国有林区职工福利排斥状况分析

袁婉潼，柯水发，乔 丹

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

长期以来，重点国有林区承担着木材生产任务，为国家的经济建设做出了巨大的贡献。近年来，随着经济社会的发展，国有森工集团不仅肩负着强化森林保护、维护国家木材安全等责任，更明确了以生态效益为主的经营目标。然而，在森林资源经济转型过程中，僵化的企业管理机制和落后的政企合一的经营模式，使得国有森工企业的经营举步维艰[1]，由此造成了社会福利损失，林区职工家庭生计每况愈下。总的来看，国有林区职工的福利状况出现了边缘化，具体表现为经济生活困难，利益表达不畅以及在社会保险、社会救助、基础建设等公共服务上的不足。

2015 年中共中央、国务院印发《国有林区改革方案》和《国有林区改革指导意见》（下称中央6 号文件），将保障职工生活作为两大改革目标之一。随着产业转型发展对经济状况的改善，林区职工的收入有所提高，并逐渐降低了对林业的依赖程度[2]，职工家庭贫困发生率也呈现出下降趋势[3]。然而，在收入方面，林区职工收入水平低且仍以工资性收入为主[4]；就业方面，职工面临转岗，整体就业困难[5]；在社会保障层面，随着停伐后企业收入锐减，直接影响到了林区职工社会保险缴费，林区职工，尤其是离退休职工普遍存在着养老、医疗等基本生活保障方面的困境[6-7]。长期以来，国有林区职工一直处于“企不企、事不事，工不工，农不农”的尴尬地位，在享受国家建设投资、财政经济政策等方面被边缘化，而林区内外差异性的福利状况很可能源于发展能力和发展机会的欠缺。林区职工作为国有林区体制改革的微观主体，其家庭的福利水平不仅对森林资源转型具有重要影响，更是民生改善的重中之重。因此，探究国有林区职工的福利排斥问题是从根本上完善相关政策的重要科学依据。

1 文献综述

福利，即行为主体对当下生活方式、生活状态及人生追求感到的满意程度[8]，是一个人所能实现的功能性活动的集合[9]。而社会福利既可以表示集体的福利状态，也可以表示保障其实现的福利制度[10]。按享受社会福利的对象来划分，其中为本单位、本行业从业人员及其家属提供的为职工福利。而国有林区的职工福利，一般包括职工的工资收入，医疗、养老、生育、工伤保险等社会保障，社会救助，住房条件，政策享受等方面。在国有林区森林资源经济转型的过程中，对天然林资源的逐渐重视和保护，削弱了林区的经济来源。尽管国有森工企业积极发展林下经济等产业，但实际上国有林区面临着长期投入不足，基础设施建设滞后，经营项目单一，社会负担沉重等问题[11]。而在职工层面，其家庭的总体贫困发生率较高[12]，有将近1/3的职工家庭抵抗外界变化冲击的能力不足。

为立足林区实际稳步推进改革，中央6号文件的一项基本原则就是坚持改善民生、保持稳定，特别指出要促进林区与周边地区基本公共服务均等化。在这种背景下，林区职工的福利状况得到了很多学者的关注。大部分学者的研究表明，林区劳动力的家庭福利水平普遍偏低，且分布不均衡[13]。从福利功能来看，职工的家庭经济状况、社会保障有所恶化，但其社会资本、居住条件和心理状态得到了改善[14]。部分学者的研究认为国有林区职工对收入、社保、林业补贴政策实施的满意度不高[15]，而全面停伐政策显著降低了其生活满意度[16]。从福利差距来看，全面停伐后东北、内蒙古国有林区职工家庭之间的福利差距有所缩小，但整体而言职工家庭的福利水平持续降低。实际上，由于特殊的历史背景，国有林区拥有相对独立的运行规则，与地方存在着一定程度上的断裂；同时，复杂的职工身份使得政策在制定与执行过程中很难覆盖全体人员，由此造成了部分职工的权益缺失。在国有林区改革的进程中，林区内部职工间以及林区与当地从业者之间均存在福利排斥现象。

福利排斥，即社会排斥在福利提供中的体现[17]，是政策主导者在有关某种福利权益或社会机会的政策安排中，以某一身份标准作为区分是否受益于福利政策的依据[18]，使得个人因为某种身份限制而被排斥在福利政策之外[19]，无法获得平等的福利提供。例如在我国的经济体制改革过程中，体制内与体制外就业为劳动者贴上不同的身份标签，反映在国有林区内部可能表现为全民职工与混岗集体职工的福利差距，抑或是在岗职工与富余职工、一次性安置职工间的福利排斥。政策对福利的调节作用体现在于市场之外配置商品或服务，补充市场本身不能达到的结果，因此公平是制定社会福利政策的前提。但与此同时，由于保障福利获得的社会政策的不完备或在福利制度的运行过程中由于多方利益主体的相互博弈，使得职工福利存在着社会排斥的可能。

