深化混合所有制改革理论和实践创新

文=陈 秋

国企改革三年行动时间已近二年，国务院国资委强调指出，中央多次提出新阶段推进国企改革的重要方法，要深刻领会、准确把握，要不断深化混合所有制改革，把激发国有企业活力的混改工作坚持做好做出成效，要从理论和实践层面把混和所有制改革推向更高水平。

混合所有制是现代企业制度的重要创新

近几年，我国学术界和企业界围绕国有企业如何搞好混合所有制改革进行了深入的探讨和实践，并对改革中出现的一些问题进行了梳理。认为国有经济如何与市场接轨是个世界性难题，在宏观上如何解决国有经济和民营经济共同发展，微观上如何解决国有企业和民营企业公平竞争又相互融合，都有待我们在理论和实践层面给出答案。

我们认为，从宏观上看，混合所有制经济是整个社会经济由不同性质的所有制形式结合而成，当前我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度就是一种混合所有制经济。从中观上看，混合所有制经济是在某一地区或部门中不同所有制的有机结合。从微观上看，混合所有制是企业内部性质不同的所有权的融合，股份制企业是混合所有制经济的一种典型形态。

可以说，我国已完成股份制改革的国有企业已经具备了混合所有制的性质和特征。但也要看到，并非所有的股份制企业都属于混合所有制企业，只有公有资本和非公有资本交叉持股相互融合的企业才属于混合所有制企业的范畴。

那么，从所有制经济的结构来看，混合所有制可以划分为公有制与私有制联合的混合所有制企业，公有制与个人所有制联合的混合所有制企业，以及国有制与集体所有制联合的混合所有制企业。从企业制度和组织实现形式来看，混合所有制经济包含股份制企业、股份合作制企业、中外合资企业等。

我们是社会主义国家，我国的基本经济制度是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，成为我们坚持国有经济为主导、支持和发展民营经济的原则和根本遵循。

改革开放以来，我们坚定不移地贯彻“两个毫不动摇”，不搞民进国退，也不搞国进民退，而是实现国民共进，使国有经济和民营经济都能得到健康发展。

党的十四届三中全会、十五大、十六大都提出了发展混合所有制，而党的十八届三中全会通过的决议把混合所有制作为我国基本经济制度的重要实现形式，第一次肯定了制度创新的重要意义。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出积极发展混合所有制经济的相关要求，明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”；同时提出了“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”“国有资本投资项目允许非国有资本参股”和“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”等发展混合所有制的基本方式。这些论述标志着国有企业混合所有制改革的基本原则及着力点。

2015年9月国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出发展混合所有制经济的总体目标和基本原则，将分类和分层作为推进混改的基本途径，提出了各类资本参与国企混改的方式及建立健全混合所有制企业治理机制和建立依法合规操作规则的要求。

党的十九大报告又再次明确 “发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”是当前深化国企改革的重要着力点。十九届四中全会也指出，“发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本”，“有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”，是坚持和完善社会主义基本经济制度的重要途径。

2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》，指出“今后3年是国企改革关键阶段，要“积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用”。

目前，国企改革三年行动时间近二年，中央企业积极推进混合所有制改革，坚持国资控股、增量发展，着力引资本转机制。坚持混合所有制企业市场化、社会化原则，不断借鉴国内外各类优秀企业长处，总结推广“双百企业”“科改示范企业”“对标一流管理提升标杆企业”等改革经验，大胆改革创新，以点带面把混合所有制改革正在进一步推向纵深。

国有企业治理结构的科学化市场化

当前，混合所有制改革正在深入开展，从进行的效果来看，有的国有企业推进得较为顺利，有的企业在思想认识、政策法规执行、实践操作方面还存在一些问题，造成推进混改工作的缓慢。

比如，有些企业混改条件不成熟，对混改意愿不高，上级集团层面的混改还没有开展，直接影响下面二三级企业混改的进行；还有的国有企业仍然按照《企业法》注册登记，而不是按《公司法》注册登记，缺乏施行混改的先决条件；还有些资产负债率高、遗留问题多、包袱重、盈利能力差的煤炭、森林等传统企业基本没有意愿去搞混合；有部分引入外部投资者的国有企业国有股比例过高，一般国外一些企业外部持股比例有5%、10%左右。还有就是我们的企业尽管在形式上做到了股权多元化，但外部投资者对企业运营缺乏话语权，无法参与到公司内部管理中来；有的国有企业还存在“控股不控权”“只投不管”的问题。

