论党对国有企业的组织领导＊

崔 巍 张 敏

提 要：国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。构建中国特色社会主义法治话语体系，需要从法学的视角来分析党的领导理论。从党对国有企业组织领导的基本概念出发，界定国有企业的内涵外延，梳理党的领导、党的组织领导的理论基础，明确组织领导的具体内容和实现方式，有助于为党对国有企业的领导理论开启新的研究视角，有助于进一步加强党对国有企业的组织领导、完善法人治理结构。

党对国有企业的领导包括政治领导、思想领导、组织领导，①习近平总书记指出：“党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。”（参见《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第176 页）党组织不是要具体参与企业的各项事务管理，更不是要取代企业本应存在的治理主体，如企业的董事会、经理层以及监事会，而是要确保企业在政治上、在大局上、在方向上不出差错，确保企业重大事项落实到位，着重在政治上、思想上、组织上保证国有企业正确的发展方向，提高国有企业治理水平，而组织领导是政治、思想领导的保障。在我国，“依法治国”“依法执政”“完善的党内法规体系”②2014 年10 月23 日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”（《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014 年10 月29 日）是建设中国特色社会主义法治体系的重要要求。从法学研究的视角，以组织领导为研究起点，在中国特色社会主义法治理论的框架下，探讨党对国有企业组织领导的基础概念、具体内容，厘清党对国有企业组织领导的理论根据，并提出完善和加强党对国有企业组织领导的具体路径。

一、我国国有企业界定

从我国历部《宪法》及相关法律表述来看，“国营企业”“全民所有制企业”是“国有企业”的前身（见表1、表2）。前身的含义较为清晰，是指由国家（全民）所有、统一由国家经营管理的企业，是计划经济的产物。近年来，我国国有企业持续开展混合所有制改革，混合所有制改革就是积极引入民间资本、外资等社会各类投资者参股企业，实现股权的多样性。这意味着国有资本可以参股民营企业，民间资本也可以参股国有企业。那么，应当如何界定国有企业的范围就成为值得探讨的问题，我国学界对国有企业也有不同的理解，主要有以下几个观点，一是关注资本的来源与性质，①王新红对国有企业的定义为：“资本全部或主要由国家或国有性质的投资主体投入，国家可以根据资本联系或其他方式（不包括运用公权力）对其实施控制或者控制性影响的企业。”（参见王新红：《国有企业法律制度研究》，北京：中央编译出版社，2018 年版，第23 页）二是强调国家是否对国民经济带来较为直接的干预，②舒航对国有企业的定义为：“国有企业是国家通过直接参与微观经济活动而对国民经济实施直接干预的一种特殊工具，它是由政府投资或凭权力夺取设立的特殊经济组织。”（参见舒航：《企业监督导论》，北京：中国财政经济出版社，2003 年版，第1 页）三是关注股份的归属问题。③漆多俊对国有企业的定义为：“国有企业是资本全部或主要由国家投入，该资本或由该资本形成的股份归国家所有的企业。”（参见漆多俊主编：《经济法学》，武汉：武汉大学出版社，2004 年版，289 页）通过梳理学者们这些定义，我们可以对国有企业有较为清楚的认识，强调最多的是国有资本的比重，企业资本应当全部由国家出资，或绝大多数资本来源于国家（51%以上），或国家相对控股，因为公司企业一般由资本的多少划分股权的比重，股权是股东行使投票权的基础，④根据《公司法》，股份有限公司股东大会采用资本多数决规则；有限责任公司载章程没有特别规定的情况下，股东会采用资本多数决规则，但章程另有规定的，从其规定。国家相对控股可以通过行使股权控制公司。此外，《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《试行条例》）对国有企业党组织工作作了全面要求，这部党内法规对其适用范围作了明确规定，⑤参见2019 年12 月30 日中共中央发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第三十九条：“本条例适用于国有独资、全资企业和国有资本绝对控股企业。国有资本相对控股并具有实际控制力的企业，结合实际参照本条例执行。”（《中共中央印发〈中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）〉》，《人民日报》2020 年1 月6 日）尽管《试行条例》对国有资本相对控股并具有实际控制力的企业要求参照执行，因此，对国有资本相对控股并没有排除在国有企业之外，这类企业可以通过资本控制的形式达到对整个企业产生控制性影响，依然属于国有企业的范畴。

