区域援助行为规范化研究——以强制、禁止与激励为路径*

吕慧娜

(上海立信会计金融学院，上海 201209)

一、问题的提出

区域发展不平衡是各国社会经济发展的“一种普遍存在的现象，或者说是一个普遍存在的规律”[1]，区域援助是缩小区域差距的国际通行做法，我国亦然。这里的“区域援助”指的是中央政府或发达地区向本国空间范围内的欠发达地区进行的资源转移。自1979年在全国边防会议上第一次正式提出“对口支援”的政策思路，中共中央以中发〔1979〕52号文件提出国家“要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区”[2]的政策号召以来，我国出现了对口支援、财政转移支付、财政补贴、税收优惠、金融支持、经济技术协作、合资联营、补偿贸易、智力援助、人才培训、产业扶持等诸多区域援助行为类型，形成了形式多样、内容交叉的区域援助格局。

多元化的区域援助行为在一定程度上提升了欠发达地区的经济发展水平和人均收入水平，但也存在弊端：第一，缺乏规范，政策主导而法律缺位。区域援助行为随会议召开、政策落地的周期而呈“运动式援助”特点，未能形成长效发展机制，欠发达地区的受援利益不可预期。我国部分欠发达地区“政策拉动”型的经济发展模式，形成了特殊的会议经济周期，即开一次会，给一笔钱，上一批项目，等会议热度过后，该地经济增长态势又减弱[3]5-6。第二，政策落地不到位，与制度价值产生冲突。援助目标实现与绩效考核标准粗糙，产生“形象工程”“政绩工程”导致的重复建设、产业同构等资源浪费现象，甚至为优化援助方当地产业结构而将落后产业转移至欠发达地区。产业承接导致部分受援助地区产能过剩，且由于大部分援助项目属高耗能、高污染行业，在造成资源浪费的同时，也进一步加大对受援助地区生态环境的破坏[4]。第三，动力不足，援助行动不可持续。传统的对口支援是基于中央政府的行政命令而对欠发达地区实施的“政策性馈赠”，援助方之所以有进行援助的动力，完全是迫于中央摊派的政治任务所带来的压力[5]和地方政府领导对政绩考核的热衷[6]，任务完成、官员升迁导致援助积极性锐减，援助工作停滞。我国中央政府和地方各级政府虽是区域援助的主力，但囿于援助资金弹性不足而力量十分有限。

中共中央、国务院于2018年11月18日发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(以下简称《意见》)，明确要求优化区域互助机制，深入实施东西部扶贫协作，深入开展对口支援，创新开展对口协作(合作)。2020年国务院政府工作报告中再次提出加快落实区域发展战略，促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。作为促进欠发达地区发展的有力举措之一，区域援助已经成为构建区域互助机制的重要内容。为避免区域援助的随意性和混乱性，进一步提高援助效率，实现区域援助价值目标，必须对区域援助行为进行规范和固化，以培育和提升受援方的自我发展能力为终极价值目标，坚持“输血”与“造血”相结合，实现可持续发展，同时兼顾公平与效率。通过义务性和禁止性规范，厘清“必须要为”和“绝对不可为”区域援助行为的边界，并以法的形式加以固化，激励并规范社会力量的多元参与，突破区域援助绩效不佳的困境。

二、区域援助行为规范化的应然性与制度价值

实现区域援助行为规范化，应充分匹配援助供给与欠发达地区的实际需求。针对欠发达地区的具体情况，实施“输血”与“造血”的差异性援助模式，转变“施舍性”的援助观念，实现可持续发展，以培育和提升欠发达地区的自我发展能力为终极价值目标考量，同时兼顾公平和效率。

(一)差异性援助保障欠发达地区的生存权与发展权

区域援助的首要目的是解决欠发达地区生存权和发展权问题。我国作为最大的发展中国家，在国际社会提出的“人类命运共同体”[7]主张，具有深刻的国情、历史和文化渊源。我国早在1997年发布的《一九九六年中国人权事业的进展》中就提出了生存权和发展权，并指出我国“将人民的生存权和发展权置于首位，在改革、发展、稳定的条件下，加强民主法制建设，全面推进人权，是符合中国国情和全体人民的根本利益的”[8]。2016年发布的新版《国家人权行动计划(2016—2020)》明确提出，“把保障人民的生存权和发展权放在首位，将增进人民福祉、促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点”[9]。生存权和发展权既是个人人权，也是集体人权[10]。落实到我国区域内，生存权和发展权既是欠发达地区人民个人享有的权利，也是欠发达地区的集体权利。解决欠发达地区的生存和发展问题是我国人权发展事业的重要内容。