总之，国务院国资委和地方国资系统在推行混改的过程中，注意到了这些现象，并在不断总结经验优化方案，并有针对性地提出了一系列的改进措施。

首先，让国有企业充分认识到推进混合所有制改革的重大意义，深刻认识混改具有不同于以往进行的改革。当今进行的混改，是关系到如何更好体现和坚持公有制主体地位，进一步探索和完善基本经济制度，实现具有中国特色社会主义道路的一个重要实践。

其次，要认识到积极发展混合所有制经济，有利于进一步完善国有企业的现代企业制度和国有资本管理体制，可以提高国有企业的创新能力和经营管理能力，可以有效发挥国有企业在国民经济发展中的中坚作用。

第三，推进混改可以激发民营企业参与企业管理的动力，通过引进民营企业的管理和文化，增强企业的活力和创造力。可以选择合适的战略投资者和各类投资者，引入社会资本帮助企业克服资金不足等问题，从而减轻企业负担。

比如，从中国建材、中国医药等实行混合所有制改革的实践来看，在国有企业主导下融合不同所有制企业，将私营企业和私营资本纳入到国有企业带领下组建的新公司里，很好地实现以少量国有资本带动大量社会资本，增强国有经济的活力、影响力、控制力，并带动非公经济的发展，为整个行业注入新的活力。

第四，推进混合所有制改革要让市场起决定性作用，而非靠行政途径进行改革。比如，企业的市场化推进要靠资本所有者之间的市场交易带动企业层面的重组，而避免行政意识的主导。

第五，要认识到混合所有制改革也并非适用于所有国有企业。要对国有企业进行分类，按照不同的功能、规模、所处行业、战略地位、经营目标、经营状况等分类分层推进混改。要对每个进行混改的国有企业进行具体分析，选择适合企业的途径和办法，要坚持“宜混则混、宜独则独、宜控则控、宜参则参”，不搞 “大拨轰” 和 “拉郎配”，实事求是地推进国企混改。

第六，混合所有制改革可以双向混合互利共赢，国有、集体和非公有资本可以相互融合、交叉持股。一是国有和集体资本参股私有制企业，也可以有私有资本入股国有企业。

总之，进行混合所有制改革的目的是让国有企业治理结构更加科学化、更加市场化，提高国有企业的管理水平和生产效率，“混”仅仅是手段和方法。

遵循客观发展规律把好混改方向

为推动国有企业混合所有制改革决策部署和国企改革三年行动方案的落实，发挥混改典型案例的引领示范作用，推动国企混改试点取得更大进展和成效，国家发展改革委6月底在湖南长沙召开了国有企业混合所有制改革经验交流会。

会议指出，推进国有企业混合所有制改革要继续坚持“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字方针，把混资本和改机制结合起来，实现以“混”促“改”。混改推进中要着力抓好5个关键环节。一是选对战略投资者，优先引入与企业主营业务具有较强协同效应、与企业所处产业链上下左右高度关联的产业投资者，实现战略协同、优势互补；二是设置科学合理的股权结构，让战略投资者在股权架构上有分量、在治理结构上有话语权，真正发挥“战略”作用；三是构建有效制衡的公司治理，建立有战略投资者参与、结构合理、专业化的董事会，真正落实董事会职权，实施差异化监管；四是建立灵活高效的市场化经营机制，大力推进三项制度改革；五是建立健全中长期激励机制，构建符合企业经营实际的多元化、系统性、多层次的中长期激励约束体系。

目前，中央企业混合所有制改革取得明显成果，混改企业户数占比超过70%，地方国有企业混合所有制户数占比54%，电力电信、军工等重点领域的混合所有制改革试点在稳步推进。至2020年底，上市公司已成为中央企业混改的主要载体，半数以上国有资本集中在公众化的上市公司和中央企业控股的上市公司。

比如，中国中化的混改率超过78%，资产证券化率近50%，并以混促改，全面打造富有竞争活力的市场化经营主体。中化国际多措并举强化激励，对257名骨干员工授予5324万股限制性股票激励，开展部门总监岗位竞聘，最大限度激发员工创业创新动能。

还有，中国中车按照“三因三宜三不”原则，根据五类业务分类及所属企业功能定位，坚持“一企一策”推动相关企业混改。对战略性新兴产业支柱业务，重点在保证股权不低于51%的前提下，积极引入非国有资本和战略投资者，着力改善发展质量，加快形成竞争引领优势。对处于发展初期的培育业务，将改革重点放在建立培育期风险分担机制和市场化经营机制上，积极与非国有资本进行股权融合、战略合作、资源整合。对金融服务等为主业服务的平台业务，积极引入央企、国企进行专业化整合。2020年实施完成5个混改项目。另外，至2021年4月底，按照制度规定与经理层签订有关合同或契约的各级次企业达173户，实现任期制和契约化管理的经理层成员680人，占比68%；推行职业经理人制度的各级次企业有14户，职业经理人合计75人。

