突发公共卫生事件视域下多元治理网络构建研究

■ 刘 悦 赵 宇

2003年，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，规定突发公共卫生事件是“突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他危害公共健康的事件”。2020年1月，世界卫生组织总干事谭德赛在日内瓦宣布，新冠肺炎为“国际关注的突发公共卫生事件”。据世界实时数据统计网站（Worldometer）数据，截至北京时间2020年11月3日6时30分左右，全球累计确诊新冠肺炎病例47 272 539例，累计死亡病例1 210 225例，112个国家确诊病例超过万例[1]。近年来暴发的传染性非典型肺炎、甲型H1N1流感、埃博拉病毒，以及新冠肺炎等突发公共卫生事件，对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，如何及时预防和科学治理已成为人类社会面临的重大理论与实践课题。特别是随着自然环境的日益复杂、疾病发展的不确定性，传统突发公共卫生事件管理呈现出处置效率偏低、协调成本过高、医疗机构资源紧缺、社会动员不足等弊端，在全球卫生方面的危机并不是疾病的危机，而是一种治理危机[2]。从组织之间、个人之间过渡到主体之间协同合作的多元治理网络应运而生，即政府、医疗卫生机构、社会组织、企业、公民等治理主体根据一定原则、契约或共同目标相互连结而形成的网络关系，以此更好地应对突发公共卫生事件。

1 突发公共卫生事件多元治理网络的机理

1.1 观念理念

传统管理以政府为单一主体的突发公共事件处置网络，表现为层级管制观念、结构功能性分工、组织机构固化等特征。多元主体治理网络以政府为核心，充分发挥其他治理主体的积极性与参与性，在理念上更加注重突发公共卫生事件问题治理的公共性、互动性、合作性，以满足受灾群体全方位、全周期需求，解决公众健康问题，维护公共利益，确保国家稳定。

1.2 组织结构

以组织优化、人员优化、功能优化为基础，构建网络、扁平、灵活、柔性的组织形态，以适应突发公共卫生事件突发性、公共性、复杂性、破坏性、机遇性、可控性[3]。组织演进表现为打破传统组织刚性，以主线项目和支线项目交织的网络组织结构为主，追求项目式、网络式、契约式组织形态，依据呈现问题解决程度与组织胜任力的契合程度进行组织结构化状况为核心，衡量网络组织整合程度。

1.3 机制建设

以现代信息与网络技术为支撑，如区块链技术、物联网技术，建立网络组织间权力、资源、信息等多方面共享、沟通与协调机制；以互惠契约、功能互补关系、信用评级机制、胜任力评级机制、惩罚机制、退出机制和更替机制作为多元治理网络的创新机制。以扩大授权、互惠契约、互动依赖关系和开放参与为基础，通过资源共享、功能整合、行动协同、责任共担的方式实现突发公共卫生事件治理网络的整体性运作。

1.4 运行方式

各方利益底线和利益均衡线之间，多元治理主体会在兼顾两个利益线的基础上进行多方博弈，成为博弈者、形成多种博弈次序、交换多方博弈信息、形成多种策略组合、确保个人利益与集体利益间的价值均衡。在多元异质网络形成过程中，需要决策博弈路径和决策博弈机制来加以保障。设定共同利益目标、保证各方价值底线，以及制定有序规则是构建多元治理网络的核心要素。多元治理网络博弈模型，详见图1。

图1 多元治理网络博弈模型

2 突发公共卫生事件多元治理网络的挑战

多元治理网络由政府、企业等异质治理主体构成，整合作用还没有完全凸显。异质治理主体间由于自身利益的多元化、异质化、利益需求的多样性以及满足自身需求的各种资源的稀缺性和有限性[4]，在构建多元治理网络时难免会发生冲突。因此，如何形成治理主体联盟网络是重大挑战。依赖于博弈者各方按照时间表线路图，参与到各种均衡策略组合后，根据博弈信息、次序和得益计算，促进实现合作博弈的结果。

