厦杭穗三地降低企业成本减轻企业负担相关政策对比研究

张晶晶

引言

当下，受新冠疫情影响，全球经济寒潮暗涌、发展环境形势严峻，企业经营“雪上加霜”。如何破解这一难题，考验着执政者的智慧和勇气。从2016年起，中央经济工作会议明确将“降低企业成本、减轻企业负担”（简称降成本）作为五项重点经济工作之一,同时也作为供给侧结构性改革的重要任务之一。同年8月，国务院正式印发《降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号），2017至今每年由国家发改委联合多个部委印发关于做好当年降成本重点工作的通知，明确每年全国降成本工作实施重点。全国各地为贯彻中央对降成本工作的要求，助力受疫情影响企业走出困境，纷纷加大对本地企业降本减负政策支持力度，结合各地实际情况，从减税降费、降低用能、用工及物流成本等方面多措并举，密集出台多项政策。

近年来，厦门市委、市政府高度重视减轻企业负担工作，积极应对经济下行压力，根据国务院、省政府相关政策精神，结合自身实际情况，陆续出台多批次政策，着力提升扶持的精准性和有效性。

本文选取同为我国东南沿海地区中心城市的广州和杭州，与厦门在降低企业成本、减轻企业负担政策实施成效和侧重点等方面进行比较分析，挖掘出当前厦门相关工作的特点和不足，并针对性地提出对策建议。

企业成本主要指标对比分析

1.宏观税负率比较

按照中等口径计算近5年厦门、杭州、广州的宏观税负率，即为全市一般公共预算总收入（含税收收入和非税收入）以及全市政府性基金收入之和与地区GDP的比值。具体数值详见图1。

图1 厦杭穗三地与福建省2016—2020年中等口径宏观税负率折线图

由图可见，厦门的宏观税负水平明显高于广州和杭州，虽然近5年宏观税负率有逐年下降的趋势，2019年更是降至近年来最低点29%，但2020年仍是广州的2倍，也高于全省平均水平和杭州各14个和12个百分点；杭州、广州的宏观税负水平基本维持在低位，三地相比广州宏观税负最低，虽然近5年略有上升，从2016年的11%升至2020年的17%，但仍低于广东省平均水平2个百分点；杭州略高于广州，近5年呈现先增后降的趋势，2018年达到最高点24%，但仍低于浙江省平均水平2个百分点，2020年回落到2017年的水平22%。

2.工业企业成本费用利润率比较

工业企业成本费用利润率可以反映出本地企业投入的生产成本及费用的经济效益，也反映了企业降低成本所取得的经济效益，厦门、广州、杭州三地的具体数值详见图2。

图2 厦杭穗三地与福建省2015—2019年工业企业成本费用利润率折线图

由图可见，2015—2019年工业企业成本费用利润率广州和杭州基本稳定在7%～8%，厦门波动较大，且明显低于广州、杭州以及省内平均水平，2020年同比增长41%，每百元成本费用可产生7.88元利润总额，逼近广州和杭州2019年水平，表明规上工业降成本成效较为明显。

从以上2个指标对比来看，厦门相对于广州和杭州，承担较高的宏观税负水平；对于本地企业而言，降成本所获得的经济效益稳步提高，但相较于广州和杭州，还有一定进步的空间。

政策内容对比分析

通过对近5年来厦门、广州、杭州出台的具有典型意义的降本减负政策的内容对比，发现三地都主要围绕每年国家多部委联合印发的关于做好降成本重点工作的通知所确定的降低制度性交易成本、税费成本、人工成本、生产要素成本、物流成本5大方面，结合本地实际，推出创新性和突破性举措。现就按照以上5个方面进行详细比较分析，力求得出当前厦门相关工作的不足，为下一步降本减负工作提供借鉴。

1.降低制度性交易成本

对于投资审批事项和时限的压减，广州将投资审批事项和时限压减四分之一以上，项目立项到验收阶段涉及的事项由120多项优化整合为80项左右[1]；杭州一般企业投资项目在80个自然日内可完成从赋码备案到竣工验收审批[2]；厦门投资项目从立项到施工许可核发的审批时限已从246个工作日压缩到49个工作日，从立项到验收已优化整合为46项。以上对比可见，厦门实施力度更大。此外，为了进一步推进工程建设项目审批制度改革，杭州和厦门分别探索企业投资低风险小型项目审批时限改革，杭州推行最多20个工作日[3]；厦门实施小型社会投资工业类项目从取得用地到办理国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记全流程审批时间控制在15个工作日内[4]。