界定国有企业的重要标准是国家资本在整个企业中所占的比重，而国家资本参与的方式有多种，根据《中华人民共和国企业国有资产法》①参见《中华人民共和国企业国有资产法》第三条：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”第四条：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。”第十一条：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”（安建主编：《中华人民共和国企业国有资产法释义》，北京：法律出版社，2000 年版），我国国企形成了如图所示的链状结构（见图1）。

二、党的组织领导的基本概念

（一）党的领导权

权利与义务、权力与职责是法学中最基本的概念，是运用法学思维、法治思维思考问题的出发点，从法学视角研究党的领导理论，党的“领导权”就是最核心的概念之一。①陈云良、蒋清华指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义法治道路和法治体系最本质的特征。对党的领导进行法学解读而提出的‘领导权’，应是中国特色社会主义法治理论最核心的概念之一，关于党的领导权的理论，应是中国特色社会主义法治理论最基础的内容之一。由于党的领导行为往往会产生宪法意义上的影响和效果，所以关于领导权的理论必然是中国特色社会主义宪法理论最重要的内容之一。”（参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》，2015 年第3 期）从领导权的权源来看，领导权属于一种社会权力，其形成是由于某一组织自主形成某种权威，他人自觉遵守这种权威，社会权力相较于国家权力而言，一般不经过法律的规定，一般不具有强制性的影响力和支配力，但由于中国特色社会主义的制度的特殊性，中国共产党成为领导核心，是历史的选择、人民的选择并且经全国人大通过《宪法》确认其领导地位，②《中华人民共和国宪法》确立了中国共产党的领导地位，赋予其领导权，参见《中华人民共和国宪法》第一条：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”（《中华人民共和国宪法》，北京：法律出版社，2018 年版，第1页）从而使得中国共产党的领导权具有强制力，可以说，这种领导权是一项宪法权力，具有宪法效力。《宪法》强调：“中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益”。这与《宪法》中主权在民的思想是同一的，这意味着我国主权的“双重代表制”③陈云良、蒋清华指出：“人民是中华人民共和国的主权者（宪法正文第二条第一款），人民代表大会是主权者的法律代表（宪法正文第二条第二款），而中国共产党是主权者的政治代表（宪法序言第七段第四句）。”（参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》，2015 年第3 期）被宪法所确认。赋予党的领导权以宪法权力的地位，不仅是对其进行合法性的论证，而且是需要从实践的角度对其加以规范。

（二）党的组织领导权

党的组织领导是在党的政治、思想、组织领导的框架下提出的，④党的十六大报告则指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”（江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2002 年11 月18 日）党的组织领导是政治、思想领导的保证。关于何为党的组织领导，学界有不同的看法，一是强调带领群众，⑤韩强认为：“党的组织领导就是通过党的各级组织、党的干部和广大共产党员，组织和带领人民群众去贯彻执行党的路线方针政策，完成党的各项任务。”（参见韩强：《论党的领导是政治、思想、组织的有机统一》，《中共宁波市委党校学报》，2017 年第6 期）二是强调向国家机关推荐干部，⑥陈云良、蒋清华认为：“党的组织领导是指党向国家政权机关推荐重要干部，充分发挥各级党委的领导核心作用和基层党组织的战斗堡垒作用，发挥广大党员的先锋模范作用来影响和带领广大人民群众贯彻落实党的路线方针政策。”（参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》，2015 年第3 期）三是强调对各级领导干部的任免与监督。⑦陈凤鸣认为：“党的组织领导，是指党通过制定干部工作路线、方针和政策，确定干部队伍建设的目标、原则和要求，并通过各级党委的贯彻实施和对各级领导干部的任免与权力进行监督。”（参见陈凤鸣：《论党的组织领导权与人大的选举任免权的关系》，《学习与辅导》，2010 年第6 期下旬刊）笔者认为，党的组织领导首先是党向各级国家机关、国有企业、事业单位等领导干部的人事推荐、对重大事项的决策；其次是要建好建强基层党组织，让强大、有序的组织成为党领导各方的坚强后盾；最后是要加强对党员干部的监督，保证基层党组织既纯洁又有力量，具有先锋、引领作用。相应的，党的组织领导权，一是人事推荐决策权，指党向各级国家机关、国有企业、事业单位等领导干部的人事推荐的权力、对于重大事件决策的权力；二是组织建设权，指的是加强和完善基层党组织建设；三是党内监督权，确保党组织、党员干部的先进性、纯洁性，起到先锋模范作用。

