新冠肺炎疫情下的中国海疆管理应对策略研究

王杰 王佳

摘 要：海疆管理作为海洋强国建设的有力支撑和重要手段，是我国政府加强海上安全管控，促进海洋经济发展的重要内容，是应对海上突发事件的重要环节和保障。针对目前新冠疫情防控形势，深入分析我国海疆管理现状，理清我国海疆管理及其体制的不足之处，进而从机构、法律、技术三个层面进行海疆管理改革创新，为海洋强国建设打下坚实基础。

关键词：海疆管理;新冠疫情;应对策略

中图分类号：U698             文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2021）01-0025-03

中国是世界上重要的海洋大国，正稳步向世界海洋强国迈进。海疆处于海洋中特殊且重要的领域，在海洋强国建设的过程中有着举足轻重的地位。海疆管理作为海洋强国建设的有力支撑和重要手段，是我国政府加强海上安全管控，促进海洋经济发展的重要内容，是应对海上突发事件的重要环节和保障。目前，新冠肺炎病毒在全球蔓延，境外疫情形势严峻，外防输入已经成为我国疫情防控的重点之一，但依然存在货物非法走私、人员偷渡等现象。在面临重大公共卫生事件时，我国海疆管理仍存在政策执行力度不足、管理信息流通不畅等问题。因此，探究我国海疆管理面临疫情大考时的短板与不足，提出相应的改进建议，对中国未来海疆管理体制创新及海洋强国建设发展具有一定意义。

1中国海疆管理现状

从广义上讲，海疆即海洋疆域，是国家的海洋领地，包含内海（内水）、领海、大陆架与专属经济区，国家拥有这一区域的全部资源的所有权[1]。随着疫情全球快速蔓延，多国新冠肺炎确诊病例增长迅猛，大多数国家开始出现防疫物资紧缺等情况。面对国内外复杂的疫情形势，外防输入已成为目前疫情防控的重中之重，这也对我国海疆管理提出了更高的要求。加强顶层设计，打击海上偷渡行为，加强防疫物资出口监管，严防海上走私，积极保障国家海疆安全。

按照工作性质划分，中国海疆管理机构包括三个类型，分别是决策机构、执行机构和协调机构[2]。其中，决策机构承担制定海疆管理战略、开展宏观管理的职责，在海疆管理体制中居于主导地位，领导和指导海疆管理活动如中央军委、公安部;执行机构在决策机构的领导和指导下，负责组织开展具体的海疆管理活动，在海疆管理体制中占居重要角色，如中国海警局、中国海事局等;协调机构负责协调统筹海疆管理事宜，整合各海疆管理机构的资源和力量，组织研究海疆管理领域的重大问题并提出对策建议，是海疆管理体制中的链接环节，如中央外事工作委员会等。

2018年2月，党的第十九届中央委员会通过《深化党和国家机构改革方案》，对国家相关机构进行改革。目前，针对新冠疫情防控形势，我国海疆管理部门主要包括中央层面的海关总署、公安部国家移民管理局、交通运输部海事局、中国海警局等部门，以及地方层面由地方公安領导的海岸警察总队等机构[3]，如图1所示。

2 新冠肺炎疫情防控中我国海疆管理的若干短板

2.1协调机构职责尚不明确

中国尚未实行海疆综合管理体制，缺乏权威性的统一的海疆综合管理机构，为此海疆管理部门之间的协调显得尤为重要。一是中央层面协调机构职责尚不明确。目前中央层面设置了一部分海疆专门领域的协调机构，负责海疆管理的相关协调事宜，但这一协调体系仍存在诸多问题，导致顶层协调机制略显滞碍。例如，中央外事工作委员会、国家边海防委员会作为海上维权和海上安全的核心协调机构，彼此职责划分尚不明晰，二者均涉及海疆管理重大事项协调，但何谓“重大事项”未加明确，更遑论协调程序、协调规则、协调决议效力等协调机制的完善，使得海疆管理协调的随意性较强，难以真正担当权威性的统一协调部门角色;一旦出现严重涉及国家海疆安全与权益的事件，两部门均可置喙此事，国家边海防委员会依据海疆安全保护，中央外事工作委员会本身就以海上维权为己任，二者如何划分并行使协调功能，很难完全厘清，由此产生重复协调，不仅浪费管理资源，还会引起不必要的矛盾，降低协调权威与效率。二是地方层面尚未设置职能清晰的协调机构。地方海疆管理相关机构设置较杂，不同地方政府的海疆职能机构设置方式不同，导致部分管理机构隶属关系较乱，同时缺少协调机构发挥其整合资源的功能，直接影响到整个海疆管理体制的有效运行。