对工业产品许可流程的优化，广州实施“对省权限范围内的12类工业产品实行‘先证后核’审批模式、4类工业产品实行‘承诺许可’审批模式[5]”。由于所有的工业产品许可都是省及以上权限，厦门无此调整权限。另外，根据《质检总局关于贯彻落实<国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定>的实施意见》（国质检监〔2017〕317号），在北京、上海、江苏、浙江、山东、广东省（市）开展审批改革试点，福建省不在试点范围内，厦门也无法推行12类工业产品“先证后核”审批模式。

2.降低税费成本

（1）降低税收成本

对于城镇土地使用税税额标准，广州实施“在国家、省规定的税额幅度内，降低城镇土地使用税适用税额标准，税额标准下调至3～15元/m2[6]”；杭州土地使用税税额标准为5～25元/m2[7]，实施省级政策，对于增值税小规模纳税人减半征收城镇土地使用税，即税额标准降低至2.5～12.5元/m2，对住宿餐饮、文体娱乐、交通运输和旅游4大行业和小微企业减免征收土地使用税[8]；厦门土地使用税年税额标准为4～25元/m2[9]，近年来暂未出台相关减免政策。

对于车船税，广州依照《广东省人民政府关于调整车辆车船税具体税额的通知》（粤府[2017]103号），实施“在国家规定的税额幅度内，将车辆车船税适用税额降低到法定税率最低水平”；厦门依照《福建省车船税实施办法》（闽政[2012]17号）收取，部分税目税额非最低水平，仍有压降空间，但厦门没有调整权限。

对于购销合同印花税的核定比例，广州、杭州和厦门三地对于不同行业比例数值的比较详见下表。可以看出，无论是工商业还是外贸业，厦门适用的印花税核定比例均为较低水平。

广州、杭州和厦门三地购销合同印花税核定比例对比表

（2）降低涉企收费

对于行政事业性收费减免，广州自2016年10月1日起，实现省定涉企行政事业性收费“零收费”[10]。杭州自2017年7月1日起，实行省市级涉企行政事业性零收费，取消义务教育阶段公办学校住宿费等7项行政事业性收费，将特种设备检验费等6项行政事业性收费转为经营服务性收费，并按照收费只减不增原则开展服务[11]。由于省级行政事业性收费和调整事权在省层面，厦门没有相关权限。

对于政府性基金的减免，三地施政重点不同。一是教育费附加和地方教育费附加，广东、浙江、福建分别出台相关政策，对小规模增值税纳税人予以减半征收；二是水利建设基金，杭州实行省级政策暂停征收；三是城市基础设施配套费，浙江和广东全省分别减征70%和调低0.5个百分点；三是残疾人就业保障金，厦门实行减半征收[12]，此项优惠仅2020年1年已为相关企业减免14.13亿元[13]。以上对比可知，厦门重点在残疾人就业保障金的减免，由于没有相关调整权限，无法效仿广州、杭州对水利建设基金和城市基础设施配套进行减免。

3.降低用工成本

（1）社保成本

杭州和广州目前养老保险单位缴费费率均为14%[14]，厦门2018年已实现12%的费率[15]；另对养老保险的缴费基数下限进行比较，杭州和广州的缴费基数均按照上一年度全省在岗职工月平均工资60%测算，厦门继续按全市最低工资标准执行，2021年广州、杭州、厦门养老保险缴费基数下限分别为3803元、3321元、1800元。

对于降低医疗保险单位缴费率，广州近日印发《关于广州市实施职工社会医疗保险、生育保险费阶段性惠民政策的通告》，2021年7－9月，广州实施职工社会医疗保险（不包括生育保险和各类补充医疗保险）单位缴费费率按照降费前费率的50%（即3.5%）征收。随后至2022年12月31日，用人单位职工医保费率按照5.45%（含生育保险费率0.45%）征收；杭州费率为9.9%[16];厦门市城镇职工和外来从业人员基本医疗保险费用人单位缴费费率分别为7%和3%[17]。

2021年5月1日至2022年4月30日，广东全省统一实施阶段性下调工伤保险费率50%的政策[18]，即广州的工伤保险最低费率降至0.1%；厦门和杭州现行的工伤保险最低费率为0.2%。

目前，广州和杭州失业保险单位缴费费率分别为0.64%和0.5%[19]，厦门本市户籍企业职工个人缴费费率为0.5%，外来员工个人免缴失业保险费。三地均执行失业保险稳岗补贴政策，广州对符合不裁员少裁员等条件的参保企业，返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%，厦门和杭州为全额返还。