目前关于国有林区职工福利的研究主要集中在天然林停伐、林场撤并等某一项或几项政策发生后，林区职工家庭的福利变化、福利差距变化的情况以及影响职工福利感知的因素等，为相关政策的制定与实施提供依据。但已有研究大多以单一的职工家庭为视角，忽视了不同特征的职工家庭可能存在的福利排斥问题。而公平理念恰恰是政府制定社会福利政策的前提条件，因此从社会排斥的视角，分析不同特征的国有林区职工家庭是否平等地获取了福利具有重要的学术意义。此外，部分学者参考针对农业人口、国企职工等福利测度方法对林区职工的福利情况进行衡量。但国有林区作为特定时期的特殊产物，兼具国有企业、林业企业的双重属性。因而，国有林区职工的福利排斥问题不同于普通的国企改革背景下的公司职员，更区别于经历农业土地流转后的农户。基于此，本文对林区职工存在的福利排斥现象进行分析，按排斥的参照方与作用方是否同为林区职工分为林区职工内部与外部从业人员的福利排斥，探究具体哪个群体的哪部分福利权益存在缺失。主要根据《中国统计年鉴》、《中国林业统计年鉴》[20-21]等数据资料，分析了东北、内蒙古重点国有林区包括所属内蒙森工集团、长白山森工集团、龙江森工集团以及大兴安岭林业集团的87 个森工企业的职工福利排斥情况，并根据分析结果提出相应的政策建议。

2 国有林区内部的福利排斥分析

在国有林区内部，特殊的历史背景使得职工身份构成复杂，在政策的制定与执行过程中很难全面地覆盖全体人员，由此造成了部分职工的权益缺失。同时，在基本保险、社会救助等实际落实的过程中，林区资金匮乏导致了部分职工被排斥在政策享受的范围之外。

2.1 混岗职工与全民职工同工不同待遇

混岗职工无法平等地享受到应有的公共服务体系的保障。全民工是指按企业生产需要，通过计划的集体就业指标招收的劳动者，而混岗职工是计划经济时期由于人员编制性质和岗位性质不匹配而形成的特殊劳动群体。严格说来，全民职工、集体职工均为合同制工人属性。而东北、内蒙古重点国有林区存在的混岗集体职工主要为林区职工待业子女、知识青年等群体的混岗安排，以及在生产过程中需要增加劳动力却没有相应的增人指标而招收的集体所有制职工。图1为2001—2018 年东北和内蒙古重点国有林区从业人员的年末数量变化。可以看到，作为由于特殊历史时期的发展需求而形成的职工群体，近年来随着国有林区发展目标逐渐向生态保护转变，混岗职工的人数逐年下降，但近十年来仍约占在岗职工的20%。

图1 国有林区职工构成情况

在岗期间，混岗集体职工与全民职工同工、同酬，共同承担相应的木材采伐以及森林管护抚育等工作。然而，由于混岗职工不能和全民职工享受同等的社会福利保障政策，由此造成了制度上的福利排斥。《中国林业统计年鉴》的数据显示，2015—2018年混岗集体职工参与医疗保险的比例均低于低于全体职工（见图2）。同时，部分已经达到退休年龄的混岗集体职工群体，由于企业困难无力缴纳养老基金而不能享受基本养老保险。2015—2017年集体职工的参与养老保险的比例均为全体职工的一半左右（见图3）；而在2018 年，由于混岗职工的总人数由71883 锐减至13056，因此参保比例显著提升。关于混岗职工的相关保障不足，引起了职工的不满并导致了上访问题[22]。尤其是针对双职工家庭以及多代均为混岗职工的家庭来说，不同的安置政策导致他们缺乏基本的生活保障。

图2 混岗职工与全民职工参与医疗保险比例

图3 混岗职工与全民职工参与养老保险比例

2.2 同一林区存在多套社会保障体制

部分林区存在森工系统职工医疗保险和地方城镇职工医疗保险两套体系并存的局面，在医保的报销比例、支付水平等方面存在较大差异。林区林管总局机关的职工与地方林管局机关、事业单位职工一般参加省、市医保，按当地城镇职工医疗保险的待遇执行，而其余林区职工参加森工系统职工基本医疗保险。但森工医保存在着保障机制不完善等问题：首先，森工医保药品核销目录少，病种比例相对较少，尤其是慢性病的病种少，且慢性病待遇低；其次，森工医保没有二次核销；第三，首次参保居民待遇等待期与地方不同，以鹤立林场为例，林区职工首次参加森工医疗保险的等待期至次年1月1日，而地方仅需间隔一周。在同一林区内存在多套医疗保障体系，呈现出城镇职工医疗保险、森工职工医疗保险等各自为政的割据局面，对不同的职工群体造成了福利排斥。