2.1 价值考量冲突

突发公共卫生事件须在时间紧迫、压力未知、事件发展不可控、危险系数极高的情况下，作出风险性决策。一旦“得益-付出”比产生了利益失衡，“经济人”理性下的自利行为将导致个人利益与集体利益偏差，各方难以达成共识，利益分化则进一步导致治理网络的松散化。受到公共责任、组织行为和伦理道德等多方面影响，企业、公民参与积极性较低，参与经济价值较低，社会价值考量成为次要因素，且面临成本难以有效控制的情况；政府、医疗卫生机构、社会组织等参与社会价值较高，经济价值考量成为次要因素，但存在政府管理失败的风险，一旦危机失控，爆发群体性事件概率大大增加。

2.2 约束机制匮乏

虽然国家及地方出台了突发公共卫生事件相应预案和制度，但对多元治理主体责权利方面只规定了基本权利与责任，而对其参与决策、执行、监督的权责尚未细化和明确，亟待建立约束机制对主体行为进行引导。目前，我国各地在面对突发群体性不明原因疾病时，临床与疾控衔接不畅、明显脱节，多地在疫情应对过程中对基层、民营医疗机构简单地采取关停措施，现有公共卫生机制在发病规模不大、待查代检病例数量不多情况下尚可运行，但应对此次新冠肺炎疫情时，这种机制设计的弊端就暴露出来并被放大[5]。约束机制依赖于对突发公共卫生事件的认知度、理解度、参与度和协同度，以及确立联防联动的网络治理秩序和规则，否则会导致社会约束和个人约束失衡。

2.3 集体认同缺失

多元主体治理需要公民的认同、参与和协同，否则治理机制将难以形成整体性治理格局。一旦多元治理网络得不到公民认同，共识则难以达成；加之公共卫生事件本身的专业性质，公民了解甚少，容易出现信息不对称，导致出现个人或集体冷漠，产生各种抵触情绪，甚至引发局部社会秩序失控或集体骚乱，突发公共卫生事件演变为公共危机事件。

3 突发公共卫生事件多元治理网络的构建

3.1 治理网络构建

多元主体治理网络由领导机构、管理机构和执行机构组成，呈现出一种整合、透明、交叉、合作的交织形态。

3.1.1 领导机构是多元治理网络的核心。传统以政府为核心建立突发公共卫生事件的领导机构，主要负责重大战略决策、重要资源整合、关键技术协同创新等，有利于保证法律法规的执行力和常规公共事件的处理能力。而新型领导机构由政府、医疗卫生机构、社会组织、企业、公民等专家代表组成，其对管理机构、执行结构并不是垂直的行政管理关系，而是合作共赢的新型关系，发挥决策指挥、仲裁协调、权力授予、资源整合、组织解散等作用。要不断提升预警能力、信息管理能力和应对能力，增强对突发公共卫生事件的可预控性，它解决的是一种涉及公众健康的“公共紧急状态”，即“一种特别的迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会正常生活构成威胁”[6]，有效解决行政审批复杂、处理事件延误、领导者决策失误、资源难以整合等问题。

3.1.2 管理机构是多元治理网络的纽带。管理机构由政府卫生应急主管部门、区域型医疗卫生机构、专业类社会组织、企业等组成。作为联接领导机构和执行机构的中间环节，为了减少管理的层级，主要负责决策执行、流程管理、信息沟通、资源调配、事务性决策及协调。从参与角色来看，管理机构由核心参与者、关键参与者、一般参与者和关键反对者共同组成。核心参与者协助领导机构进行决策指挥，在应急响应、人才调动、参与者征召、社会动员和渠道选择等方面发挥重要作用，增强对可防、可控的重大突发事件的监督，加强危机意识及风险因素识别能力[7]。关键参与者是协调者，对管理方式、反应速度、机制建设等起到积极作用，规划设计系统、优化管理措施和健全回应机制，整合公共卫生机构等资源。一般参与者是自身利益维护者，充当辅助管理者、技术支持者、资源供应者、信息传递者和专项服务提供者等角色。关键反对者作为特殊成员，基于自身利益参与到网络之中，为网络组织共享自身资源和技能，但对触及自身利益的决策和行为持反对态度，是影响网络组织稳定的潜在隐患。

