《广西糖业发展“十四五”规划》编制创新解读

雷承宝

（广西壮族自治区糖业发展办公室，广西 南宁 530021）

《广西糖业发展“十四五”规划》（以下简称《规划》）已于2021年12月24日由广西壮族自治区人民政府办公厅印发实施。为全面贯彻落实《规划》战略部署，促进糖业转型升级和可持续发展，现对《规划》编制创新情况解读如下。

1 《规划》思路守正创新

1.1 从做大做优转向做强

由于受“十一五”时期广西蔗糖产量突破900万吨的影响，广西在规划糖业“十二五”目标时，以做大产业规模为主要着眼点，提出到2014/2015年榨季实现1100万吨食糖产量，但实际规模在2013/2014年榨季达到857万吨后，转而快速下滑，2015/2016年榨季跌至510万吨。产业规模下滑的主要原因有二，一是原料蔗生产成本远高于国际食糖生产大国，在低价进口糖的冲击下，举步维艰；二是农业种植结构发生较大变化，高收益的水果、蚕桑等经济作物和低劳力投入的桉树快速发展。

鉴于“十二五”时期广西经济社会发展，特别是农业产业结构转型升级的实际情况和国际糖业发展趋势，广西在糖业发展“十三五”规划中，淡化总量增长，突出“做优”目标。一是做优糖料蔗种植业，包括优化糖料蔗基地布局，重点建设500万亩“双高”基地；优化品种结构，大力育繁适应性强、综合性状优的本土糖料蔗品种。二是优化企业空间布局，包括优化企业竞争格局，大力推进企业战略重组；优化产能布局，大力推进产能整合，淘汰过剩产能。三是优化产品结构，引导企业开发生产甘蔗醋、液体糖、精制糖、红糖和蔗渣环保餐具等高附加值产品。

从实施效果看，“十三五”时期采取的一系列降本增效的组合措施对广西糖业回升企稳、结构优化、糖业龙头企业做大做强发挥了重大作用。在此基础上，广西按照十九大以来的新发展理念，按照高质量发展的要求，乘胜继续发力，《规划》的着眼点转向“做强”，围绕提升核心竞争力，进一步着力破解发展瓶颈。提出“进一步巩固糖业基础地位，积极服务和融入新发展格局，全面深化供给侧结构性改革，加快破解机械化收获难、产业利润空间小等发展瓶颈问题”。

1.2 构建糖业发展新生态

随着我国加快构建对外开放新格局，国内农业支持政策与国际规则逐步对接，价格支持政策、边境保护政策逐步退出，必须认清形势、顺应趋势、融入并利用好新机遇，更多依靠市场化的手段来练好“内功”，加快构建新格局下适合广西糖业特点的“新生态”。同时，国际食糖市场竞争日益加剧，国内淀粉糖、化学甜味剂持续冲击，广西农业种植结构发展变化，糖业发展生态失衡问题逐步显现。为调动一切促进糖业持续稳定发展的积极因素，《规划》提出，不断深化糖业改革，扩大开放合作，强化政府引导与市场机制协同共治、政策支撑与企业自强双向发力，借助现代信息科技手段推动资源整合、产业延链、产品提质、产业集聚和产业融合发展，完善配套支持政策，营造良好发展环境，构建现代糖业发展新生态，全面提升广西糖业竞争力、品牌号召力和行业影响力，实现糖业高质量发展。在具体做法上，推动糖区生产基地向优势区集聚，加工业向园区集聚，推动产业与国土空间布局衔接，与产城融合发展要求对接。

1.3 突出“全融合”新发展观

种蔗、制糖是广西糖业的传统生产模式，为进一步解决散、小、弱等问题，打造核心竞争力，解决糖料蔗种植者和制糖企业利益分割、糖业科研和生产脱节、糖业历史文化传承、糖业发展两张皮等问题，在大量调查研究的基础上，《规划》在指导思想中首创性地提出，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，延链补链、降本增效、融合发展，大力推进“农工贸融合、产学研一体、商旅文互动”发展，全面提升广西糖业竞争力，打造现代糖业产业集群。在具体做法上，推动糖区生产基地向优势区集聚，加工业向园区集聚，推动产业与国土空间布局衔接，与产城融合发展要求对接。深度开发糖业的多种功能，利用现代信息化手段为传统产业提质赋能，在三产融合发展中激发新业态，创造新优势，形成新增长点。