首先，实现欠发达地区的生存权是我国人权保障的底线，“输血式”援助仍具有现实意义。生存权是指“人人有权享有生命、自由和人身安全”，我国《宪法》也对此进行了确认，肯定了与之相关的人身自由权以及公民的劳动权、休息权、物质保障权和受教育权等权利。对此，有学者将生存权称为第一人权或首要人权[11]。我国部分地处云贵高原、青藏高原、内蒙古高原和边疆地区等地的特殊类型贫困地区，一方面由于生存环境恶劣、开发成本高，贫困人口居住分散、文化程度低、脱贫意识淡薄，交通运输等基础设施条件差、不具备产业发展的条件；另一方面因为承载着生态环境保护和维持功能，无法进行开发，也不能开发。所以，这些欠发达地区因缺乏物资而面临着最基本的生存难题。而要保障这些地区的生存权，必须从衣、食、住、行入手，加大转移支付力度，进行“输血式”援助，保障欠发达地区的最低生活水准权①[12]。只有在满足基本生存的前提下，其他权利才有成为现实的可能。

其次，除了极端条件地区，对于其他具有一定发展基础的地区而言，通过“造血式”援助实现发展权更具价值。联合国《发展权利宣言》第1条明确指出，“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。欠发达地区的发展权主要指的是欠发达地区在经济、社会、文化、教育、卫生、社会福利等各方面的全面发展和社会公正实现的权利。要实现此类欠发达地区的发展权，一味地“输血”只能加重其对外来援助的依赖，并不利于其自身发展，因此，必须转变援助模式，进行“造血式”援助。根据不同地区的资源禀赋、人口条件、区位优势等因素差异，因地制宜开展“造血”工程。例如，对于资源、能源丰富但欠缺开发资金的地区，应通过“造血”工程创新融资方式，综合采用国家财政、政策性金融、商业性金融、当地自筹等多种“给钱”模式；对于产品成熟但缺乏市场的地区，通过与发达地区进行横向合作“给市场”；对于人才缺乏地区就应“给人才”，或者通过“给教育”“给培训”的方式实现人力向人才转型等。

(二)援助观念变更有利于实现欠发达地区的可持续发展

“施舍性”援助观念制约了区域援助效能的充分发挥。经济发展不能强迫，要产生实质性和持久的利益，发展必须是本土的、自我生成的，并与当地的条件和情况相协调[13]。传统的区域援助具有极强的“施舍性”，伴随“施舍性”而来的是对受援方的强制性，即受援方不得不接受援助方提供的援助行为，从而导致援助行为完全从援助方的角度出发，对受援方的需求并未进行前期考察和科学评估。例如，在对口援藏中，内地各省市对口支援的单位和企业，从援助项目的选定、资金的筹措、项目的实施等各个方面都“各行其是”，西藏当地政府部门的发言权和掌控权较弱[14]。“施舍性”援助行为先天占据道德高地，对援助的效果缺乏绩效评价，更以此撇清相应责任，跳出法律的规范范围。因此，援助效果很难预估、测度，诱发“搭便车”之风，钻区域援助的制度空子，严重情况下引发逆向选择和道德风险。对于受援方而言，被迫接受“施舍性”援助不仅无益于当地的发展，反而会带来新的破坏和新的发展难题。所以，援助观念的更新与调整是重塑区域援助制度价值的关键。

实现欠发达地区的可持续发展是区域援助的最终目的。可持续发展能力是区域能力理论的重要内容，可持续发展在区域层面的实现，是指一个区域具备了经济、社会、生态和文化等方面可持续发展的能力②[15]。长期以来，欠发达地区处于一种“贫困的恶性循环”状态，一方面，因为贫困使得经济中的积累率低，缺乏投资能力；另一方面，由于缺乏投资，社会生产和再生产无法进行，则又陷入贫困。经济学学者认为，援助的理论逻辑恰基于此，通过外部援助资金投资带动就业、消费、出口等，从而形成良性循环，跳出“贫困的陷阱”[16]。对此，有学者认为，在中央政府和其他地方政府援助等外力的推动下获得的增长，只是暂时的增长，而且是没有“效率”的增长，很难实现持续性[17]。因此，区域援助必须以实现欠发达地区的可持续发展为最终目的。

