需要和国库资金安全、完整的前提下实现国库库存余额最小化、投资收益最大化，有待相关法律的支持。

第二，强化国库监管，为国家实施宏观经济政策助力。发挥央行各级国库职能作用，完善处于货币政策和财政政策衔接点的央行经理国库制度，对国家宏观经济政策落地生根、深入开展，发挥国库部门应有作用具有重要意义。

第三，经理国库的核心在于职责分工与权力制衡，强化监督制约。一是央行经理国库承担着把各级政府的收入收缴入库、妥善保管、高效支拨、资金保值增值的重大责任，必须强化国库事中监督。国库部门在办理预算资金收支过程中实施实时、逐笔、适度的国库事中监督，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，确保国库资金安全。二是央行经理国库不同于“代理”，其区别在于“经理”等于“办理”加“拒绝办理”。“办理”就是在国家法律和有关政策范围内，按财政部门的要求办理所有政府性资金的收纳、划分、留解、退付和支拨。“拒绝办理”就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务国库要拒绝办理。财政部门是财政收支的决策者，央行是收支指令的执行者，所以对经理国库业务中的财政收支行为，国库须要强化事中监督，确保业务合法、合规。

第四，加强预算内转预算外资金管理，规范商业银行财政性缴存款科目和账户使用，确保中央银行信贷资金完整。一是目前财政专户经过清理，由于时间跨度大，文件发布较多，财政专户依然颇多，为地方财政资金的自由调配提供了便利条件，预算内账户转预算外资金专用账户可以自由支配，非常方便。这种情况下发挥国库监管作用非常必要。二是商业银行在开立财政专户时科目使用不规范，财政性存款会以一般性存款缴存，减少了向央行缴存财政性存款的额度。三是建议央行国库、支付结算部门进一步加强财政专户开立管理 ;同时货币信贷、国库、支付结算部门加强对商业银行缴存财政性存款科目使用正确性检查，纠正商业银行财政性存款专户缴存科目使用，确保本该全额缴存的财政性存款全额缴入国库，从而保证央行信贷资金安全完整。

第五，改革完善国库集中收付制度，实现“国库单一账户”管理。一是改革国库集中支付的方式。二是优化国库集中支付制度的流程。三是扩大国库集中支付制度的覆蓋面。按照国库集中收付制度改革要求和账户管理的有关规定，对财政资金统一纳入央行国库单一账户体系进行集中管理，实现“国库单一账户”管理。四是切实推进国库信息管理系统建设，不断提高国库资金运行效率。充分运用现代化信息技术手段，尽快开发统一的国库信息管理系统，实现财政、国库、商业银行、预算单位等部门信息互通、资源共享，搭建“财、库、行、预算单位”内外、纵横信息流、资金流高速公路，保障财政资金在国库单一账户体系安全高效运行。

第六，积极稳妥推进地方国库现金管理，实现国库资金收益最大化。建议参考央行国库现金管理方式，在相关法律中对基层国库现金管理的主体、程序、权限、投资方式等作出明确说明，在操作上应遵循由易到难、由简单到复杂的原则，在投资品种上应由单一到复合、由较短期到较长期过渡，在逐步积累经验的基础上循序渐进地开展，充分发挥各级国库“为国聚财”的作用。

作者供职于中国人民银行赤峰中心支行

责任编辑：葛辛晶