3.1.3 执行机构是多元治理网络的关键。执行机构由基层政府与自治组织、基层医疗卫生机构、服务类社会组织、企业等组成。执行关键在于政府管理权力让渡为公共治理权责体系，打造平等合作的话语体系。执行机构的行动效率、处置能力直接决定整个网络运行的实际结果。通过建立对话机制、谈判机制与协商机制的方式，提升执行效率。执行的内容不仅包括短时间内需要立即执行并加以处置的项目，如涉及人身健康安全、易传播损害、事件恶化态势和事件连锁反应等；还包括处置周期较长的项目，如日常防控、灾区重建、医院修建、物资补给、人员培训、心理疏导以及灾后补偿等。

3.2 治理结构构建

多元治理网络的项目结构由决策层、管理层和执行层组成，呈现出“正三角”与“倒三角”的组合式形态。

3.2.1 决策层与管理层间组织结构呈现“倒三角”形态。让“一线拥有合理的资源支配权”，尽量减少层级、减少资源信息损耗，通过“倒三角”形态来增加决策执行的渗透性与连贯性，也有利于领导机构整合应急管理资源、技术和信息，形成关键性、及时性、规范性决策，并授权给管理层付诸实施。突破层级制便于决策层与管理层的协调沟通，为公共卫生突发事件处置降低时间、经济、协调等成本。

3.2.2 管理层与执行层间组织结构呈现“正三角”形态。管理层通过项目运行方式，将突发公共事件管理过程和环节可分割部分进行分解，尽快落实决策；通过项目运行方式，为项目执行者提供应急信息、资金、物质等方面保障的同时，也提供一定程度上的授权，以应对未知风险和变化。管理层在决策层和执行层间起到纽带作用，既接受决策层的指挥、监督和分权，辅助决策层决策、反馈信息和执行决策，同时也监管和分配项目至执行层；执行层负责向管理层反馈信息，有效控制事态恶性发展、减少事件损害程度。

3.3 治理机制构建

3.3.1 建立多元协商机制。社会协商，并非简单地指社会生活领域中的协商，而主要指存在于国家与社会之间，旨在平衡国家与社会关系、政府与民众关系的一种协商民主[8]。多元协商机制由应急情景决策、应急磋商、临时预案、超短期决策追踪、独立执行、特定资源共享、第三方监督、项目合作等组成，形成“决策执行监督支持环环相扣，共享联动层层互促”。按照“权责一致”原则，联席磋商围绕突发公共卫生事件处置过程中的利益协调、权责分配、资源配置、协同行动等方面，优化应急决策系统。

3.3.2 建立多元协同机制。建立预警联防机制，利用区块链等现代信息技术，将危机信息采集、信息直报等权利在多元主体间共享，克服传统预警层层上报、程序复杂、手工统计等困难，发挥多元主体在时间、空间上的分布优势，信息传递准确迅速；建立协同权责机制，更加明确社会组织责任、参与门槛及退出程序，实现风险共担的长期机制；建立协同奖惩机制，企业、社会组织、公民参与突发公共卫生事件，政府应当根据参与情况提供采购优先权、税赋减免、社会公开褒奖等奖励，同时严厉打击借灾敛财、造谣传谣等违背协同公约及特殊时期治安处罚规定的行为。

3.3.3 建立公民参与机制。打造多元主体良性互动关系，发挥新闻媒体、互联网络宣传作用，保障知情权；畅通参与渠道、引导表达方式、回应公民诉求，保障参与权；明晰公民在突发公共卫生事件中的角色、地位和作用，对政府、医疗卫生机构、社会组织等，发挥公民监督作用，保障监督权。优化群众引导机制，加强突发公共卫生事件风险状况梳理和受灾群众的心理疏导，减少群众的身心损害。强化应急能力建设，以“统筹协调、形成合力”为原则，加强公众预警能力、协同能力、区域/社区合作能力、应急技能和互助自救能力建设。