培育和提升自我发展能力是欠发达地区实现可持续发展的根本路径。所谓“区域自我发展能力”(Regional Self-development Capability)，指的是“一个区域在没有外部扶持的情况下，区域将完成它所期望的功能和实现某种更好结果的程度与可能性”[18]。新经济增长理论认为，经济发展的动力来自经济系统内部，区域经济实现内生性发展是实现区域自我发展的基本保障[19]。依据该理论，区域援助行为对于欠发达地区来说是外生性因素，外部动力要想发挥作用必须通过区域系统的运行体系产生内生发展动力，在欠发达地区内部形成一定的内生动力后，外部的推动力量才能更好地实现其预期目标，区域援助行为才能更好地发挥其援助效力。如果一味地强调“自上而下”“由外而内”实施援助行为，而忽视对受援方自我发展能力的培育和提升，从长期来看，援助效果必将大打折扣，甚至会破坏受援地区的生态、资源、产业等有利条件。

(三)公平与效率的“新解读”实现利益在区域层面的最佳配置

区域援助行为涉及利益的二次分配或三次分配问题，应同时兼顾公平原则和效率原则，超越公平的效率和不追求效率的公平都是不可取的。区域援助公平与效率兼顾原则主要是指对援助行为双方主体利益的均衡考量，不能偏废任何一方，同时，援助不仅要注重形式公平，更要实现实质公平，通过援助的公平效果实现援助效益最大化，进而提高援助效率。换言之，以公平保障效率。

从主体上看，以往的区域援助行为只注重援助方的援助任务及完成情况，而忽视了其实际援助能力，导致援助后劲不足。例如，在对口援藏的省市中，陕西、河北(对口支援阿里地区)、辽宁(对口支援那曲地区)、吉林、黑龙江(对口支援日喀则地区)、安徽(对口支援山南地区)等省也不是经济发达地区，有限的财政收入并不能支撑对西藏的长期大力度支援[3]13。因此，在对欠发达地区进行援助的同时，兼顾援助方的利益十分必要。《意见》提出建立更加有效的区域协调发展“新”机制，在区域援助领域，其“新”就表现在对援助制度的重新塑造，即不再单单强调援助方的援助任务和绩效考核，转而开始关注援助方的利益，重视发达地区和欠发达地区之间的合作，谋求共同发展。对于经济转型升级困难地区、南水北调中线工程水源区等区域要加强、深化对口协作，同时通过开展干部挂职交流和系统培训、建设对口合作重点园区的形式，进一步深化东部发达省市与东北地区对口合作，实现区域互助和互利共赢。

从宗旨上看，均等化的援助行为不利于实质公平，降低了援助效率。以往的区域援助行为一直把“普惠”“公平”放在援助工作的首位，强调援助物资落实到各省、各县、各村，甚至平摊到各户。从基础设施、人均收入、生活水平等因素考量，区域援助确实在一定程度上取得了良好的效果，区域差距在不断缩小。但有学者指出，区域发展相对差距不断缩小，绝对差距仍在扩大[20]。这种结果产生的根源在于“撒胡椒面”式的援助行为对形式公平的追求，造成了实质不公平。因此，必须在保障公平的基础上，对援助行为进行区别，通过差异化和有针对性的援助实现实质公平，从而提高援助效率。

综上，在对区域援助行为进行规范时，应综合考量援助行为的实质效果，对于那些契合欠发达地区发展利益要求的援助行为，应施以义务性、激励性政策，强制或鼓励其发展，而那些有损欠发达地区生存发展权益、背离区域援助制度价值目标要求的行为，应予以禁止，从而形成了强制、禁止和激励三条区域援助的规范化路径。

三、义务性与禁止性援助二元架构

加强对区域援助行为的规范，必须要解决哪些援助行为“必须要为”，哪些援助行为“绝对不可为”。“必须要为”的区域援助行为须以强制性明确援助方的援助责任，即使中央政府不再下达行政命令，依然能够通过义务性规定保证此类援助的长效供给。那些与欠发达地区的生存和发展不相匹配的区域援助行为，是“绝对不可为”的，应作禁止性规定，通过对此类援助行为的否定来设置援助的边界，保证区域援助行为的有效性。

(一)义务性援助：以强制性明确援助责任

“义务性援助”主要是指对于因区域不均衡发展战略、先天条件恶劣、具有特殊文化象征意义、自身承载着生态保护和维持功能、为支持其他区域发展而长期牺牲本地发展机会等因素而导致的区域落后问题，国家和受益区域基于强制援助义务而实施的援助行为。这里的“义务”并非仅指法律义务，其内涵是广义的，而且负有区域援助义务的主体并不一定能享有相应的权利[21]。

