新时代中俄天然气合作的挑战与对策

段秀芳 徐 佳

（新疆财经大学 国际经贸学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

一、引言

随着经济全球化和世界多极化趋势的不断加强，能源竞争成为各国经济竞争的重要部分。目前，中国天然气进口量世界第一，俄罗斯天然气也需要开拓新市场，于是两国利用地理毗邻优势加快合作步伐。2015 年5月，中俄签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，中方积极支持俄方推进欧亚经济联盟框架内的一体化进程，俄方愿同中方推动“一带一路”倡议的合作进程，这为两国天然气合作创造良好环境。“十九大”报告中提出“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”的战略任务，为中俄合作指明前进方向。2019 年6 月，中俄签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，两国决定尽快启动天然气供应计划。2019 年12 月，中俄东线天然气项目投产，由此中俄天然气合作向更广、更深方向迈进。研究新时代下中俄天然气合作面临的挑战与对策，有利于深化两国经贸关系，为我国经济发展提供更多动力。

二、中俄天然气合作进入新时代

（一）中国天然气进口依存度快速提高

中国自2001 年加入WTO 以来，经济发展进入加速期，参与了更多的国际经济合作。2008 年的国际金融危机很大程度上冲击了中国的天然气行业。危机之后，政府采取了积极的财政和货币政策来恢复经济发展水平，天然气行业也迅速发展起来。

中国自2001 年以来，天然气的消费量和生产量随着经济水平的提高而不断增加。从消费量看，由2001年的274.30 亿立方米增至2019 年的3067 亿立方米左右，呈快速增长趋势。同期，生产量由303.29 亿立方米增至1761.74 亿立方米，呈不断增长趋势。2001—2006 年，中国天然气生产量始终大于消费量，2007—2019 年，生产量小于消费量且供需缺口不断增大（见图1）。新时代下，加快建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系是社会发展的重要课题。我国获取了大量国外的开采技术和管理经验，生产能力快速提高，但仍需要通过进口来解决供不应求问题。

图1 2001—2019 年中国天然气生产量和消费量

2006 年中国开始进口天然气，2018 年超过日本成为全球最大天然气进口国。2006—2018 年，天然气进口量由10 亿立方米增至1322 亿立方米左右，呈持续增长趋势。同期，天然气对外依存度也由6%持续升至45%左右。2010 年开始，我国处于能源结构转型阶段，需要大量进口天然气。“十三五”规划后，天然气进口战略通道格局基本形成，这为引进境外天然气资源创造了良好的条件。因此，2010—2013 年和2016—2018 年两个时期进口依存度增速尤为显著。2019 年，我国天然气增储计划取得重大进展，新增探明地质储量达1.4万亿立方米，对外依存度降至43%左右（见图2）。在我国2019 年制定的油气行业增储上产“七年行动计划”驱动下，预计国内天然气产量将继续增长，天然气进口依存度有望持续降低。

图2 2006—2019 年中国天然气生产量、进口量与对外依存度

（二）俄罗斯天然气出口面临挑战

近年来，世界天然气市场格局不断变化，竞争加剧。美俄供应大国地位稳定，亚洲消费中心地位巩固，欧洲与亚太市场供需及价格联动性持续增强。目前最主要的液化天然气生产和出口国澳大利亚、卡塔尔等出现供过于求局面，后起的莫桑比克等国持续增加供应，中亚生产国增加出口的计划受到资金不足的限制。欧洲方面，受乌克兰危机影响，西方对俄罗斯的天然气制裁至今未取消[1]。天然气整体局势的变动迫使俄罗斯加快实施以东进为重心的多元化出口战略，中国成为俄罗斯出口战略的优先选择。

（三）中俄全面战略协作伙伴关系不断加强

2019 年是中俄建交70 周年、贸易额突破1000 亿美元的历史节点，两国关系再升级，中俄全面战略协作伙伴关系进入新时代。早在2013 年3 月，中俄签署了《中俄关于合作共赢、深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》，声明提出将两国高水平的政治关系转化为务实合作成果，把石油和天然气领域的合作列为务实合作的重点方向，两国的天然气合作被定位为战略合作。2019 年6 月，中俄发出《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，决定将两国关系提升为新时代全面战略协作伙伴关系，共同推动和完善全球治理体系，这具有里程碑性质的时代意义。天然气合作方面，决定尽快启动俄罗斯对中国的一系列天然气供应计划，加快天然气合作进程。新时代下，中俄从战略高度出发，积极推动天然气合作项目的落地，构建全方位、深层次、多领域的互利合作新格局[2]。