广州、杭州当前的生育保险缴费费率为0.85%和1.2%；厦门由于职工生育保险基金累计结余不足6个月，无法进一步降低生育保险缴费费率，厦门市目前执行的是0.7%。

综合来看，广州、杭州、厦门三地社保5个险种缴费费率比较，厦门的养老保险、失业保险和生育保险单位缴费率均为最低，广州、杭州、厦门三地单位社保五险缴费总费率分别为21.0%、25.8%和20.4%。即厦门降低社保成本方面脚步迈得最大，其次是广州，杭州企业社保成本负担相对较高。

（2）稳岗补贴

广州、杭州、厦门三地发放稳岗补贴的标准一致，均为企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%，但发放条件略有不同，杭州和厦门均为要求申请企业解除劳动关系率低于本地区城镇登记失业率（2020年杭州为2.4%，厦门为3.8%），广州则是要求低于全国城镇登记失业率（2020年为4.2%），门槛更低。

4.降低生产要素成本

（1）降低用电成本

广州采取从深化电力市场化交易改革、降低电力相关收费（包括取消或降低部分随电量征收的政府性基金及附加、取消电气化铁路配套供电工程还贷加价等）等措施，将全市大工业和一般工商业用电电价统一降低2.33分/kW·h[20]；杭州按照全省安排，采取放低电力直接交易的企业门槛[21]等措施，不断深化电力市场化改革，同时印发《关于降成本减负担去产能，全面推进实体经济健康发展的实施意见》，从2016年1月1日起，一般工商业用电价格下调4.47分/kW·h；关于扩大电力直接交易范围、售电侧改革、降低电力相关收费的主导权限在省级层面，厦门均没有相关调整权限。

（2）降低用气成本

广州市发改委为应对新冠疫情，印发《关于阶段性降低非居民管道燃气用气价格的通知》，从2021年6月1日至12月31日，非居民管道天然气销售价格按现行标准的90%执行，即最高限价为3.11元/m3。杭州2019年两次下调市区非居民用管道天然气最高销售价格，从每立方米3.66元下降为3.46元[22]；厦门推动双气源供气，探索下游用户自由选择上游气源，推进各级天然气公司对用气大户实行优惠气价，从2020年11月1日起，管道天然气非居民用气最高销售价格下调为3.364元/m3[23]。从非居民用气价格对比来看，三地相关政策实施力度基本相当。

（3）降低用水成本

广州为应对新冠疫情，2021年6月至年底实施阶段性降低用水价格，即非居民用水价格按现行标准90%执行，即每立方米约降低0.3元[24]；杭州对列入市战略性新兴产业培育的企业执行每立方米降低0.3元的优惠差别水价政策[25]；厦门对工业企业和一般商业用户减免2020年2—3月和2021年11—12月抄见水量的城镇污水处理费并给予0.8元/m3的优惠[26]，2项优惠为企业减负超过3800万元。对比来看，杭州优惠面较窄，广州和厦门均是为应对疫情出台的短期水价优惠政策，属于阶段性普惠扶持政策，优惠力度厦门较大，但优惠期较短，厦门与广州整体实施力度基本相当。

（4）降低企业用地成本

浙江省2019年印发《关于降低企业用地成本支持民营经济高质量发展的若干意见》，采取创新土地出让方式、差别化地价，全面支持存量土地盘活挖潜，切实降低企业用地成本；广州2019年印发广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》，鼓励工业用地采用先租赁后出让，并可弹性年期出让；厦门也有类似政策，实行新增工业用地租让弹性年期制和工业用地增容免收增容地价的政策，一般工业项目用地租让合计年期延长至20年。此外，2017年印发《厦门市人民政府关于印发加强工业用地保护利用实施意见的通知》，鼓励企业盘活利用既有工业厂房及原有土地增资扩产。

5.降低交通物流成本

（1）降低道路物流成本

广州实施省级政策，高速公路对使用粤通卡用户试行通行费八五折优惠，停止审批新的普通公路收费项目，逐步取消普通公路收费等措施[27]，大大减少了企业道路通行费用；杭州按照省级政策，实施高速公路差异化收费政策[28]；厦门无高速公路和普通公路通行费定价权和收费权，在市级权限范围内，厦门着力降低流通成本：一是从2016年起，对本市集装箱车辆、邮件（快件）运输车辆、市级重点物流企业的货运车辆，在本市行政区内的道路（公路）车辆通行年费按现行标准的50%征收（高速公路除外）[29]，二是2019年5月1日起停止收取“四桥一隧”车辆通行费，三是对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费，仅此一项2020年全年免征通行费超2亿元。