2 《规划》目标务实求真

《规划》的指导思想和发展思路确定后，必须为未来5年确定一个科学合理的发展目标。必须做到既催人奋进，又切实可行；既突出重点，又兼顾全面，实现协调可持续发展。

2.1 首次提出建成国内最具竞争力的蔗糖产区目标

《规划》总体目标提出，未来5年，广西将进一步加大投入，优化发展环境，推动降本增效，缩小与国际先进地区差距，着力打造充满活力、市场竞争力较强的千亿元蔗糖产业，建成国内最具竞争力的蔗糖产区，成为国家糖业安全和糖区经济发展的坚强支撑。

本《规划》没有设定提升国际竞争力目标，主要基于广西土地资源禀赋差距，即人均耕地面积和户均种蔗面积与巴西、澳大利亚等食糖生产与出口大国的巨大差距考虑。以巴西和澳大利亚两国为例，均地广人稀，户均糖料蔗种植面积接近1000亩，而广西人均耕地面积1.3亩，户均种植面积约15亩。由于土地资源少、地租价格高，导致糖料蔗生产成本较高，巴西、澳大利亚等国家的糖料蔗收购价格折合人民币不到200元/吨，而广西糖料蔗到厂价格却在500元/吨以上。因此，在现有政策支撑体系下，广西糖业乃至全国糖业都难有国际竞争力。

要解决广西糖业大而不强的问题，在争取国家政策支持的同时，必须立足自身降本增效，成为国内生产成本最低、产品质量最优、转型升级最快和经营效益最好的蔗糖产区，才能担当起保障国家食糖安全的重任。

2.2 首创性提出“区间规划”目标

根据糖业发展对国际地缘政治关系、贸易摩擦、异常气候、产业政策和产业结构调整等因素高度敏感，生产规模和价格波动大，传统的“性线规划”思路难以适应的产业特点，《规划》在全国首创性地提出“区间规划”思路，即根据国际供求关系趋势研判与广西农业土地资源情况、农业结构调整升级的需要，将未来5年的发展目标预设在一个合理区间内，在预设的区间内，每一个经济年度即榨季可根据实际情况进行微调。按此原则，《规划》将糖料蔗种植面积目标设定在1000万亩至1150万亩之间，将食糖产量目标设定在500万吨至700万吨之间，详细目标控制值，如表1所示。

2.3 设立了完备的规划目标体系

为充分体现《规划》指导思想提出的“农工贸融合、产学研一体、商旅文互动”发展原则，在广泛调查研究，听取各方面意见的基础上，《规划》团队围绕“突出稳定产业规模、优化糖料蔗购销机制、优化产业布局和产品结构、优化品牌传播和产品营销体系、优化政策支撑体系”等方向，提出了包括“综合生产能力、产业提质升级、生态环境保护、经济效益”四大类、17项具体目标在内的指标体系，为突出广西糖业发展重点，又兼顾糖业全面协调可持续发展明确了目标。《广西糖业发展“十四五”规划》目标体系，如表1所示，其中三产融合营业收入包括与食糖生产加工产业链高度相关的非糖产业的营业收入，如蔗叶养牛业、农机制造、仓储物流、糖区文化旅游、糖区会议会展产业和糖业数字经济产业等带来的收入。

表1 《广西糖业发展“十四五”规划》目标体系表

2.3.1 综合生产能力突出“稳字当头”

提出广西建成1150万亩糖料蔗生产保护区，糖料蔗生产能力6000万吨左右。糖料蔗种植面积稳定在1100万亩左右，年均入厂糖料蔗5000万吨左右，年均食糖产量600万吨左右。

2.3.2 产业提质升级突出“快字争先”

糖料蔗生产综合机械化率72%以上，机械收获率30%以上。甘蔗新品种研发推广能力进一步提升，良种覆盖率96%以上。糖料蔗加工增值率4倍以上。进一步推动产业重组，重点糖业企业产业集中度85%以上。