1.国家的区域援助义务

国家的区域援助义务主要源于国家所负有的对区域“市场失灵”进行干预及对各区域进行平等保护的职能要求。区域“市场失灵”主要表现为区域经济活动的区际外部性、区域利益主体之间信息不对称和地方政府竞争无法摆脱的“囚徒困境”等几个方面，导致区域市场秩序混乱、利益错配，不仅危害弱势区域及当地居民的利益，还会损害公共资源，造成“公地悲剧”。对此，国家对受损害的区域进行援助，通过公权力干预来弥补市场的不足，一定程度上实现区域协调发展的“同时也是义务的目的”[22]。此外，《联合国发展权利宣言》和我国《宪法》对国家的区域平等保护义务进行了明确，“主权者便永远不能有权对某一个臣民要求得比对另一个臣民更多”[23]，国家负有让每个地区的居民都平等享有政治、经济和社会等各项发展权利的“国家义务”，尤其是那些在历史上为了支持国家的区域经济政策而做出牺牲的区域。对此，有学者指出，“政府的区域经济协调发展中的政府行为不是‘善治者’的一种‘恩赐’，政府在‘为’与‘不为’之间并无可选择的余地。这种义务在法治国家背景下便自然衍生成基于法律规定的必然义务和职责”[24]。

国家区域援助义务行为具体包括区域财政援助、区域金融支持、区域税收优惠等。区域财政援助主要指的是财政转移支付。从世界范围来看，比较规范的财政转移支付制度产生于17世纪的澳大利亚，后各国开始逐渐进行探索，并通过立法进行义务性规定③。区域税收优惠制度与区域财政援助制度相辅相成，部分财政援助需要依靠区域税收优惠措施来实现，我国针对西部地区、东北地区和中部地区分别实行不同的税收优惠政策。区域金融支持是国家区域援助制度的关键，关系到区域间货币资金要素的流通和配置，各国对区域金融支持行为进行立法规定，通过义务性设置保障欠发达地区发展所需资金。

2.受益区域的区域援助义务

受益区域具有区域援助义务主要源于双方之间的利益关系。“特别牺牲说”与“公共负担平等说”认为，“因为个别人为社会利益做出了特殊牺牲，所以受益公众应当公平负担这种损失，通过国库形式支付给特别受害人以补偿，才能恢复社会公众之间负担平等的机制”[25]。在区域发展中，个别区域为了社会利益和国家利益而在发展中做出了牺牲，受益区域则应共担欠发达区域所遭受的损失。在环境保护领域，有学者就提出，“西部民族地区为全国提供了生态功能专业化服务，而生态服务和产品具有稀缺性，享受生态系统服务功能的‘生态受益区’应当为这种生态效益的溢出效益支付相应的生态服务成本”[26]。

在我国，中西部地区与东部地区、资源输出地与输入地之间、粮食主产区与主销区、生态功能区与其他区域之间就具有典型的利益对应关系[27]，但是区域援助实践中却并未出现类似的横向援助，导致受益区域一直受益、欠发达的利益供给区域因无法挣脱发展的“怪圈”而一直无奈“供益”，不仅不利于区域间的协调发展，而且极易诱发社会问题。《意见》中提出的区际利益补偿机制中就有部分内容体现了利益相关区域的区际横向援助问题。所以，将受益区域对欠发达的利益供给区域的援助纳入区际援助行为范畴，创建利益相关区域的援助机制规范，才能保证此类区域援助行为的“有法可依”。

3.加强立法明确区域援助义务的强制性

各国区域援助普遍重视立法，除了国家区域援助基本法以外，对某一问题区域的单独立法、对区域问题的共性制定单行法都已形成相对成熟的立法经验，实施效果也不错。我国要实现区域援助行为的规范化，首先必须在法律上明确国家和受益区域的区域援助义务，一方面通过义务设置国家公权力的边界，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[28]；另一方面缓和市场自由规则导致的区域利益矛盾。其次，明确国家和受益区域区域援助义务的实现路径，细化规则，提高可操作性，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事甚至走向反面”[29]，防止因制度不确定性问题而诱发的腐败。再次，设置责任条款，对未完成的区域援助义务，进行国家赔偿或横向区域赔偿，赔偿金额用于相应义务的后续履行。区域援助的实施过程，本就是对利益进行识别和调整的过程，当这种调整行为因为实施的过错而导致与区域援助的目标相背离时，当初所识别的部分利益必将受到损害，因此，必须通过赔偿责任机制进行利益的再次调整。

(二)禁止性援助：以否定性设置援助边界

禁止性援助是指那些违背受援区需求或意愿，与受援区自我发展能力的培育和提升无益或无效的援助行为。实践中，禁止性援助主要表现为以下两种类型：一是发达区域假借“区域援助”之名而行获取利益之实，即“假性援助”；二是忽视欠发达地区的地区特色和区域优势，一味“为援助而援助”，援助与当地所需不匹配，即“错位援助”。从应然角度而言，这些无效援助必须加以禁止。