（2）降低通关成本

广州重点放在规范口岸进出口环节收费目录清单、压缩进出口通关时间、降低和规范检验检疫环节收费等方面；浙江2018年印发《浙江省口岸提效降费减证行动计划》，对于口岸降费提出公示口岸收费清单、加强价格监督检查、取消或者降低实行政府定价或政府指导价的有关费用3大措施；厦门作为港口城市，本地外贸企业众多，多年来致力于降低港口收费，2017年出台《厦门市人民政府关于降低厦门港部分港口收费标准的通知》厦府[2017]221号）和《厦门市人民政府关于降低厦门港部分港口收费标准的补充通知》（厦府017]317号），货物港务费和港口设施保安费在

17年免除地方政府留存部分的优惠政策基础上，2018年8月1日起再次下调50%，即分别按《港口收费计费办法》规定的22.5%和40%计收，另外还采取暂缓开征外贸船舶锚地停泊费、政府购买集装箱查验服务费、调低引航费收费标准上限等措施。目前，厦门口岸的政府性收费已成为国内沿海主要港口最低的城市之一。

进一步完善厦门降本减负工作的建议

从企业成本评判的2大指标对比来看，厦门与杭州、广州的差距仍较大，厦门减轻企业负担降低企业成本的相关工作任重而道远，具体表现为企业承担较高的宏观税负，同时工业企业的成本费用利润率有待进一步提升。

为切实提升厦门减负工作成效，经与广州和杭州针对企业降本减负的相关政策内容的对比，厦门在压缩投资审批事项和时限、降低企业社保和通关成本、设定购销合同印花税核定比例等方面，政策实施力度更大，且采取的部分措施更具创新性和可操作性；在降低企业用气成本、用水成本方面，厦门市已实施类似政策，且实施力度与其他2个城市相当；降低车船税税费标准和一般工商业电价、减免行政事业性收费和部分政府性基金、优惠高速公路和普通公通行费等涉及上级事权，厦门没有调整权限，无法出台相应优惠政策；在降低企业用地成本和申领稳岗补贴的门槛上，厦门相对于广州和杭州还有进一步努力的空间。

1.对于减税降费的建议

一是效仿广州的做法，视情况下调厦门市城镇土地使用税税额标准，或效仿杭州的做法，围绕亩产效益科学对企业进行分类综合评价，运用评价结果实行分类分档差异化的城镇土地使用税减免政策，或对新建或改扩建工业企业，土地使用税进行一定比例的奖补；二是厦门作为自由贸易试验区和自主创新示范区，加大对相关优惠政策宣传和解读，指导企业用好用足资产评估增值分期纳税、研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、股权奖励个人所得税5年分期缴纳等税收优惠政策；三是健全涉企收费监管常态化工作机制，严格落实涉企收费清单制度，持续清理违规涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动，加大力度清理整治第三方截留减税降费红利等行为。

2.对于降低企业用工成本的建议

一是在延续各社保降费政策的同时，视情况再次压降费率。将近期施行的养老、医疗、失业、工伤和生育保险降费政策继续延续。并在2021年年底前，根据医保基金运行情况作出相应评估，如在医保基金当年结余且可持续运行的情况下，将城镇职工基本医疗保险和外来从业人员基本医疗保险的用人单位缴费费率再视情下调；二是适当放低稳岗补贴门槛。厦门可借鉴广州，适当放宽发放稳岗补贴的条件，扩大受益企业覆盖面，也可倾向对厦门经济发展有积极作用的企业。

3.对于降低用地成本的建议

由于厦门没有电价调整权限，与广州、杭州相比，降低用气和用水成本相关政策实施力度相当，所以今后降低企业生产要素成本的工作主要可以集中在降低用地成本上。具体地：首先，继续实施工业用地租让弹性年期制和增容免收地价的政策，灵活确定土地供应方式和使用年限；其次可参考借鉴杭州做法，采取差别化地价，对优先发展且土地利用率、亩均税收高的项目，按不低于对应工业用地最低价标准的70%确定土地出让底价，工业用地采取20年、30年等年期出让的，可按照出让年期与工业用地可出让最高年期的比值确定年期修正系数，进一步降低企业用地成本。