从历史与本土法律文化视角考察古代行政法之有无

宋禹蒙

自20世纪80年代以来，我国古代有无行政法备受学术界争议。很多学者认为中国古代不存在行政法，因为古代行政权不属于独立公权，古代具有的行政性法律只是一种规定或制度，而部分学者认为中国古代存在行政法，是在清末民初时期行政法学的法学属性确立之后产生的。探究古代行政法存在与否的问题，实质上是对中国行政法起源的追溯，因为任何研究都离不开历史现象，只有从历史的角度考察问题的产生和发展，才能认识事物的本质。因此，不仅要立足本土法律文化视角来探究中国古代行政法是否存在，还要追溯其产生的源头，了解其基本概念与历史发展过程，同时结合古代法律实践，才能明确中国古代行政法是否存在。

一、学界关于“中国古代有无行政法”的三种观点

(一)肯定论

肯定论者认为我国古代存在行政法，并在行政法的基础定义上提出了对行政法的广义理解：行政法是关于国家行政机关职责范围、组织体系及活动准则的各项法律规定[1]。肯定论者认为，古代为了规范行政行为监督、调整行政管理活动、明确行政管理制度，都必须以制定专门的法律规定为前提，主张从调整行政管理活动的法规形式特点视角来进行研究。

一方面，肯定论者认为，行政法与行政权密不可分，两者相伴而生、相互依存。梁启超认为“其最浩博之行政法，惟我现行之《大清会典》”，张晋藩认为“中国古代的行政法，无论规范的详密，特点的鲜明，涉猎的广泛，法典化的程度，均为世界法制历史所少见”。这些观点均提出古代有行政法。在我国古代，私有制的产生使得各阶级矛盾激化，在很长一段时间中，阶级矛盾不断分化、调和，国家应运而生，国家权力行使机关负责对社会成员进行监督、对社会关系进行管理和调整，这就是最初的行政。在早期的行政管理工作中，社会成员也要对国家行政权力的执行起引导和监督作用，行政机关与社会成员之间相互监督、相互制约，形成一套国家行政体系，而行政体系中必须制定相应的法规来规范权力的行使，这些法规就是指行政法。

另一方面，肯定论者认为，行政法不是资本主义社会独有的。大多数学者认为，行政法是在三权分立体制之行政权独立背景下产生的[2]。而肯定论者认为，三权分立体制下虽然实现了行政权的独立，但并未对行政权作出更改，这种模式既适用于国家政治，也适用于行政法。此外，并非各个国家的政治体系均采用三权分立制，在社会主义国家，行政法与行政权同时存在。如果使用近现代标准对古代是否存在行政法进行评判，就会显得过于狭窄，如上文已说明，梁启超认为《大清法典》具有行政法的性质，张晋藩认为《唐六典》具有行政法的性质[3]。

(二)中立论

持中立观点的学者认为，我国古代只能说确实存在行政法律规范，但并不存在现代意义上的行政法。中立论者认为现代行政法中的“行政”是在三权分立体制下确定的，严格来说，“行政法”产生于资产阶级治理国家的过程之中，发展于宪政背景之下。因此，在古代君主专制时代下，并不存在现代意义上的“行政法”，古代行政法实际上只是一种管理办法。这实际上与肯定论者的观点有一定程度上的重合，可以说是一种对肯定论的保守肯定。肯定论者认为：“即使是中国古代的法学经典《唐六典》《明会典》等，充其量也只是当时的官府进行的相关规定，属于行政法规范的范畴。尽管它们在内容上也有关于国家机构的设置及管理范围等的相关规定，但与近代以控权为主的‘治官之法’相比仍存在本质上的区别。将古代的这种‘治官之法’与行政法意义上的‘控权之法’混为一谈的观点是明显不当的。”[4]另外，陈寅恪先生也认为我国古代的诸多行政典章并不属于近现代意义上的行政法，最多只算是官职法，我国古代不存在行政法[5]。

(三)否定论

否定论者主张行政是政府机关通过行使权力来管理各项行政事务，在权力行使过程中便产生了形式意义上的行政法，该观点是基于行政法产生的原因和价值而提出的。如张树义认为“现代意义的行政法直到民国时期才开始萌芽”，姜明安也认为“我国不曾有过现代西方国家资产阶级性质的行政法和行政法制度”。否定论者认为我国古代没有行政法的原因在于以下两点：

一方面，我国古代思想解放程度较低，难以产生行政法。中国是一个农业大国，在几千年的悠久历史中，农民始终是我国发展的主力军，政府为促进农业发展、稳定社会秩序，因而严格把控农民的思想意识形态，甚至连主流的儒家思想也宣扬重农抑商，严重限制了农民的思想发展，使得政府机关行使权力时社会成员的监督权受到制约，更不用说依靠法律制度来监督或制约行政权力的行使。因此，我国古代单向的国家公权行使并不属于行政权，不可能形成具有近现代意义上的行政法。

另一方面，行政法的立法原则不符合我国特殊的国家性质。中国古代实行以君王为核心的专制集权体制，国家权力掌握在帝王手中，且地方管理并不掌握行政管理权，只能遵照君主命令行使权力。在专制集权体制下，即使出台了几部法律，也仍未形成一套完整的法律体系，这些法律法规只是一些政策规定，缺乏相应的监督机制。另外，专制集权的政治体制下，国家难以形成完善的行政体系，行政权与其他权利混合在一起共同构成国家权力。而行政法的产生与宪法有着密切联系，在封建社会中君主专制集权体制不会伴随行政权独立存在，我国古代不可能存在行政法。