三、坚持党对国有企业组织领导

坚持党对国有企业组织领导，是由于中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表，具有巩固公有制经济主体地位的职责，具有监管国有资产的职责，并且党组织能够弥补现代企业中“委托—代理”关系的先天缺陷。

（一）中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表

中华人民共和国的一切权力属于人民。①参见《中华人民共和国宪法》第二条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”（《中华人民共和国宪法》，北京：法律出版社，2018 年版，第1页）中国共产党是马克思主义政党，始终代表最广大人民群众的根本利益。正如习近平总书记所指出的，“人民是我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在。我们党来自于人民，为人民而生，因人民而兴。”②习近平：《在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2019 年版，第4 页。从历史的角度来看，中国共产党自成立起“就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，就确立了为了人民而奋斗的初心。作为革命党，经过长期的流血牺牲、艰苦奋斗，取得了全国胜利；作为执政党，一直在为人民带来幸福、为国家带来光明与希望的道路上砥砺前行，不断从胜利走向胜利。在广大人民群众的支持、信任下，我们党成为中国革命、建设、改革的领导核心。党对国有企业的组织领导是党的领导的具体实现方式，其合法性源于党是最高政治领导力量，是中国特色社会主义事业的领导核心。正是由于中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表，在国有企业中，党组织能够为国家（全民）所有的资产保驾护航。

（二）中国共产党具有巩固公有制经济主体地位的职责

“权责统一”“有权必有责”是公法中最重要的精神和原则之一，我国《宪法》确认了中国共产党的领导权，那么必然对应相应的职责，《宪法》只是抽象性、原则性确认了中国共产党的领导权，未对其具体的内容、行使方式、边界、职责等问题进行规定，也没有一部法律专门对中国共产党的领导、执政的具体内容作出规定，那么是否就意味着对领导权相应职责没有规定呢？笔者认为，《中国共产党党章》可以作为认定领导权职责的依据，《党章》可以被归属于党内的根本大法，在党内法规体系中具有“实质宪法”的地位。宪法指的不仅是宪法典，宪法典只是形式宪法的表现，从实质宪法的角度来看，还包括宪法性法律、宪法原则、宪法惯例。所谓实质宪法，是指“对一国政治权力的产生、配置和运行起到事实上作用的那些根本法规范”③陈云良、蒋清华认为：“所谓实质宪法（或者称为现实宪法），是针对文本宪法、形式宪法而言的，它是指对一国政治权力的产生、配置和运行起到事实上作用的那些根本法规范。”（参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》，2015 年第3 期）。强世功教授在2014 年10 月24 日接受中纪委网站访谈时也提出：“要理解中国的法治和宪法，必须要把宪法和党章放在一起来看。”（参见强世功：《宪法日，专家畅谈“依宪治国”》，《民主与法制时报》2014 年12 月4 日），《党章》对中国共产党的领导权的产生、配置作了具体阐释，应当被视为“实质宪法”的范畴，成为规范党的领导权相应责任的文本依据。