1.“假性援助”引致区域援助价值冲突

之所以要禁止“假性援助”，根源在于此类区域援助行为的“伪援助”本质。实践中出现的“假性援助”可以分为两类：一类是“搭便车”，即援助方实施区域援助行为的真实目的是为了获取区域援助政策所赋予的各项优惠倾斜政策，外观上实施的援助行为只是一个“幌子”。例如，对口援藏中出现部分“交钥匙”工程项目，受援助区域并未参与项目实施的任何环节，一切以援助方为主，导致大规模项目的建设中，部分援助资金在无形中流回到援助省市，留下来的只是一些基础设施[3]7。另一类是援助政策落地不到位，主要是援助政策在欠发达区域的实际执行中出现了与制度宗旨相反的结果。例如，金融机构在欠发达地区设立分支机构原是为欠发达地区提供金融服务，但实际上，这些分支机构网点却像“抽水机”一样，将欠发达地区人民的银行储蓄“抽到”发达地区，导致欠发达地区的“资金外流”[30]。这两类“假性援助”行为在我国区域援助实践中都大量存在，不仅严重扭曲了区域援助的制度价值，而且还损害了公权力的权威，制约了区域间的协调发展。

2.“错位援助”导致区域援助供需不匹配

“错位援助”的最大缺陷在于援助政策是“自上而下”“由外向内”发出的，未能与受援地“自下而上”“由内向外”的援助需求相结合，援助方往往也不能认真考虑援助行为对当地的居民、社会文化环境及地方感情的影响，由此而导致援助与需求不匹配。意大利在援助南方发展的过程中，一味地追求工业化和工业产值而忽视了南方的地区优势，在地中海特色农业占有绝对优势的部分南方地区加大工业资本的投放，导致南方“有工业而无工业化”，区域援助的各项优惠政策也沦为“附加利润的源泉”[31]，援助效率极其低下。随着投资逐渐减少至最终停止，南方工业“从1974年开始完全进入了黑暗时期”。我国的区域援助实践中，也出现类似情形。以天山北坡区域为例，区域援助导致该地区从东到西几乎所有县市的重点产业都有煤炭资源开发和煤电煤化工，区域援助的单一性导致该地产业同质化现象非常严重，加剧了区域内部的恶性竞争。同时，援助行为也未能与当地的优势产业④相结合，导致援助效果不尽如人意。可见，“错位援助”由于缺乏对受援地的实情考察，所实施的援助行为无法因地制宜地帮助受援地培育和提升自我发展能力，导致很多援助项目夭折。

3.构建“全过程相机叫停机制”，防止无效援助产生损害

禁止“无效援助”最为有效的做法就是建立区域援助的“全过程相机叫停机制”，主要包括事前效益评估、动态跟踪监督和事后损害共担三个阶段，一旦出现叫停事由，即可随时予以停止。对援助手段与当地所需是否匹配、实施进程和阶段结果保证、援助主体预期可得利益、可能产生的问题及预计补救措施等因素进行综合考量。在事前效益评估阶段，可以借鉴英国的“控制措施”⑤，实施许可证制度，对于符合政策目的的援助行为授予许可证，而那些援助手段与当地所需不匹配的项目，通过拒绝授予许可证进行禁止，从源头上避免“错位援助”；在动态跟踪监督过程中，如果发现实际进程与预期实施进程有严重出入，且阶段结果不能如期完成，则有“搭便车”之嫌，如果经过“催促期”，依然无法实现，则可叫停此项援助，并对援助主体因该援助项目而获得的所有利益进行核算，用于该援助项目的后续完成，不足部分，由财政资金予以补足；事后损害共担主要是针对援助政策落地不到位的情形，可根据受益原则，实行援助地和受援地按受益比例共担损害。

四、补充与激励：社会力量参与援助的规范

区域援助行为对欠发达地区的经济发展和人民生活水平的提高具有重要意义，同时也是我国区域协调发展战略的重要组成部分，起到“补短板”的杠杆作用。但是有学者研究提出，20世纪90年代中后期以来，随着市场取向的改革思路日益清晰，原来带有计划色彩的“对口支援”，逐渐出现了地方积极性下降、项目减少、效率低下等问题[32]。然而，从我国的区域援助现状来看，社会力量主动参与的新型区域援助行为焕发出区域援助的制度新活力，对此，我们应从法律制度设计上予以激励。其中最为关键的是要进行理念更新，即区域援助不再局限于政府援助，也不再局限于财政援助，而是已经形成了主体多元、形式多元的多元化区域援助新生态。综合众多的新型区域援助行为，我们将之类型化为投资行为(本部分仅指政策推动下的民间投资行为)、慈善捐赠和无偿服务三类，在加强激励的同时予以规范，方能实现区域援助的生态和谐、持续发展。