综合上述观点，笔者认为各观点并无对错。对于否定论观点，其主要依据是我国古代不存在近现代意义上的行政法，将现代行政法作为论证的标准。即是说，否定论者以资本主义社会为起点来探究行政法的起源。肯定论者则将行政法的功能作为论证标准，根据行政法的主体内容和调整对象来判断古代有无行政法，但没有给出具体的定义，且缺乏完善的逻辑体系，从而使得其观点难以被认同。中立论虽然综合了肯定论与否定论的观点，但实质上是通过历史实践来验证否定论的不合理性，属于肯定论的一种。但就行政法的定义来说，学界较为认可的观点是，行政法是调整行政机关行使权力过程中所产生社会关系的法规。结合这一定义，本文认为中国古代行政法确实存在。

二、对中国古代有无行政法的考察

通过前文论述，大多数学者认为“中国古代有行政法”，但下定该结论仍面临一些障碍。

首先，中国古代不存在独立的行政机构，国家职能混同，无法明确界定哪些法律法规属于行政范畴。古代中国社会关系没有当前复杂，一个部门可能身兼多种职能，当国家事务随社会不断发展而增多时才会逐渐出现国家职能分离。古代中国的行政机构是为国家事务的管理而设立的，同时还拥有其他职能，纯粹的行政部门是任何时期任何国家都未出现过的。因此，非独立性不能成为否定我国古代行政法存在的理由。

其次，我国古代实行君王专制制度，君主权力至高无上，各级官员只能遵照君主旨意行事，但君王权力也并非没有限制。从法治角度来看，君王祭祖、立太子都必须遵循祖制礼仪，官僚机构也是有分工与协作的，只是古代行政程序目的在于维护行政管理秩序，而现代行政程序目的在于维护公民权益。

再次，我国古代与行政相关的法律规定只能算作官职法，并非完全意义上的行政法。徭赋和官吏是古代国家权力的重要支撑，国家对官吏管理、机关编制管理尤为重视，因此古代行政活动以徭赋和官吏的管理为主，这使得古代行政法律形成以官制为纲、职官制度为主的特征。中央与地方行政、科举、监察都离不开官吏，以官吏为纲能够将这些行为组织在一起，从而维护国家行政管理秩序[6]。

上述分析对于“中国古代存在行政法”这一观点有所裨益，但随着当前法学研究成果和科学分析方法的不断涌现，否定该观点的理由仍会出现，因此该问题仍值得进一步探讨和深研。

三、对我国古代有无行政法的再思考

众多学者认为，历史为行政法提供了诞生的条件，且赋予了行政法的原理与特征。因此，要想了解行政法的发展规律、考察古代行政法是否存在，必须回归历史对“行政”概念的认识，基于历史唯物主义视角来判断古代法律规范是否符合当时的行政法标准，而不是以现代行政法的标准去审视。

关于“行政”一词的含义，东西方国家在理解上存在较大差异。我国行政一词最早出自《史记·周本纪》：“召公、周公二相行政，号曰共和。”这里的“行政”就是指管理国家事务。而西方学者认为行政仅限于公共行政范围内。上述观点体现了东西方国家在文化上的差异，而这种差异在法律领域中折射为西方国家侧重于公共与私人行政活动的区分，与我国“普天之下，莫非王土”的传统文化观念大相径庭。因此，东西方文化上的差异也是导致近现代学者用西方标准定义我国行政法的重要原因。

在我国历史长河中，中华法系一直有着自身独特的发展模式，但自清末民初，西方思想不断涌入，中华法系由于受西方文化思潮的影响而逐渐发生变化，主要体现在国家立法与制度建设两个层面。大多数现代学者都存在用西方标准来审视我国古代法律的倾向，这一现象在“中国古代是否存在行政法”的争议上表现尤为突出。对比现代西方法律体系，中国古代法律体系截然不同，两者存在本质上的区别，因此使用西方法律模式来解释中国古代法律模式本身就是不合逻辑的。与所有法律法规一样，行政法也是历史发展的产物，历史为行政法理论的发展创造了条件，要想正确掌握行政法的发展规律，考察中国古代行政法之有无，必须从历史的角度出发对古代行政法进行考察。尽管考察中难免要包含现代的和中西对比的视角，但对比的目的是有助于今天我们的社会主义行政法的借鉴。

四、结语

我国古代虽然没有明确的行政法概念，但涉及行政法的处罚制度、判例制度、监督体系及基本原则较为完善，形成了独具特色的、较为成熟的行政规范体系和制度模式，无论是从历史视角还是法律文化视角来看，我国古代行政法都是客观存在的、较为完善的。而“我国古代有无行政法”这一问题引发众多学者的争论，其主要原因在于两点：一是不同学派研究的出发点和落脚点不同；二是古代行政法体系与现代资本主义社会行政体系存在较大差异。要想正确认识我国古代行政法体系，就必须掌握行政法的产生与发展规律，从历史的角度来考察行政法的存立问题。只有这样，才能深入理解我国法律文化，丰富法理学相关知识，开展切实结合我国国家性质和文化背景的法学研究，为现代行政法的完善提供参考。