“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”④参见《中华人民共和国宪法》第六条第二款。（《中华人民共和国宪法》，北京：法律出版社，2018 年版，第2 页）是我国的基本经济制度，中国共产党具有巩固公有制经济主体地位的职责，这一点可以从《党章》中找到依据，⑤《党章》总纲部分最后一段指出：“党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展。”（《中国共产党章程》，北京：中国法制出版社，2018 年版，第10 页）值得一提的是，《党章》中的“必须”，就是说明党应有的职责，与一般规范性法律文件中的“应当”含义相同。党必须领导经济建设，就必须巩固我国公有制经济的主体地位，国有企业中资本全部或部分来源于国家（全民），是公有制经济在实践层面的表现，奠定了公有制经济的基础，因此，中国共产党必须维护好公有制经济的基础，为国有企业运作提供保障。

（三）中国共产党具有监管国有资产的职责

在国企中，仅有国有资产监督管理机构代表国家监管国有资本是不够的，①2015 年6 月5 日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议通过的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，对国有资产监督管理和防止国有资产流失的措施做了规定，明确了“强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系”。（《国办：加强和改进企业国有资产监督 防止国有资产流失》，人民网，2015 年11 月10 日）国有资产监督管理机构可能由于不能参与公司股权利润分配，缺乏监管动力。对国有资产的监管还需要整合企业内部党组织的监督、上级党委的纪检监督，国有企业中的党组织以领导身份，国有资产监管机构以出资人身份，形成国有企业国有资产监管的双支柱，一方面要避免企业国有资产非正常流失，另一方面要实现企业盈利，实现资产的增值保值。

（四）党组织能够弥补“委托—代理”关系的先天缺陷

现代公司企业产生的显著标识就是企业所有权与经营权分离，即所有者与经营者分离，而这种以契约方式形成的委托—代理关系存在先天缺陷，由于所有者与经营者所处地位不同，很可能具有不同的目标和价值追求，如所有者关注长期利益，经营者关注短期利益。由于信息不对称，经营者极易产生道德风险，在内部控制公司，从而损害公司利益。在此背景下，公司法人治理结构产生，而在国有企业中，与一般企业追求更多的经济利益不同，国有企业承担着更多的社会责任，而国有企业法人治理结构存在着出资人代表行政化、外部董事弱化等问题，而国有企业中的党组织能够平衡法人治理结构的各方利益，中国共产党的宗旨是“全心全意为人民服务”，国有企业的产权归属于人民，二者具有内在统一性，②陈宾：《法人治理结构视角下完善国有企业党的领导》，《行政管理改革》，2018 年第5 期。从企业的法人治理结构来看，只有党组织能够代表人民群众的根本利益，其地位不可或缺。

四、完善党对国有企业组织领导的实现方式

党对国有企业组织领导的具体内容包括，首先是管人管重大事项，明确重要决策权的行使方式；其次是要加强与完善党组织的自身建设；最后是加强党内监督权的行使，加强对国有企业中党员的监督，发挥党员的先锋模范作用。