（四）中俄天然气合作机制不断完善

新时代下，中俄合作机制不断完善。比如：长江—伏尔加河与远东—东北两大合作机制、中俄远东规划和欧亚联盟对接。2018 年和2019 年是中俄的地方合作交流年，双方建立了长江—伏尔加河、东北—远东两大区域性合作机制，成立了中俄友好、和平与发展委员会地方合作理事会，使得两国经贸合作的结构和内涵更丰富，促进了两国各领域的交流合作。加强中俄在俄远东地区的合作是两国元首达成的重要共识，2018 年11月，《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024 年）》正式获批，规划中将中俄在俄远东地区进行的天然气合作作为双方务实合作的优先方向。2019年10 月，中国与欧亚经济联盟各成员国共同发表《关于2018 年5 月17 日签署的<中华人民共和国与欧亚经济联盟经贸合作协定>生效的联合声明》，该协定的生效为地区经济一体化创造了更好的政策环境，也为中俄双边经贸合作提供了更多制度性保障。中俄经济互补性强，合作潜力巨大，丰富的合作机制推动着两国的天然气合作进程。

（五）中俄天然气合作走向务实

新时代下，中俄经贸来往日益密切，两国利用地理毗邻优势及“一带一路”倡议契机加快天然气合作步伐。早在1994 年，中俄已就天然气合作问题进行谈判，但受政治立场、经济发展等因素影响，直到2014 年，中俄双方的能源公司才共同签署了天然气合作协议，这标志着两国持续20 年的谈判取得新进展[3]。2017 年，中国特色社会主义进入新时代，中国打开了经济高质量发展的新局面，这为天然气项目的落实提供了良好的条件，一定程度上也改善了国内天然气供应紧缺的局面。从“阿穆尔加工厂”项目、“亚马尔LNG”项目、“北极LNG-2”项目的陆续启动，到2019 年9 月，中俄西线天然气管道项目被重提上议事议程，中俄天然气合作不断从务虚走向务实。

三、中俄天然气合作面临的挑战

（一）制约因素

中国在中俄天然气合作中，能源外交起步较晚。虽然形成了能源发展战略，但是协调管理机制不够先进，在项目投资、人才培养等领域暂不能达到相应的水平。天然气市场规范性仍然较低。存在市场交易不透明、成本高、融资能力弱等问题。虽然中国天然气企业综合实力逐渐增加，但在综合业务能力、管理水平上与全球天然气领先企业仍有一定差距，这些制约因素限制着中俄的天然气合作水平。

天然气是俄罗斯重要的国际战略资源，对俄罗斯未来的发展有至关重要的作用。俄罗斯国内存在一些不利于中俄天然气合作的因素。一是俄罗斯天然气行业管控相对严格，相关利益集团仍然存在一定的矛盾。二是出口中国的天然气定价不合理。一直以来欧洲是俄罗斯天然气的消费主力，2011 年以前，俄罗斯利用欧盟能源制度，获取了可观的利润，俄罗斯认为输入中国价格应与欧洲一致，因此中俄天然气交易价格始终难以协调[4]，这些因素制约中俄天然气合作。

目前全球经贸格局不稳定，各大经济体的能源消耗减少，发达国家的动态时刻影响着中俄天然气合作的走向。当前，美国的目标已从能源独立向能源主导转变。欧洲是俄罗斯在能源领域重要的贸易伙伴、投资者和支持者，是影响中俄天然气合作的关键一方。日本凭借资金和技术优势成为俄罗斯重要的天然气出口国。

（二）中俄天然气合作层次有待提升

中俄天然气合作形式较单一，合作领域有限，中国企业缺乏深度参与。首先，中俄天然气合作以初级产品的进出口贸易、存储和运输为主，双方建立合资公司进行联合开发和管道铺设，形式较为单一。其次，除了阿穆尔天然气加工处理厂外，中俄在加工领域合作相对较少，不利于构建高层次合作格局。最后，当前中俄的天然气合作多集中在国家层面，俄罗斯在天然气开发中对全产业链条的严控，一定程度上限制了双方企业间的跨境投资和信息交换，不便于中国企业深度参与合作。