2.3 贫困职工家庭难以享受福利政策

住房是职工福利的重要组成部分，同时也是改善民生的重要途径。在建设初期，林区职工的住房面积普遍偏小，住房选址较为分散，基础设施不健全，并且近年来由于年代久远，职工收入较低无力修缮，住宅老旧，部分成为危房。为解决林区职工住房难问题，2009 年国家启动了国有林区棚户区（危旧房）改造工程，按照国家和省、自治区的有关规定享有与城市棚户区改造、新农村建设整合等相同的优惠政策。2014 年，国家发改委、国家林业局、住房和城乡建设部联合下达《2014 年林区（危旧房）改造工程中央预算内投资计划》将由中央财政解决8.5万户林区危旧房改造及配套基础设施建设。自林业棚改项目建设以来，多数职工已享受安置政策，其居住条件、社会保障及教育水平有了不同程度的改善[23]。

然而，虽然政策上要求将符合条件的住房困难职工全部纳入保障体系，但在实际执行过程中，部分无力筹集购房资金的职工则被排除在福利政策的范围之外。由于危旧房改造的补助标准为中央补助每户1.5万元，省级人民政府配套不低于每户1万元，其余费用需由职工家庭自行承担，虽然林区为职工积极申请了住房公积金贷款，但有部分林区职工因无能力筹集建房资金而被迫放弃以较低的价格集中购买新房的机会。同时，考虑到供水、供电、燃气、取暖等长期费用，让部分经济能力较差的职工因无力承担相应的费用而没有搬到楼房，由此造成了林区职工间的福利排斥。该政策的初衷是解决条件艰苦地区的职工家庭的生活，但贫困的职工反而由于缺乏资金而没有享受到福利政策，而经济条件相对好的职工家庭得到了政策让利。由此人为地加剧了职工间的福利差异，呈现出穷者愈穷、富者愈富的“马太效应”。

3 国有林区内外差异视角的福利排斥分析

由于国有林区曾拥有相对独立的体系，使得林区职工在工资水平、社会保险以及优惠政策享受等方面与同地区、同行业的从业人员均存在一定的差距。而在国有林区改革的进程中，林区职工的人员流动凸显了林区内外部从业人员间的福利排斥问题。

3.1 “四分开”改革中人员交接时的待遇差异

在“四分开”改革（政企、政事、事企、管办）的过程中，国有林区移交部门职工与地方的待遇并不匹配，移交后原林区职工虽进入事业编制平台，但未兑现事业工资。而地方原公安、教育、医疗等部门的职工享受国家标准工资，已交接地方的林区职工则面临着明显不足的工资待遇，同处一个地区的职工收入出现了两级分化。图4、图5 分别反映了重点国有林区在岗职工与国有单位就业人员在平均工资水平与增长率方面的比较情况。可以看到，从2001—2018 年重点国有林区在岗职工年平均工资远低于国有单位就业人员平均工资，也低于农、林、牧、渔业国有单位就业人员平均工资水平。从工资的同比增长率上看，国有单位从业人员的工资增长率一直稳定在10%～20%之间，而国有林区职工的工资增长率波动较大，甚至在2004 年、2006 年出现了负增长。2013 年后工资平均增长率趋于一致，重点国有林区在岗职工与国有单位就业人员平均工资之间的差异减小，但考虑到国有林区职工工资的绝对水平较低，因此仍与国有单位的平均水平存在较大差距。

更为严重的是，受政策及地方政府接收能力所限，林区社会职能移交进展迟缓。部分地方政府只接收资产和职能，而由于人员资质、机构编制等原因部分接收甚至完全不接收相关人员。而这部分林区职工，尤其是职工医院、学校等特定的职能部门，其工作专业性强，很难在交割后的林区中找到合适的职位，造成有职无岗。同时，分流安置机制不健全使得这部分专业人员的就业压力非常大，不得不选择与专业不相关的临时性工作，造成职工的福利损失。

图4 林区职工与国有单位就业人员工资情况比较

图5 林区职工与国有单位就业人员工资涨幅比较

3.2 一次性安置人员补贴标准低，身份认定模糊

天保工程实施后，为妥善解决森工企业富余职工的安置问题，根据国家相关政策对富余职工实行一次性分流安置，给予经济补偿，自谋职业。由于林区内可提供的就业渠道有限，大量一次性安置人员面临着再就业问题。2001—2003 年，国有林区富余职工的一次性安置比例较大，平均每年在11 万人次以上[24]。为妥善解决一次性安置职工的保障问题，2012 年国家林业局、财政部、人力资源社会保障部出台《关于切实做好天然林资源保护工程一次性安置职工社会保险补贴政策落实工作的通知》。然而，一次性安置人员面临着较强的福利排斥，其身份定位不清晰，不能平等地享受福利政策。