(一)投资行为

地区之间因为有各自的生产侧重点和特殊的生产交换条件而被分化[33]，但并不意味着发达地区与欠发达地区之间的严格分离。发达地区虽然人才济济，具有先进的技术和管理水平，但是人口稠密、土地等资源严重短缺，严重制约了发达地区的进一步发展；欠发达地区虽然经济条件落后，基础设施不完善，但是土地等各种资源十分丰富。发达地区与发达地区的“强强联合”并不一定能够得到“1+1>2”的经济效益，而与欠发达地区的优势互补，则能实现互利共赢，“走向一个均衡位置”[34]。

“飞地式合作”⑥[35]，又叫“飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。该模式突破了企业布局惰性⑦[36]带来的弊端，以一方向另一方让渡部分或全部经济事务管辖权为特征，有效地调动合作各方的积极性。东部发达省市与东北地区的对口合作是合作性援助的典型案例，是国家继“振兴东北老工业基地”战略后对东北地区进行区域援助的“新机制”。东北地区工业增速急剧下滑的同时，交通、金融、通讯等服务业的滞后导致经济发展的后劲不足，形成了所谓的“新东北现象”[37]。同时，重化工业虽然资源丰富，但是也面临着人才外流、市场机制发展滞后、制度创新和自主创新能力不足等问题。东北地区遭遇的这些“发展瓶颈”恰恰是东部地区的优势所在，东部发达省市不仅在现代服务业的发展方面与世界接轨，而且人才资源、创新能力和市场发育经验正好对症东北问题。对东部地区来说，与东北地区合作在扩展了东部地区经济扩散效应的辐射范围、缓解了“大都市病”带来的各种弊端的同时，也能为东部地区的经济发展提供源源不断的资源能源支持。国家发展和改革委员会于2017年5月12日发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)中，明确提出要“发挥‘飞地经济’在对口支援、帮扶、协作中的积极作用”[38]。除了《指导意见》中提到的对“飞地经济”的激励和规范外，笔者认为还需在制度上放开准入，“宽口径”吸收援助性投资行为。一方面，通过产权确认、资格许可等制度进行法律上的保护；另一方面，要清除合作发展的障碍，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，打破行政性垄断和地方保护主义所形成的“制度屏障”。同时，还要对区际经济合作主体最关切的税收分担和利润分成问题进行明确规范，防止通过合作变相转移税收负担、非法避税或进行利润抢夺、利益输送。

政府区域援助行为与社会资本投资行为相结合形成的公私合作伙伴关系(PPP)是我国未来区域援助的主体力量，“选择PPP模式配置公共资源，提供公共物品，是节约交易成本、提高服务效率最有效的途径”[39]。区域援助事关欠发达地区甚或是整个国家的经济发展利益，与当地居民的切身利益具有密切联系，具有公共物品属性，而资本天生具有逐利倾向，为了激励社会力量的广泛参与，通过诱导性制度保证区域援助PPP项目中社会资本方的利益是关键。实体方面要切实通过合约内容和履行实现社会资本方的期待利益；程序方面要保障社会资本方在项目入库、信息获取、合理退出、损害救济等方面的权益。而对区域援助PPP的规范则要从两个角度进行：一个是政府角度，不仅要在宏观上担负监管者责任，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重，加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务，而且还要在微观上履行契约义务，加强诚信建设，增强契约理念，保证平等合作，承担政策和法律风险；一个是社会资本角度，要严格按照项目合同的约定完成项目的投资、建设、运营并承担相应风险，并按规定及时充分披露项目信息，主动接受社会监督[40]。

(二)慈善捐赠

作为国民收入的第三次分配，慈善捐赠在缩小分配差距、促进社会公平等方面起着重要的作用，并日益得到国际社会的认同和肯定。因此，慈善捐赠对我国区域收入差距大、再分配有失公平的问题也具有重要意义。慈善捐赠是实施频率最高的一种援助行为，几乎每秒钟都会发生，尤其是现在互联网商家进驻“援助”之后，援助行为呈现出“新样态”。例如，每成交一笔，淘宝店家会进行一定金额的公益捐赠；支付宝“蚂蚁森林”通过将每日步行步数、共享单车骑行、购买电影票、火车票、外卖和地铁、公交车出行等日常生活行为转化为能量，用户积攒能量达到一定额度，即可在西部阿拉善、库布奇、鄂尔多斯、武威、通辽、兰州等地进行公益植树，对西部地区的环保事业进行援助；“蚂蚁庄园”通过“饲养小鸡—收集爱心—捐赠爱心”的模式，开展多项援助项目。相较于传统的援助行为模式，“新样态”的援助行为形式更为多样、灵活且贴近人们的日常生活，具有较大范围的开放性。

