城市风险集聚类邻避设施公众参与的影响因素分析

王静怡

(天津商业大学 公共管理学院，天津 300134)

公共基础设施是衡量一个城市发展的重要指标之一。近年来，伴随着工业化进程和城市化进程的快速发展，为满足公民日常生活需要，城市风险集聚类邻避设施建设越来越多，与公民的切身利益息息相关。我国对风险集聚类邻避设施公众参与的影响因素的研究较少，并且对此问题的研究不够深入，没有形成一定的指标体系。现有研究也大多是定性研究，定量研究不够丰富。通过研究城市风险集聚类邻避设施的公众参与行为的影响因素，了解当前公众参与的现状以及公众参与的真实需求，通过找出并深入剖析公众参与行为的影响因素，发现当前公众参与的漏洞与差距，提出针对性的改进措施，提高公众参与行为的效率。

1 概念界定

邻避研究起源于国外。最初由美国加州大学伯克利分校公共政策学教授厄黑尔(O'Hare)于1977年最先提出“NIMBY”一词(即Not In My Back Yard的缩写，引入我国后译作“邻避”)。邻避设施是指满足社会需要和公众需求，对一定区域内产生公众效应，在日常生产或运作过程中会产生环境污染、安全威胁等负外部效应，导致规划建设过程中遭到公众抵制或反对的城市公共基础设施。

风险集聚类邻避设施是指具有高危险性、低发生率的公共设施(变电站、加油站等)。这类设施一旦发生事故，会造成严重的人伤亡和财产损失，并带来社会的恐慌。

2 风险集聚类邻避设施公众参与行为的影响因素清单

国内关于公众参与行为影响因素的研究集中于污染型邻避设施、核电项目、邻避冲突等领域，但总的来看，将影响因素作为专项研究的还不多，而针对风险集聚型邻避设施影响因素的研究更加稀缺。因此，笔者针对邻避设施各领域内公众参与行为进行对比分析，提炼出适合所有研究领域共同的影响因素。同时结合风险集聚类邻避设施的项目特征，综合考虑风险集聚类邻避设施规划公众参与行为的影响因素，见表1。

表1 风险集聚类邻避设施公众参与行为的影响因素

3 公众参与行为影响因素测试实证分析

3.1 数据来源

由于风险集聚类邻避设施公众参与行为的影响因素的无法直接进行量化，笔者运用Likert.5级评分法设计调查问卷。在考虑风险集聚类设施特性的基础上，问卷的填写者选择了来自政府事业单位、高校、企业职工等，从而在遵循问卷数据客观性的基础上保证了对风险集聚类邻避设施规划建设领域公众参与行为相关事项的理解能力，调查结果较为有效。

3.2 主成分分析

笔者运用SPSS23.0软件，采用主成分分析法提取公共因子，并对指标进行分类，分析自变量的协方差矩阵，运用凯泽检验法(Kaiser Rule Thumb)选取取特征值大于1的成分作为主成分。最终选取了方差解释程度特征值大于1的3个公共因子，由表2可以发现，前3个因子分别在总体方差中占百分数为:48.935%、8.544%、5.959%，累计贡献率达到了63.439%，即3个公因子解释了原始变量63.439%的方差。因此，将原始18个评价指标划分为3类进行下一步的分析。

3.3 因子提取分析

结合表2、表3，提取3个公因子分别为：(因子1)参与基础：“公众的环保意识”“政府的态度”“政府信息公开程度”“法律法规的健全程度”“风险集聚类邻避设施的环境效应”“风险集聚类邻避设施的综合效益”，这些涉及公众参与人员的意识、信息发布等，是公众参与最基础的条件。

表2 解释的总方差

表3 初始因子载荷矩阵

(因子2)外部条件：“公众的社会经济地位”“政府赋予公众的权限程度”“公众参与的持续性”“公众参与的时间/成本”“参与行为影响决策的概率”“新闻媒体的关注度”“风险集聚类邻避设施决策主体的开明程度”，公众参与被社会情况、赋予权限、新闻媒体等方面所影响或制约。

(因子3)包括“参与主体的代表性”“公众参与的积极性”“公众参与的能力”“公众对政府的信任程度”“参与过程的透明性”。

4 提高风险集聚类邻避设施规划建设中的公众参与行为的对策

4.1 巩固参与基础支持，保证参与有效进行

作为风险集聚类邻避设施的提供者，政府在项目规划和建设中起着决定性作用。因此，为确保公众参与的热情和参与过程的有效性，政府应向参与者提供多元支持。政府网站、报纸、广播和其他媒体可以用作发布信息的平台。公众作为邻避设施的受益者，而附近的居民则是最大的风险承担者，应确保其信息的公开性。对于政策规划的邻避设施要及时、高效的将信息向公众公布，保证公众的知情权，而对于发布在平台上的信息要保持在科学性的基础上尽量使用公众容易理解的话语，确保对政策关注的公众能够正确地理解政策真实含义，这既是保证公众知情权的手段，也是减少因公众对政策错误理解而引起邻避冲突的途径。

法律制度在公众参与风险集聚类邻避设施的规划和建设中起着重要作用。因此，为确保公众参与的有效性，立法部门和政府有关部门应完善相关法律制度。立法部门应在《环境影响评价公众参与暂行办法》中尽快建立风险集聚类设施的法律地位，使公众能够参与环境影响评估，并将公众参与作为此类公共投资建设项目的基本程序，并使其合法化，程序化和制度化。

4.2 完善参与外部环境，提供多元参与渠道

公众参与的行为受到社会经济、政府权限、新闻媒体等多个外部条件的影响与制约，完善公众参与的外部环境，为公众提供多元的参与渠道势在必行。政府官员要转变传统的“自上而下”决策思维，将更多的权利交给公众，让公众参与到项目的规划中来，在基层进行民意调查和访谈，举行听证会收集公众意见与建议，并以此作为项目规划与项目决策的重要参考依据。为了进一步拓宽公众参与风险集聚类邻避设施规划建设的直接性渠道，地方政府尤其应发挥村民委员会、居民委员会等基层自治组织的作用，鼓励居民对项目进行讨论和发表意见。

NGO作为公共管理的新型组织形式，一方面代表着公众的利益，一方面也为公众参与城市邻避设施建设打开了新的渠道。公众通过NGO将自己的意见与想法予以表达，由NGO统一向政府作出说明。而NGO作为公众与政府的连接点，沟通公众与政府，切实履行好自身的公共管理的职能，在保证公众利益的同时，站在国家政府层面，提出建设性建议。

4.3 提升参与主体素质，加强公众参与行为的有效性

政府有关部门应主动为公众创造有利的参与条件，联系有关的科学文化教育机构，向公众教授和科普风险集聚类邻避设施的知识，并系统地应对公众的安全问题和环境影响进行答疑解惑。对于公众本身来说，他们应该加强相关专业知识的积累，不断提高其参与能力和本领，在参与过程中要注意项目信息的收集和整理以及对信息的分辨，并以中立客观的态度对待每一个项目。通过政府和公众的共同努力，公众可以提高自己的专业知识和参与能力，最终有效提高参与的效率。