（三）基础设施条件有待进一步改善

天然气的进出口高度依赖运输、存储等基础设施，加强天然气基础设施建设是提升天然气合作能力的重要环节[5]。中俄目前的天然气管网运输和存储能力不能满足市场需求。俄罗斯西伯利亚及远东联邦管区内天然气基础设施不足，尚未形成石油天然气化工集群。中国天然气运输管道建设的投资准入没有完全放开，基础设施建设审批周期较长。地下储气库建设起步也较晚，存在储气库建设难度较大、成本较高的问题。

四、提升中俄天然气合作水平的对策思考

（一）解决中国国内制约因素

为了加快中俄天然气合作进程，中国要不断提高自身合作水平。政策方面，加强国家层面的统筹协调和政策支持。双方可以定期举行元首会晤机制，签订保障管道安全的政府间协定，拓展更加符合现实需要的合作机制，采取综合措施保障安全和可持续运营。市场机制方面，两国要共建规范的合作机制，确定合理的行为规范准则。积极推动中俄双边能源合作，完善组织安全合作机制，保障规范的天然气合作市场。国有化方面，要避免天然气公司的资源浪费，提高相关公司的投资管理水平。不断拓宽投融资渠道，在保证安全和稳定的前提下，积极引导多方参与合作，保障市场活力和多样性。

（二）解决俄罗斯国内制约因素

俄罗斯要积极提升天然气开发和合作能力，不断加快中俄天然气合作步伐。国家层面，俄罗斯要做好国内的政治管控工作，提高决策程序的透明度。维护政府与企业相互制约的合作机制，运用法律手段为天然气的正当竞争提供保障。面对日益复杂的舆论环境，中国要掌握舆论传播规律和途径，提高与境外媒体的交往能力。处理好与非政府组织的关系，牢牢把握本国的话语权，采取有效的外交和法律手段来保障合作的安全性。价格方面，可以把国际天然气价格作为定价参考标准，以国际天然气价格的约定百分比来确定两国的天然气合作价格，适当增加透明度。

（三）构建天然气合作利益共同体

为提高中俄天然气合作的安全性和稳定性，中国在维护本国安全和利益的前提下，可以与俄罗斯携手应对外部风险，构建天然气合作利益共同体。在天然气安全上，要加强安保防恐、市场动向、舆情舆论等方面的信息共享，构建有效的合作风险管控体系。两国要密切关注外国动向，通过打造多边金融支持平台、加强资金风险防范、进行信用评级合作等方式来提高合作的安全性。针对国际上的突发事件，可以构建运输安全保障、应急协调方面的多边和双边合作机制来高效应对。中俄两国可以加强人才和文化交流，通过天然气合作带动其他领域合作，发展更深厚的经贸和外交关系。

（四）提升中俄天然气合作层次

针对中俄天然气合作层次有待进一步提升问题，双方可以从投资、金融、技术、贸易等方面改进。投资方面，两国要不断改善天然气勘查和开发的投资环境，增强对外资的吸引力，鼓励外商带来先进的资金和技术。金融方面，双方可以设立专用基金来保障天然气合作的顺利进行，还可以设立多样化风险基金来给天然气市场带来实际利益。技术方面，俄罗斯的天然气开发、储备、节能技术不断进步，中国在清洁技术、新能源方面的技术有较强优势。中俄可以共同进行天然气基础设施建设和天然气资源勘探工作，提高中企的合作参与度[6]。贸易方面，要优化贸易结构。可以选择在俄罗斯制造天然气开发时所需要的设备，比如金属运输设备、重型起吊设备等，而相关的劳动密集型设备由中国制造。

（五）加强基础设施互联互通合作

针对中俄在天然气合作中运输渠道不畅通、储存条件需要改善的问题，两国需要携手解决。运输方面，进行基础设施建设的技术升级。运输条件改进的重点不仅要放在加快天然气输送管道建设、保障天然气基础设施的安全畅通以及主干管道的互联互通上，而且要放在加快区域性支线建设，改善区域性消费不平衡问题上[7]。推进天然气管网改革，加快第三方准入制度的落实与推进，以拥有与市场需求相匹配的管道运输能力。存储方面，把注意力放在建立天然气地下存储库、液化天然气工厂以及油气化工综合体上。扩大天然气地下储气库作用的地理范围，提高调峰的应急储备能力。中国在建设中除了保证资产雄厚的国企参与外，还可以根据市场需求出台优惠政策来鼓励多元化市场主体的参与，确保天然气后续运营的可持续发展。