2.2多方联动响应机制运行不畅

海疆管理执法主体涉及到中央政府与地方政府、中央政府各部门、军队、授权社会组织等多种执行主体。新冠肺炎疫情爆发等突发公共卫生事件后，我国通常从政府中的民政、卫生、交通等部门和军队，抽调人员组成临时应急办公小组加以应对，虽然能迅速组织相关力量形成合力，较好地发挥应对效果，为防疫做出了巨大贡献。然而，由于缺乏海疆管理多方联动响应机制，造成疫情初期海疆管理出现多头指挥、各自为战等现象。虽然国家在中央层面设置了海疆管理协调机构，但中国海疆管理相关部门较多，协调机构多数地位较低，难以迅速协调整合各部门力量，制约了各方的有效合作，影响了海疆管理的实施效率和效果。例如，中央外事工作委员会作为党中央的直属机构，与其他协调机构存在着显著的行政级别差异，需要明确协调机构间的协调机制，否则无法有效协调中央部委以及沿海地方的海疆管理重大事项。

2.3海疆管理执法信息平台尚未建立

海疆管理涉及管理部门众多，面对疫情防控的特殊形势，存在信息沟通不畅的状况，没有建立统一的海疆管理执法信息平台，只能各自为战，中央层面的海疆管理机构无法实施科学决策，大大减弱了防疫效果。

一是军事部门与行政机构之间缺乏信息沟通。在进行海上缉私执法过程中，中央与地方划分了各自的缉私范围，分别负责不同海疆领域的缉私职能，呈现出明显的条块化管理形式。海关、中国海警局和省公安厅领导的海岸警察总队之间缺乏陆海空部门的协调机制和信息平台，造成管理政出多门、职责不清的不良现状。二是行政机构之间信息互通不畅。近年来，我国VTS系统发展迅速，管理日臻完善，其他海疆管理各部门如海关总署、中国海警局的信息平台不少，然而由于缺乏可供应急决策调度的官方专用信息平台，各式各样的数据大多是分散的信息孤岛，零碎或不一致的数据，存储在不同类型的服务器，缺乏军民共享的海上监控信息平台有效的数据得不到整合，形成不了有价值的信息用于指导工作，服务民众。

3应对策略与建议

3.1机构层面

分工明确且协调合作的管理主体是海疆管理的基本前提和可靠保障。中国目前实行的海疆管理体制具有半集中化的特点，海疆事务复杂多变，协调工作不易展开。为此，在中央层面建立起分领域、相对集中统一的海疆管理协调体系，统筹对内对外，对外维护国家海疆权益，对内保障海疆经济发展，有助于促进海疆管理的科学化发展。

一是调整设立高层次、综合统筹国家海疆管理的协调机构。在中国海疆综合安全形势日益严峻的大背景下，建议撤销国家海洋委员会，将其统筹协调全国重大海洋事项职责并入中央外事工作委员会，由中央外事工作委员会统筹协调海疆对内对外管理事务，作为海疆管理高层次的协调机构，综合维护国家海疆权益与保障海疆经济发展的职能，促进中国海疆管理体制的顺畅运行。二是调整设立统一的海疆安全协调机构。鉴于海疆管理涉及维护管辖海域内的国家主权与海洋权益，保障海洋安全，具有较强的涉外性。为此建议撤销全国打击走私综合治理部际联席会议，将其打击走私职责并入中国海警。由国家边海防委员会统筹协调海疆安全管理，加快推进海疆管理军民融合深度发展，努力建设强大稳固的现代海疆管理体系。