（一）明确人事推荐决策权的行使方式

1.落实党管干部原则

长期以来，党管干部是党内一项重要思想和组织原则，③1938 年，毛泽东在党的六届六中全会上提出了党管干部的重要思想。新中国成立后，最早出现党管干部字样的党内文件是1953年4 月20 日，中央组织部发出的《关于政府干部任免手续的通知》。《通知》提出，今后凡属中央人民政府或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之先，仍需分别按党内管理干部的规定经过审批，即：（1）属于中央管理范围的干部，由省（市）委报中央局核转中央；（2）属于中央局管理范围的干部，由省（市）委报中央局，俟中央或中央局批准后，再交由同级人民政府人事部门办理提请任免手续。（参见王懂棋：《怎样理解党管干部》，《学习时报》2020 年6 月22 日）在有关国有企业建设的党内法规中，多次提出要坚持党管干部原则。①《关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式。”（《中共中央、国务院〈关于深化国有企业改革的指导意见〉》，新华网，2015 年9 月13 日）《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》指出：坚持党管干部原则，从严选拔国有企业领导人员。”（《中办印发〈关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见〉》，《人民日报》2015 年9 月21日）坚持党管干部原则这种提法似乎过于抽象，笔者认为，由哪个党组织来管？干部的范围是什么？管的方式如何？都是需要具体落实的问题。一般而言，党管干部主要是上级对下级的管理，问题是国有企业党组织的上级是谁？是国有资产监管机构的党组织，还是子企业的上级企业的党组织，抑或是按地域划分由地方一级党组织管理。前文以国家资本参与方式为划分标准，区分了不同类型的国有企业，不同类型的国有企业党组织的上级分别是谁，这都是值得探讨的问题。实践中出现有的子企业既要给上级企业的党组织汇报工作，又要给地方一级党组织汇报工作，汇报内容重复，造成党组织“条块”管辖混乱，权责不清，国有资产监管部门的党组织的地位应如何确定也没有明确的解决方案，《试行条例》对国有企业党组织的管理方式进行了规定，提出了中央企业直属企业“条块结合”的管理模式，但对地方企业没有明确规定，对“条块”如何分工也语焉不详。②2019 年12 月30 日印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第三十二条：“各级党委应当把国有企业党的建设纳入整体工作部署和党的建设总体规划，按照管人管党建相统一的原则，健全上下贯通、执行有力的严密体系，形成党委统一领导、党委组织部门牵头抓总、国有资产监管部门党组（党委）具体指导和日常管理、有关部门密切配合、企业党组织履职尽责的工作格局。中央组织部负责全国国有企业党的建设工作的宏观指导。中央企业直属企业（单位）党建工作，以中央企业党委（党组）领导、指导为主，企业所在地的市地以上党委协助。中管金融企业党委垂直领导本系统的党组织，负责抓好本系统党建工作。”（《中共中央印发〈中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）〉》，《人民日报》2020 年1 月6 日）按照《试行条例》，企业党组织归口方式复杂（见图2、图3）。

图3

笔者认为，“以条为主，以块为辅”的国有企业党组织领导关系和管理模式，更能够适应企业党组织建设需要和企业发展需要，企业上下级党组织能够在企业战略目标、管理模式、经营计划的部署中起到良好的沟通协调作用，对干部严格把关，在提名、考察、讨论决定各环节发挥关键作用，确保整个集团系统方向正确，更好地服务于社会主义经济建设。同时，国有企业对地方而言，是地方实力、地方文化的体现，企业成为吸引人才资源的聚集地，企业要符合地方的发展理念、与地方的发展战略同频共振。总之，目前亟待出台党内法规规范国有企业党组织的领导方式和管理内容，明确“条块”的具体分工，形成上下贯通，多方配合的管理体制。此外，党管干部原则中的“干部”，是指党内干部，因为在国有企业中，除了党组织，其他治理结构中不存在干部这一称谓，但是，在国有企业中，党组织不仅要管干部，还要管人才，善于发现、培养、教育企业中的优秀人才、年轻人才，为企业先进性、年轻化发展提供人才支撑。国有企业党组织在坚持和落实党管干部的原则下，要支持企业人事改革，支持外部董事制度在企业的具体落实，支持职业经理人制度在实践中发挥实效，确保职业经理人经过市场化、优胜劣汰的选拔、聘用，在企业实行规范化、契约化的管理制度，建立科学、合理、有差异的薪酬待遇制度等一系列机制，优化国有企业的执行层、管理层。