2.3.3 生态环境模式突出“优字为本”

糖料蔗综合利用水平进一步提升，蔗叶利用率、蔗渣利用率分别达到45%、100%。工业循环经济水平进一步提升，工业用水循环利用率达到100%，百吨蔗耗标煤和吨蔗耗水分别不高于3.85吨和0.27吨，达到世界先进水平。

2.3.4 全产业链效益突出“增字为要”

农民种蔗收入稳定提高，5年累计亩均收益提高500元以上，食糖营业收入年均360亿元左右，工业综合营业收入年均650亿元左右，三产融合营业收入1000亿元以上。

3 《规划》内容与时俱进

3.1 力求形成有所为和有所不为的产业新格局

为进一步优化产业布局，结合市场需求、资源禀赋和产业基础，《规划》按照有所为和有所不为的思路，提出重点打造“二四三”产业新发展格局。

3.1.1 首次明确两个增长核心区

一是数字新经济增长核心区。立足数字糖区建设，打造区域特色型工业互联网平台，培育糖业数字产业集群，使其成为广西及全国食糖创新发展的重要载体和动力区。重点引导广西“糖业云”和广西泛糖产品交易平台在南宁、崇左和来宾等糖区打造糖业数字经济先行区，推动糖业数字化转型升级。

二是加工业集聚增长核心区。从项目用地、资金安排、环评审批和创新示范等方面给予重点支持，推动糖产业园和来宾市糖业全产业链循环经济产业园建设，形成崇左市涉糖食品饮料和来宾市蔗渣浆纸高值化利用两大核心增长平台，促进产业集聚发展，完善配套服务，促使其成为广西糖业深度开放、一二三产业融合发展和糖业文化交流推广核心地区。

3.1.2 首次调减糖业重点发展区域

顺应甘蔗种植向优势产区集中的趋势，将糖业重点发展设区市由6个调整为4个，着力将崇左、来宾、南宁和柳州等产糖市打造成为三产融合发展、商贸物流顺畅和管理运行高效的四大糖业优势核心区。

3.1.3 首次提出打造三个原糖加工基地

为解决广西糖业发展耕地糖单条腿走路的格局，《规划》提出充分利用国内国际两个市场和两种资源，推动制糖企业在巩固发展白砂糖的同时，适应国际市场竞争格局转变和国内市场消费升级的需求，逐步向精炼糖方向拓展。支持“中国糖都”崇左市发挥本地糖料蔗和重点企业配额糖资源优势，在糖产业园建设资源型原糖加工基地；引导防城港市和北海市发挥沿海港口优势，支持原料不足的糖厂转向发展原糖加工业，建设外向型原糖加工基地。

3.2 力求占领糖业数字经济新高地

为加快糖业数字化转型，《规划》提出建设“糖业云”，力求实现糖业数字化和糖业数字产业化的完美结合。以技术创新为核心，全力推动互联网、云计算、大数据、物联网和人工智能等新技术与糖业深度融合，支持糖业率先利用数字技术提升生产、管理和经营水平，促进糖业数字化转型升级。围绕糖料蔗订单生产和销售、食糖加工、商贸服务及金融等重点环节，加快完成糖业大数据基础支撑平台、涉糖农业大数据服务平台、制糖工业大数据服务平台、泛糖产品交易大数据服务平台、糖业金融大数据服务平台和糖业政务监管大数据服务平台这六大平台建设。推动“农、工、贸、金融、监管”等环节的数据信息上传，助力“糖企上云”和“糖业上云”。依托“糖业云”大数据及糖业应用APP软件，完成糖料蔗订单合同电子化，助力远程诊断和灾害预警，精准服务蔗农。串联整个产业数据，打通产业各环节数据孤岛，建立糖业信用体系，解决产业主体在金融信贷过程中信用信息缺失问题。运用大数据管理手段，提升糖料蔗砍运秩序管理效率和生产决策分析效率，挖掘糖业数据价值，实现信息共享和管理高效协同。完善糖业监管制度，提高政府对糖业的预测、监管和调控能力。