我国于2016年通过《慈善法》，加强了税收优惠政策对慈善捐赠的激励和规范，但是法律规定的不统一导致《慈善法》的实际激励和规范作用很小。首先，目前我国《企业所得税法》《个人所得税法》等相关的所得税优惠制度仅适用于公益性捐赠⑧，且公益性捐赠的认定又相对较为严格，这就导致一般的未被认定为公益性捐赠的慈善捐赠行为无法享受所得税税收优惠政策；其次，《慈善法》允许超额捐赠递延到后三年扣除的规定较为原则，缺乏相应的标准和方法，同时该规定对年度利润额较低的中小企业并不具有激励作用；再次，个人所得税累进税率导致慈善捐赠税收激励不公平等[41]。因此，对于具有区域援助功能和价值的慈善捐赠行为的激励和规范，还需从法律制度规定上着手，对现行的《慈善法》《公益事业捐赠法》《个人所得税法》《企业所得税法》等法律条文所涉及的对慈善捐赠行为的界定、激励措施、标准等内容进行统一，以对慈善捐赠行为的最大化激励为原则，通过法律的内在统一提升慈善捐赠行为规范的合理性和公平性。

(三)无偿服务

教育、医疗等公共服务领域的供给不足是造成欠发达地区落后的最根本原因，但是由于这些领域的援助效益往往是长期的、隐性的，所以并不被“理性人”实施的区域援助所热衷，因而，通过社会力量提供的无偿服务行为(比如义务支教、义工服务等)将会在这些领域形成重要的弥补作用。笔者将此类无偿服务行为界定为“软援助”，即不同于直接提供资金、物质等“硬援助”方式，而是通过提供服务来实现援助的目的⑨[42]。

对于“软援助”的激励，首先可以在物质上给予补贴和奖励。2018年9月25日，上海市人民政府合作交流办公室发布《上海市对口支援与合作交流专项资金资助社会力量参与对口支援工作的实施细则(试行)》，对积极参与对口支援工作的社会力量进行专项资金资助。此外，还可以通过赋予落户资格、享受购房优惠政策、关照子女考学等激励性制度措施，挖掘社会力量积极参与无偿服务进行区域援助的潜力。无偿服务行为虽然“无偿”，但也须加强规范，尤其是对提供无偿服务的援助行为人的切身利益进行保护。通过购买保险等措施将风险转移，最大化降低无偿服务人员的援助成本，若真的发生损害，则根据损害发生的具体情节分别适用《损害赔偿法》《合同法》等法律规定。

五、余论：区域援助行为类型法律化

区域援助行为在各国区域援助实践中的表现形式多样且较为繁杂，如今借助互联网技术，更是无限地变换其外在形式，对此，我们必须以开放的胸怀拥抱社会力量的积极参与。投资行为、慈善捐赠和无偿服务等社会力量参与的新型区域援助行为，成为援助欠发达地区的有力补充力量。同时，官方层面的区域援助行为由于涉及财政资金的使用和整个国民经济的区域协调发展，必须对其进行规范，义务性援助和禁止性援助通过强制性约束达到了明确援助责任和设置援助边界的目的。为了保证区域援助行为的有效和充分供给，让“必须为”的义务性区域援助行为落实到相应的援助主体，让“绝对不可为”的禁止性区域援助行为接受“全过程相机叫停机制”的筛选，我们必须将这些区域援助行为进行法律化，固化区域援助行为的实施效果。

“法治是现代国家的重要标志”[43]，区域援助亦应法治化，行为类型的法律化则是规范区域援助行为的关键之所在。我国区域援助领域政策主导、法律化不足的现状存在诸多弊端。首先，区域援助行为类型法律化不足，责任制度缺位，导致区域援助行为出现较强的随意性，损害了区域援助政策的落实效果。其次，区域援助行为类型界定标准模糊，区域援助政策面临“泛化”和“碎片化”的质疑，使具有鲜明类型特征的区域援助行为退化为同质化的一般性援助行为，混乱性问题非常严重，不仅增加了法律定性的难度，还提高了规范成本。最后，部分区域援助行为“投入即亏损”，深受援助地纳税人和受援对象的诟病，扭曲了区域援助的制度价值，影响了我国的法治化进程。