3.2法律层面

中国海疆管理法律体系是一个内容丰富的有机整体，是海疆管理的纲领，是海疆管理体制建设的重要组成部分。目前中国海洋“入宪”的愿景仍未实现，《宪法》几经修订，依然缺乏“海洋”相关内容阐述，降低了国家海洋与海疆事务的法律地位;同时，缺乏配套法规加以贯彻落实，降低了法律的实践性和操作性，影响到立法的实际效果。

一是尽快出台综合性海洋基本法律。我国海洋立法的效力层级不高，海洋事务在国家根本大法《宪法》中没有得以体现。海洋立法模式以单项活动为调整对象，条块分割严重，缺乏一部对所有海洋事务通盘考虑、统筹安排的海洋立法。因此，亟待出台一部综合性的海洋基本法，明确国家的海洋观和海疆管理工作基本原则，为海疆管理活动和其他海洋立法提供基本准则。二是明确海疆管理主体法律地位。“行政组织法定”是行政法的基本原则之一，要求行政主体的设立需要有法律的授权和规定。从2013年和2018年这两次规模较大的机构改革来看，均为机构设置先于相關法规创制，造成海疆管理主体方面的立法相对滞后。为此，需要制定明确的组织法和程序法，确立海疆管理主体的资格，规范海疆管理主体的行为，保障海疆管理体制的科学化发展。例如，制订《中国海警执法条例》与《中国海警执法程序法》，减少中国海警海疆执法依据不明问题，克服分散程序法导致海疆执法难的现状。

3.3技术层面

建立海疆管理部门统一监控与信息沟通平台，是进行海疆管理工作的有效支撑.利用现代科学技术和海疆管理相结合，强化海疆管理问题的预警监督体系，运用大数据和人工智能，逐步建立预防、可控、治理的海疆重大安全问题应急管理系统，使海疆管理手段更加多样化和信息化，有效保障国家的海疆安全与国家利益。

一是中央层面海疆管理各部门间做到信息共享，建立广泛的情报信息网络，部门间联动作业，提高海疆防控效率和预警能力，打击海上偷渡现象，做好疫情防控下的海疆管理。一旦突发公共卫生事件等特殊情况发生，即对海疆管理活动进行整体统筹指挥和部署。同时，可以协调智慧城市理念，建立网上政府、网络办事处，提高人民办事效率，运用信息化和科技化手段加强政府之间的沟通，提高政府管理效率[4]。二是地方层面海疆管理部门间应联通联动，及时进行信息交换，共同辅助海疆管理的执行工作。建立地区海疆管理部门的信息中心，可依托现有的政府公共信息平台和IT企业服务平台进行合作组建。主要职责是建立灾前灾中、灾后海疆管理公共信息网络平台。在平时了解各类应急事件的相关情况，并将信息反馈至相关部门，以做好安排应对;当突发公共卫生事件爆发后，加强与各部门间的信息沟通，便于其他部门能迅速掌握最新、最快、最可靠的信息。

参考文献：

[1] 侯毅，吴昊.海疆研究的几点思考[J].中国边疆学，2019（01）：47-55.

[2] 吴刚. 行政组织管理[M]. 北京： 清华大学出版社， 1999-12-1. 91-100.

[3] 刘惠荣.海洋战略新疆域的法治思考[J].亚太安全与海洋研究，2018（04）：16-18.

[4]韩旭，刘东雪. 新冠肺炎疫情视角下加快推进社会治理体系和治理能力现代化对策研究[A]. 中共沈阳市委、沈阳市人民政府.第十七届沈阳科学学术年会论文集[C].中共沈阳市委、沈阳市人民政府：沈阳市科学技术协会，2020：4.

基金项目：国家社科基金项目“新时代海洋强国建设”重大研究专项项目“服务海洋强国战略的海疆管理体制创新研究”（18VHQ005）