3.3 力求适应生态糖业新要求

为建设环境友好和产品安全的生态糖业，《规划》为生态环境保护编制了专章，从源头加强生态环境保护，在糖料蔗生产环节防控水土污染，生产无农残和药残超标的“放心蔗”；在制糖和循环利用环节推进清洁生产和节能减排，生产安全健康的“放心糖”；在环境敏感环节强化风险监控与应对，建设环境安全友好的糖区生态。

3.3.1 强化土地整治过程中的生态环境保护

科学推动高标准蔗田建设，充分论证土地整治方案，避免因设计施工不当对生态环境造成不利影响。合理安排施工时间，尽量避开雨季施工，减少水土流失。强化水资源平衡分析，合理确定灌溉用水，集约节约用水。鼓励对蔗叶回收及还田作业予以补贴，加大对蔗叶回收机械研发推广的扶持力度，支持蔗叶收储体系建设。

3.3.2 减少化肥农药农膜对生态环境影响

积极推广测土配方施肥，提高化肥使用效率，降低化肥使用量。推广使用微生物菌剂及生物有机肥，在具备节水灌溉条件的地区推广水肥一体化灌溉，提高肥料利用效率。强化病虫害预测预警、统防统治、精准施药，减少农药、除草剂的使用。推广生物农药，鼓励利用赤眼蜂对甘蔗螟虫进行生物防治。全面推广可降解农膜，回收不可降解残留农膜和农药包装袋或瓶。

3.3.3 推行清洁生产

推行绿色制造技术，实施清洁生产，降低制糖生产过程的能耗、水耗和污染物排放。在原料预处理、压榨（渗出）提汁、澄清过滤、加热蒸发、煮炼助晶、分蜜包装以及锅炉发电等生产全过程推广使用一批绿色制造新技术和新装备。提高蔗渣打包率，推广蔗渣清洁燃烧技术，逐步淘汰度电耗汽10千克以上的小型汽轮发电机组、吨汽耗标煤200千克以上的锅炉以及不符合国家能效标准要求的低效变压器等高耗能设备。推广应用高效节能的次高压锅炉和发电机组，探索建立热电联产园区，推广板式换热器、煮糖结晶罐和丙糖膏连续煮制设备等节能技术装备，降低能耗。推行榨机交流变频调速和双辊喂料器等技术设备，提高压榨抽出率，降低蔗渣水分。改善产业生态环境，实现经济效益与环境效益的双赢。

3.3.4 强化产业闭合循环

以糖蜜、蔗渣、蔗叶和滤泥四大副产品综合利用为重点，加快形成零排放的闭合循环经济产业链，解决传统制糖业的结构性污染和区域性污染问题。推进种养结合，在崇左、来宾、南宁和柳州等糖料蔗优势产区，合理布局一批草食畜牧业规模化养殖场、饲料加工和有机肥生产企业。继续保持工艺技术和装备的先进水平，巩固广西糖业循环经济与综合利用在全国的领先地位。

3.3.5 强化风险点监控及风险应对

高度重视生态环境保护，加强项目建设监督，采取有效措施，解决生产过程中的噪音、废水和废渣等问题，防止污染环境。强化企业生产运营环境监管，严格执行有关废弃物排放的规定，及时发现问题和解决问题，最大限度减少生产运营过程中的环境损害。

4 《规划》重点强基务本

面对国外低成本食糖进口的冲击和高效益农产品土地争夺双重挑战，要实现糖业持续稳定发展，加强糖料蔗生产保护区建设，稳定糖料蔗种植规模，是广西糖业强基之本；面对产能过剩，原料争夺成为糖业竞争主战场的严峻形势，强化订单农业管理，稳定糖料蔗购销秩序，是广西糖业为政之要。基于这一共识，《规划》编制组按照《广西壮族自治区人民政府关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》精神，将“两个稳定”即稳定糖料蔗生产规模和稳定糖料蔗购销秩序，作为《规划》的重点章节来写。