2.落实“双向进入，交叉任职”制度

“双向进入，交叉任职”是人事制度的一项创新，指的是党组织成员与董事会或经理层人员交叉任职，①2019 年12 月30 日发布的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》指出：“坚持和完善‘双向进入、交叉任职’领导体制，符合条件的党委（党组）班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委（党组）。党委（党组）书记、董事长一般由一人担任，党员总经理担任副书记。确因工作需要由上级企业领导人员兼任董事长的，根据企业实际，党委书记可以由党员总经理担任，也可以单独配备。不设董事会只设执行董事的独立法人企业，党委书记和执行董事一般由一人担任。总经理单设且是党员的，一般应当担任党委副书记。分公司等非独立法人企业，党委书记和总经理是否分设，结合实际确定。分设的一般由党委书记担任副总经理、党员总经理担任党委副书记。中央企业党委（党组）配备专职副书记，专职副书记一般进入董事会且不在经理层任职，专责抓好党建工作。规模较大、职工和党员人数较多的中央企业所属企业（单位）和地方国有企业党委，可以配备专职副书记。国有企业党委（党组）班子中的内设纪检组织负责人，一般不兼任其他职务，确需兼任的，报上级党组织批准。国有企业党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，进入董事会、监事会、经理层的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。”（《中共中央印发〈中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）〉》，《人民日报》2020 年1 月6 日）在书记兼任董事长的体制下，两个组织通过结合、磨合，能够消除两个组织不必要的分歧误解、为企业节省资源、降低管理成本、提高工作效率，从而提高管理的科学性，但不能把兼书记的董事长的所有行为都视为兼有党委和董事长功能的性质，从而淹没了党组织的支持作用。

3.完善党组织参与重大问题决策

《试行条例》明确了企业党委（党组）“研究讨论企业重大经营管理事项”的职责，《试行条例》所指的重大问题的范围如何，党组织的研究讨论结果对于董事会、经理层决策具有什么样的效力，都是值得探讨的问题。此外，较长一段时间以来，党中央、国务院和有关部门反复强调，要建立和完善国有企业“三重一大”决策机制。②“三重一大”指的是重大问题决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作。2010 年7 月，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步推进国有企业贯彻扩试“三重一大”决策制度的意见》，进一步明确了“三重一大”决策制度的指导思想和基本原则、“三重一大”事项的主要范围、决策的基本程序、组织实施和监督检查。（《进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度》，《人民日报》2010 年7 月16 日）重大问题研究讨论前置与“三重一大”决策机制都涉及到企业的重要事项的决策，二者是什么样的关系，也是需要探讨的问题。

实际上，党组织对重大问题研究讨论前置主要是要发挥党组织“把方向、管大局”的领导作用，党组织研究讨论的内容是董事会、经理层依据《公司法》等法律法定的重大问题，涉及到企业具体的经营管理，党组织的研究讨论，不是要替董事会、经理层作决定，而是要发挥其政治核心作用，研究讨论重大问题是否在方向、原则上不出错误，是否贯彻党中央作出的重要决策部署，是否落实国家发展方向与发展战略，是否符合安全生产、维护稳定、绿色环保、维护职工权益、承担社会责任的要求。对于党组织研究讨论结果对董事会、经理层的效力这一问题，目前没有明确规定，笔者认为，首先，党组织在发现重大问题中需要修正的内容，要及时与董事会、经理层沟通，在必要时作出修改；其次，董事会、经理层应当充分考虑党组织研究讨论内容；最后，进入董事会、经理层的党组织成员要落实党组织在前置讨论中得出的结论，在重大问题表决程序中，代表党组织研究讨论结果提出议案、发表意见、行使表决权。

而“三重一大”决策机制是一项集体决策机制，对于党组织而言，是避免党组织内部出现个人或少数专断的情况，要求党组织通过会议等方式集体决策。与前置程序不同，“三重一大”是指本身应由党组织决定的事项。决策正确与否虽然同决策者个人的决策能力有很大关系，但根本上取决于决策体制和机制是否完善，从历史角度来看，我国出现过“厂长负责制”，这是一种“一把手”说了算的体制，而《公司法》的出台改变了这种状况，《公司法》明确规定了董事会、经理层、监事会的职权，从法律上改变了“一把手”说了算的局面，这说明了个人能力具有局限性，个人决断很容易出现错误，对于党组织而言，要充分发挥民主，充分听取、吸收各方意见，以集体的形式作出决策，使得决策更加科学、民主。