另外，作为全国混合所有制改革起步最早的省份之一，浙江国资国企近年来始终坚持“两个毫不动摇”，忠实践行“八八战略”，持续积极稳妥推进混合所有制改革。“十三五”期间，浙江全省有1000多户国企实施混合所有制改革。到目前，浙江省属企业面上混改比例超过75%，资产证券化率超过65%。7月28日，浙江省国有企业混合所有制改革项目推介会在杭州举行，共推出了48个混改项目，这些项目落地后预计引入社会资本150多亿元。

当前，混合所有制改革不论在中央企业还是在地方国有企业都取得了新的进展，在转换经营机制，加强企业党的建设，清理无实质性股权关系的挂靠经营，持续推动分类核算，推进经营性国有资产集中统一监管等方面都取得了成效。

笔者认为，今后要把混合所有制改革继续推向深入，就要把握转型发展大局，创新思维遵循客观发展规律，把握好混改方向和路径，并在几个方面抓好工作。第一，搞好国有资本投资、运营公司是做好混改工作的重要途径。一方面，国有资本投资、运营公司可以集中国有资本，用专业化团队对公司进行管理运作，提高国有资本投资效率优化布局；另一方面，国有资本投资、运营公司作为国有资产三层监管体制的第二层，是连接国资委和国有企业的重要环节，通过资本运作而非行政手段来实现国有企业战略投资、结构调整、企业重组等重要目标，既能负责运营国有资产实现保值增值，也能避免国资委对企业经营的直接干预。

第二，吸引非国有资本特别是战略投资者进入国有企业，引入高效管理模式和公司治理机制，提高企业创新能力和综合竞争能力，从而提高混改的内在质量。

第三，混合所有制改革不仅是吸引非公有制资本入股国有企业，同样也可以由国有企业向具有较好发展潜力的非国有企业投资，支持、引领非国有企业发展。6月9日，中国东方航空集团有限公司（东航集团）旗下东方航空物流股份有限公司（东航物流）在上海证券交易所主板挂牌上市，成为“航空混改第一股”。东方物流上市，标志着东航物流作为全国首批、民航首家混合所有制改革试点企业完成“三步走”的“混改”路径。

第四，积极推行混合所有制企业员工持股。一方面，员工持股有利于完善混合所有制企业的公司治理机制；另一方面，员工持股有利于建立长效的员工激励机制，使员工与企业成为利益共同体。这种 “劳资两利” 的利润分享办法也能体现社会主义的价值追求，使劳动者在混合经济改革中分享发展成果。但是在公共性、公益性和特殊目的的国有企业难以清晰界定员工对企业绩效的贡献程度，不宜推行员工持股；特定功能性国企具备混合所有制改革条件的可谨慎推行员工持股计划；另外，一般商业性国企则可积极推行员工持股，形成资本所有者和劳动者的利益共同体。

第五，国有企业推进混合所有制改革在股权层面可以进行集团内部与外部、公有与民有、中央与地方的混合，以股权多元化为切入点，带动国有企业在内部管理体制与外部经营机制层面的变革。比如，宁波中远海运物流和泛亚航运积极推进“双百行动”和混合所有制改革，中远海运除新并入企业外，实现了上市公司股权激励全覆盖，其中8家上市公司实施股票期权，1家实施股票增值权，1家实施限制性股票，国家政策允许的三种股权激励方式，中远海运均有实践案例。由于优化企业股权结构，创新经营机制，员工积极性显著增强，企业的效益也稳步增长。

第六，随然混改涉及的领域、层级、环节等方面较多。但都要始终围绕市场化和综合治理这两个发力点，进行更深层次和更广泛的探索。可以更加侧重“改机制”的软性操作。比如，开展什么方式的员工激励措施、选择什么样的经理加入经营团队等。通过不断的基层混改实践，探索出新办法、新举措。

总之，积极稳妥推进混合所有制改革，使国有企业治理结构更加科学化、更加市场化。在混改中始终强调转换机制增活力，坚持“三因三宜三不”原则，坚持分层分类，精准激励，探索建立具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬激励制度，发挥非国有股东的积极作用，助推各类所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。从而提高国有企业的管理效率和水平，最终将混合所有制改革推向新的高度。