因此，我们必须加强区域援助行为的法律规范。根据我国《立法法》关于“法律保留原则”的规定，“全国人大应该就基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸等制度制定法律”，区域援助行为因涉及我国的基本经济制度和财政、税收、金融等多项制度，所以应适用“法律保留原则”。对此，笔者建议制定《区域援助基本法》，将援助行为的法律化作为基本法的行为篇，统摄区域援助体系的各个环节，架起区域援助的主体制度与其权利、义务和责任制度之间衔接的桥梁，为区域援助行为提供法律依据和法律指引，并通过法律的权威性对区域援助行为进行约束和规范，挣脱区域援助绩效不佳的现实桎梏，发挥其应有的制度价值。

注释：

① 我国有学者提出并论证了生存权的本源性权域，即最低生活水准权，具体包括生命体的维护、有尊严的生活和安全的生活；生存权的派生性权域，即生存请求权；生存权的关联性权域，即自由权、财产权、劳动权、社会保障权和环境权等各项权利中涉及人之生存的权域范围。

② 区域可持续发展能力，是指在一个特定的区域和自然空间内，能够使区域内经济、社会和资源环境等各子系统持续、协调、高效运转，实现生态平衡、社会公平、经济高效的各种主客观条件的总和，并在发展中呈现出质与量的累积性变化。

③ 美国的财政援助行为主要是以补助金制度为主要内容，体现在《地区再开发法》《阿巴拉契亚地区开发法》等区域援助相关的立法中，且对财政补助金(拨款)实施的条件、金额及资金使用监督等进行了详细规定；日本的财政援助主要采取税收返还形式，包括国家让与税、国家下拨税和国库直接支出等。我国中央政府对欠发达地区的财政援助义务行为主要规定在《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)、财政部出台了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预〔2015〕163号)和《中华人民共和国预算法》等立法中。

④ 新疆各地区具有不同的优势产业，例如，吐鲁番、哈密地区的风能、太阳能、石油天然气与无机盐；石河子、玛纳斯、沙湾地区的农业；奎屯、克拉玛依、乌苏地区的石油化工与轻工业；博乐、精河、阿拉山口地区的陆路货物贸易等。

⑤ 英国是最早使用控制措施(即“大棒”措施)的国家。1947年，英国颁布实施“城镇与乡村规划法”(Town and Country Planning Act)，将二战时的战时建筑控制扩展到工业领域，正式建立了工业发展许可证(Industrial Development Certificate,IDC)制度，这是全球以立法形式实施的第一个控制措施。英国贸委会一直认为该措施是影响新工业开发区布局以支持问题区域的最强大的武器。1965年，“办公楼与工业发展控制法”(Control of Office and Industrial Development Act)规定，在伦敦与伯明翰修建办公楼必须申请办公楼开发许可证(Office Development Permit,ODP)。

⑥ “飞地式合作”主要通过两种途径实现优势资源的跨域置换：一种是发达地区输出技术和项目，欠发达地区提供土地进行开发；一种是欠发达地区利用政策优惠引进项目，然后将项目安排在发达地区来运作。前者称为内飞地合作模式，主要是针对那些交通和基础条件较好、具有一定合作基础的欠发达地区，不仅解决了欠发达地区资金、管理和技术水平不足的问题，还解决了发达地区产业发展腹地空间不足的难题；后者称为外飞地合作模式，主要是针对那些自然条件恶劣、不具有合作基础的欠发达地区，在降低了发达地区援助成本的同时，保护了受援地的自然生态。

⑦ 企业布局惰性，是指某一企业一旦布局于某一个区域，就难以通过迁移的办法改变其区位，或者即使能迁移，也会因成本太高而得不偿失。企业规模越大，企业布局惰性越大。传统工业一般具有“重、大、长、厚，以大规模生产为主”的特点，比新兴产业的企业布局惰性大得多。

⑧ 我国《企业所得税法实施条例》第51条明确定义：《企业所得税法》第9条所称公益性捐赠，是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠，即包括救助灾害、救济贫困；教科文卫体育事业；环境保护以及促进社会发展和福利事业等四项内容。

⑨ 对于“软援助”和“硬援助”，笔者借鉴了美国著名学者约瑟夫·奈(Joseph Nye)在20世纪90年代就提出的“软实力”和“硬实力”的概念：硬实力是指传统的经济实力和军事实力；相对而言，软实力更强调“依靠吸引力而达到目的的能力”，而这种吸引力“源于一个国家的文化、政治理念和政策”。同时，笔者根据我国学者左常升提出的国际发展援助理论中的“软援助”概念——依托一国自身的吸引力，这种吸引力更多地来源于该国的文化、政治价值观、对外政策以及本国自身管理的经验和所提供的成功示范——进行了国内区域援助领域的“软援助”概念抽象。