4.1 稳定糖料蔗生产基础

4.1.1 持续推进糖料蔗生产保护区建设

土地乃农业之母，欲稳定糖料蔗种植规模，必先稳定糖料蔗生产保护区面积。《规划》从三个方面提出具体措施。一是持续推动糖料蔗高效机收基地建设。以“双高”基地为重点，引导种植大户和农机专业合作社等开展规模经营，通过实施高效机收基地奖补政策，推动蔗田宜机化改造，提高机械收割率。二是加快糖料蔗生产保护区高标准蔗田建设。稳步推进非“双高”基地糖料蔗生产保护区高标准蔗田建设，平整土地、配套建设灌溉排水系统、改造农田道路以及改良与培肥土壤等，提高蔗田生产能力。三是提高抵御灾害能力。持续提升病虫害防治水平，构建覆盖广西的糖料蔗重大病虫害监测预警系统，增强病虫害预判能力并提前采取防范措施。

4.1.2 强化良种良法推广普及

良种是锦，良法是花，《规划》设计力求锦上添花。一是完善良种繁育体系。持续推进综合性状优良的甘蔗新品种选育工作，突出宿根性强、分蘖性好、抗逆抗病和易脱叶等生物特征。加大甘蔗种质资源收集和资源共享，完善良种基地基础设施，规划创建甘蔗育种创新基地和原种健康种茎（苗）扩繁中心。支持种业企业与甘蔗育种机构和制糖企业开展合作，共建三级良种繁育体系。二是优化糖料蔗栽培模式及技术。通过延长宿根周期，降低生产强度和生产成本，大力推广糖料蔗脱毒健康种苗，提高糖料蔗生长健康度。通过奖补等方式，加快实现脱毒健康种苗全覆盖。加快大马力拖拉机普及应用，加快推广深耕深松耕作方式，实现糖料蔗生产“扎稳、复壮、延寿”，降低生产成本，提高经营效益。推广水肥药一体化、测土配方施肥、微生物改良土壤、粉垄整地、病虫害绿色防控等农艺措施。

4.1.3 提高蔗农收益

增收乃稳产之要，保障糖料蔗种植户收益总体持续稳定增长，是稳定种植规模的致胜之宝。《规划》围绕这一目标，提出全面推广订单生产，稳定购销关系，提高蔗农收入。依托保险体系，逐步扩大糖料蔗风险保障覆盖范围，筑牢农民收入保障网。探索利益共享、风险共担的良性发展机制，引导制糖企业参与生产基地建设，确保蔗农种蔗收益稳定。创新蔗农和企业利益联结方式，鼓励蔗农以土地承包经营权入股合作社或制糖企业，积极化解蔗田“小块并大块”难、土地流转成本高等难题，提高蔗农资产性收益。

4.2 稳定糖料蔗购销秩序

影响广西糖料蔗购销秩序稳定的因素主要有两个方面：一是糖厂布局不合理。由于行政区划分割和长期的计划经济体制，导致糖厂布局过多、过密，原料基地相互交错，为糖厂稳定原料基地留下隐患；二是糖料蔗种植规模下滑过快，产能利用率过低，糖厂争夺原料资源成为持续经营的现实需要。针对这一情况，《规划》从体制改革和利益疏导两个维度来促进糖料蔗购销秩序的稳定，进而促进制糖企业的原料保障稳定。

4.2.1 积极稳妥推进糖料蔗购销市场化改革

深化糖料蔗订单农业改革。充分尊重种植主体和制糖企业的自主权，由双方签订糖料蔗订单合同。鼓励糖料蔗收购按质论价。持续推进糖料蔗价格指数保险，稳步扩大实施范围，力争实现全覆盖。鼓励市、县（区）两级人民政府安排糖业风险补偿资金和糖业引导资金，对糖业信贷投入予以贴息和风险补偿。

4.2.2 支持制糖企业和糖料蔗种植户结成利益共同体

鼓励制糖企业积极参与糖料蔗基地建设和运营，鼓励农工产业链一体化发展，通过利益纽带稳定农工关系，建立全产业链利益共享、风险共担发展模式。加强糖料蔗购销市场监管，逐步完善订单合同履约信用体系，营造产业良性发展环境。