首先，一次性安置人员所获得的补贴金额较低，一次性补偿费用并没有达到国有企业“买断工龄”的标准。林区职工所得安置费根据所在地区不同有所差异，但一般在2～2.5 万元之间。同时，根据天保工程的相关政策，一次性补偿费需提前扣除养老保险金及相关的管理费用，个人所得约在1～1.5万元左右[25]。一次性安置费是对于职工以往工作贡献以及未来风险的补偿，职工因林区政策调整而解除劳动关系却没有得到与国有企业职工相一致的补偿标准，在职业和社会保障的福利方面存在着明显的横向排斥。其次，在解除劳动关系后，一次性安置人员仍与林区存在较为密切的关系（例如养老保险关系），导致部分一次性安置职工身份认知模糊，认为他们依旧可以享受林区的福利政策。实际上，一次性安置人员不属于下岗职工，不能享受下岗职工基本生活费；同时，也不能享受针对在岗职工的补贴，例如医疗经费补助以及菜金、取暖费等生活福利。但部分一次性安置人员认为，他们由于政策而不得不离开原有的工作岗位，却被划分到了在岗与下岗之外，双方的福利政策均不享受。而职工心理层面上不公平的感受成为影响林区社会稳定的不利因素[25]。

3.3 国家优惠政策难以享受

虽然政策上，具备条件的支农惠农政策适用于国有林区职工，但在实际中林区职工普遍没有享受到惠农政策。以东方红林场面临的村屯归属管理问题为例，2001年将原饶河县7个在其公司施业区内的村屯划归公司管辖，户籍归林业公安管理，户籍性质依然属于农民。然而，自2004 年以来与饶河县相比村民并未享受到政府的惠农政策，对此这部分人员要求回归饶河县管理。当地农户仅因为户籍管理的变更就在惠农、扶贫等政策的享受上受到巨大影响，由此可见，林区职工在享受惠农政策时会面对更大的隔阂。其次，部分林区所处地区高寒、温差大、生产条件不好，参照国家艰苦边远地区政策，应对边远极寒地区增发取暖等补贴。但实际上，多个林区均反映未享受到这个福利政策。艰苦边远六类区是按照地理位置指定的区县，是对职工在恶劣作业条件下福利损失的弥补。部分林区职工虽长期在此区域内工作，但未拿到相关补贴，由此与该区域的其他从业人员造成福利排斥。

4 政策建议

国有林区存在的福利排斥造成了较为严重的公平失衡，加剧了林区职工内部以及林场与地方之间的不平等发展。同时，职工间的福利差异也成为了林区改革的不稳定因素，严重影响了国有林区的可持续发展，加重了森工企业的负担。针对上述国有林区职工存在的福利排斥问题，提出以下两点政策建议。

①正视福利排斥的客观存在。可以看到，在国有林区内部存在的职工福利排斥中，很大一部分属于历史遗留问题，例如混岗职工与全民职工的待遇差异，以及在天保工程中一次性安置人员所面临的社保问题等。复杂的历史背景造成林区职工的福利排斥问题比较严重，老问题没有解决好，随着改革进程又产生了新问题，在一定程度上存在叠缩作用，使得问题更加棘手。正式福利排斥的存在，是避免由于体制不完善而使得某一特定群体被排除在享受政策福利范围之外的前提。

②积极寻求福利弥补和平衡对策，在改革政策出台时充分考虑对不同职工的福利影响。由于目前国有林区职工仍处于相对固定的环境下，与小环境之外的流动相对较少，因而职工福利受政策的影响很大。再加上职工家庭的收入普遍较低，抵御外界变化的能力较弱，即使很小的偏差也可能会对他们造成较大的影响，因此在政策制定与执行过程中需格外考虑不同职工群体的福利状况。对于已经形成的福利排斥，应当积极寻求对策进行弥补，减小职工间不合理的福利差距。具体而言，针对“四分开”改革中存在的福利排斥，由于林区属于被接受的一方，应积极与发声部门沟通协商，针对具体问题具体解决，协商人员接收的考核标准及接收待遇等问题。但考虑到原林业职工在招聘要求上的差异，本研究认为不应一刀切地拉齐教育、卫生等职工与地方同类人员工资待遇，而要在考核评定的基础上分批分级地调整工资。通过不断的政策调整，平衡职工家庭的福利状况，减少两极分化。通过政府主导的多层次、不同种类、不同保障水平、不同适应对象的医疗、养老等保障体系，逐渐覆盖全体职工的社会保险以及相应的贫困救助制度，逐渐解决不同职工群体面临的社会保障问题，充分发挥政策的保障性，做到“应保尽保”。