（二）加强与完善党组织的自身建设

1.明确党组织在国有企业的法定地位

目前，涉及国有企业党组织的法律、党内法规，没有对党组织在国有企业中的地位作明确、统一的规定（见表3）。《公司法》对股东会、董事会、经理层等组织的形成、职权、工作内容等作了较为完善的规定，但是没有明确国有企业党组织的地位，党组织不在公司治理结构之内，其法定地位交由公司章程确认，具有随意性，如果章程没有按照要求作出相关规定，没有相应的规范进行约束，也没有明确由哪一个主体来承担此责任，没有在董事会、经理层的党组织成员，是否需要遵守忠实勤勉义务不得而知。现行党内法规对国有企业党组织的定位表述不一，主要是领导作用和政治核心作用的区分，笔者认为，需要在党内法规中规范表述为领导作用，明确政治核心作用就是在政治、思想上对国有企业的领导。现行法律和党内法规对国有企业党组织的法定地位更多是通过公司章程的形式予以确定，①根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十三条：“国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。”（《中共中央印发〈中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）〉》，《人民日报》2020 年1 月6 日）缺乏更高层级的规范性文件予以确认，为执行带来困难。

表3

要明确党组织在国有企业的法定地位，就要从法律规范层面完善党的领导的具体规定，对于党的领导的立法体制，我国学界有不同的看法，童之伟教授持集中立法的方案，就是在一部法律中规定党的领导的内容、方式、程序、责任等。①童之伟教授认为：宪法既然确认了党的领导权，就应按法治原则，同时明确或者另行立法明确领导权的具体内容、范围、行使程序和相应义务。并建议制定一部“执政党与国家机关关系法”，对党的执政原则、执政程序作出规定。（参见童之伟：《执政党模范守法是实现法治之关键》，《法学》2000 年第7 期；童之伟：《完善宪法程序若干问题初探》，《政法论坛》2003 年第2 期）王春业教授持分散立法的方案，是指在不同部门不同领域的法律中分别规定党组织的作用。②王春业教授认为：“党的领导入法，不是说仅仅在少数法律中体现党的领导，而是在所有有党起着领导作用领域的法律法规中都要有所体现；不是仅仅在相关法律中象征性地写入一条党的领导的口号式条款，而是要将党在其中的作用以及相应的法律责任写清楚；写入相关法律法规中的不仅仅是党的领导，也包括党的参与，因为党的参与往往是起着主导作用的参与，而不是一般性的参与。”（参见王春业、周笑：《论党的领导入法》，《上海政法学院学报》（法治论丛），2019 年第2 期）姜明安教授所持的党规方案认为，《宪法》已经对党的领导作了原则规定，党的领导方式就由党内法规来作具体规定。③姜明安教授认为，党“发挥领导作用的重要途径之一即是制定发布党内法规，通过党内法规规范党的执政行为实现依法治国”。（参见姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，《中共中央党校学报》，2017 年第2 期）从目前我国党的领导立法实践来看，是法律原则性规定，党内法规细化的方式。但是，一些领域的法律对党组织的职责作了规定，如我国《高等教育法》，④《中华人民共和国高等教育法》第三十九条：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”（《中华人民共和国高等教育法》，北京：中国法制出版社，2016 年版）高等教育关系到我国科教兴国战略，需要特别强调和加强党组织的作用，同样，国有企业关系社会主义经济建设，是实现人民幸福、国家富强的基础，参照《高等教育法》，在《公司法》中专门设置国有企业一章，对国有企业党组织的职责作出明确规定十分必要，明确其是公司治理结构的一部分，完善企业治理。

2.厘清党组织与国有企业中其他组织的关系

公司治理结构六个方面，党组织与其他五个主体如何融合值得关注。笔者认为，融合的关键在于组织间的信息交流、党组织对其他主体的支持以及监督。信息交流就要保持党组织能够及时、准确获取其他几个主体的信息。关于党组织与股东会的关系，就国有独资公司而言，国资委以出资人的身份代行股东会职权，党组织是领导身份，在维护公有财产上的立场上具有一致性，二者形成国有企业双支柱。对于国家控股、参股的非国有独资公司而言，还存在其他股东，作为大股东企业的党委，应当注意维护小股东的合法权益。对于党组织和董事会的关系，在党委书记兼任董事长的体制下，不能淹没党组织的支持作用。要通过党委（组）有关工作制度，来体现党组织的支持。在董事长选聘经理层的工作中，党组织要帮助董事会规范选拔程序、确定选拔标准、推荐合适人选、参与备选人员的考察。支持外部董事制度建立，要在外部董事与非外部董事之间搭建桥梁，确保信息沟通到位，避免外部董事制度沦为形式。就党组织和监事会的关系而言，党组织既要支持监事会行使法定的监督职权，也要发挥自身的监督职责，确保全公司在思想上、作风上不出错误，党员干部严于律己、奉公廉洁，党委（党组）书记要以积极主动的态度，与监事会主席保持密切联系，交换意见。对于党组织与经理层的关系，党组织要维护经理层的经营管理权。支持职业经理人制度的推行，在确立人选、确定聘任期限、薪资报酬等工作中发挥作用，经理层重大决策要听取党组织意见。

3.落实企业党支部工作

党支部是党的最基层组织，处于距离党员最近的地方，处于距离群众最近的位置。国有企业中党支部的状况，关系到党委（组）的工作是否落实到位。在国有企业中，党员职工的比例较高，众多的员工，只靠党委（组）做工作是不现实的，必须依靠党支部来开展工作。首先，上级党组织不应要求党支部大量写材料、报材料，增加其工作量，应当把重心放在为党支部服务上来，指导和帮助党支部完成其应该完成的任务。其次，上级要为建立党支部工作标准规范，列举党支部具体工作内容。再者，加强支部书记队伍建设，从优秀、年轻党员中选拔书记，开展定期培训研修，探索建立党支部书记岗位资格考试认证制度，加强对党支部书记的考察与激励管理。

（三）加强党内监督权的行使

1.明确党组织行使监督权的方式

国有企业党组织要结合组织监督与民主监督，组织监督抓住关键少数，结合党管干部原则，监督领导干部是否遵守法律法规、党章党规，是否维护党中央集中统一领导，是否廉洁清正、密切联系群众，是否秉公用权、不谋私利。在大型国有企业中，创新监督机制，借助互联网建立党内监督平台，实行党务公开。如宝钢集团提出了“五阳光”，这是民主监督的具体化，“阳光”选人用人、“阳光”管理公款、“阳光”薪酬以及“阳光”采购，推进集中采购、网上采购、招标采购。建立并完善供应商准入机制和不合格供应商的淘汰机制，公布禁入单位和个人名单；最后是“阳光”推进工程项目，确保工程建设投资廉洁安全。①参见刘国胜：《国有企业党委（党组）领导作用论》，北京：人民出版社，2018 年版。这些“阳光”制度的探索，对于国有企业加强民主监督能够起到推进作用，值得借鉴与学习。目前对监事会未作出“双向进入、交叉任职”的要求，监事会是国有企业法定的监督机构，可以考虑建立纪律检查委员会书记兼任监事会主席，实现两个组织的工作对接。

2.正确处理各监督方式间的关系

党组织不仅要开展党内监督，还要领导其他监督主体对国有企业各部门、各环节的运作开展全方位的监督。在国有企业中，除了党内监督外，还有审计、工会、监事会、群众、企业外部等监督。党组织要为其他监督主体搭建平台，提供保障，党组织要与监事会、工会保持密切联系，共享信息，可通过建立基层联系点，党员领导干部一人负责一个或几个联系点，各联系点定期向对口领导汇报工作。通过问卷调查、民主调查、座谈会等方式，听取企业群众、经销商、消费者的意见，形成监督合力。此外，可以将党内监督与其他监督相结合，探索建立将“纪检、监察、法律、审计”等部门整合为“多位一体”综合部门，在内部监督、风险防控、廉洁建设方面形成合力，促进企业发展。