宁夏现代职业教育公共实训中心混合所有制改革的思考与建议

2021-03-07徐玉海张清林赵睿华

红豆教育 2021年33期

徐玉海张清林赵睿华

【摘要】宁夏现代职业教育公共实训中心混合所有制改革思考与建议，体现了贯彻落实国务院职业教育改革方案（职教20条）的思路与方法，就如何创新宁夏职业教育治理体制机制，激发职业院校改革活力提出了具体的办法，同时，还就进一步深化产教融合、解决职业教育存在的“两张皮”和企业在产教融合中缺乏积极性的问题，以及怎样突破技术技能人才紧缺制约宁夏经济社会发展的瓶颈问题，提出了符合宁夏实际的独特解见，并为实现宁夏高质量发展现行区的目标，提出了切实可行的建议。

【关键词】职业教育;产教融合;混合所有制;改革;技术技能人才;高质量发展;治理体制机制

宁夏现代职业教育公共实训中心（以下简称公共实训中心）是宁夏回族自治区党委政府贯彻落实党中央国务院关于加快职业教育改革、发展的部署，解决宁夏技术技能人才紧缺制约经济发展的瓶颈问题，而投巨资7.8亿元建设的一项民生工程，该工程按照产业需求共建设10个公共实训中心。公共实训中心以服务经济社会高质量发展为宗旨，以建立产教融合、校企合作激励机制为目标，以培养社会急需的技术技能人才为目的，然而，10个公共实训中心自2015年建成运行近6年来，政府提出的建设目标与目的，没有达到预期的效果。虽然公共实训中心经历了一次次职业教育产教融合的改革，但始终没有从根本上改变公共实训中心的运行现状。改革的现实一次次的证明，公共实训中心产教融合的改革必须创新治理体制机制，引入混合所有制。

一、公共实训中心混合所有制改革的思考

（一）公共实训中心建设的背景与现实

1、公共实训中心的建设背景

（1）解决技术技能人才的紧缺，制约宁夏经济社会发展瓶劲的问题

进入新世纪以来，随着经济社会的快速发展，技术技能人才的紧缺，已成为制约宁夏经济社会发展的瓶劲。特别是党的十八以来，宁夏进入了一个产业升级、新旧动能转换的高质量发展时期，然而，宁夏经济社会良好的发展前景和已经形成的产业优势，却面临技术技能人才匮乏的危机，宁夏强势发展的九大产业，共同面临以下问题：

一是企业生产一线的技术技能人才严重匮乏，出现用工荒，每年职业院校毕业学生的技术技能不能满足产业发展的需求;二是技术技能人才的短缺，造成产业主导产品的技术含量低、产品质量差、创新能力弱，产业与职业院校的合作处于社会的最底端;三是职业院校教学经费有限，使得学生技能训练的实训设备与企业生产一线的设备差距很大，毕业学生的技能处于学校时期的仿真、虚拟状态，企业招收到的学生还需要出资进行生产一线的技术技能培训，同时，由于企业一线的熟练操作工队伍不稳定，流动性大，企业在人力资源的储备和人才的培养上，不愿意投入资金，人才的培养与选拔，在职业学校与企业间形成恶性循环。

（2）公共实训中心的建设，就是要解决职业院校教学脱离产业需求，形成“两张皮”的问题

职业教育担负着社会急需技术技能人才的培养任务，虽然职业教育为宁夏的经济发展做出了贡献，但与社会的快速发展相比，远远满足不了经济发展需求，其根本原因是职业院校学生的技能学习与训练，只能在学校省钱、省心，教师省事的黑板上，或者虚拟仿真设备上进行。其次的原因是职业院校的教师几乎是从大学校门到职业院校的校门，不了解企业生产对学生技术技能的需求，不熟悉企业一线生产要求，造成学校的教学与企业需求的脱节，培养的学生到企业用不上、留不住，使得人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应，‘两张皮’的现象非常严重，公共实训中心的建设，就是实现产教融合、校企合作，实现学校教学与企业需求的无缝对接，真正解决“两张皮”的问题。

（3）探索发展股份制、混合所有制，调动企业产教融合的积极性

根据国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）和自治区人民政府《关于建设宁夏现代职业教育公共實训中心的决定》（宁政发[2014]9号）的精神，公共实训中心的建设，不仅要实现学校与企业的共建、共用、共享，而且要探索公共实训中心股份制、混合所有制，调动企业产教融合的积极性，发挥企业重要办学主体作用，实现校企深度融合。当时，宁夏职业教育产教融合、校企合作的发展之路走得异常的艰难。最明显的就是企业没有积极性，没有参与的动力，这是因为企业在产教融合中，企业的利益无法保证，学生参与企业的生产，带给企业额外的成本是学校无财务开支项目许可，学校也无法权衡企业的经济效益，利益平衡点在学校、企业、学生和教师之间没有国家的统一标准。特别是产教融合机制、体制的缺失，使得企业在产教融合中的盈利，受制于学校的设定，更是由于经济利益的掺杂，校方校企合作的负责人，缺少政策定性、定量的标准，得不到政策和机制的保护，再加上一些不怀好意的闲言碎语，学校负责人不愿作为、不敢作为。

2、公共实训中心运行的现实

根据课题组调研的数据分析，以及各实训中心负责人与实训指导教师的反馈，公共实训中心运行普遍存在以下问题

（1）托管学校没有自主权（人权、财权）

根据政府的规定，实训中心的建设和运行是由建设地的学校托管，但实训中心的管理、服务和需要增加的实习指导教师，学校没有财权和人权，同时设备运行费、维护费也需要学校自行解决，实际上公共实训中心增加了托管学校的教师、管理人员的工作量，增加了学校额外的费用，使学校紧张的经费更加紧张。

（2）产教融合、共享、共建、共用的建设目标，成为虚设

2014年开始建设实训中心时，政府就根据国务院的文件，出台制定了共享、共建、共用和混合所有制改革的政策与建设目标，但后期的建设和运行都没有实现这些目标，原因来自三个方面：

原因一、公共实训中心产教融合、共享、共建、共用，以及股份制、混合所有制改革的建设目标，是政府文件提出的，但如何实现这些建设目标，后续就没有相应法规、政策和可操作性文件，学校和企业都不知道怎样去做，为了应付检查和验收，学校只能出面，找企业签订一个形式上的产教融合协议。

原因二、企业的性质，决定了企业投资必须产生效益和利润，投资公共实训中心，企业的利益和利润，没有政府政策和法规文件的保证，合作存在不确定性和危险性，更重要的是企业没有投资职业教育的义务。

（3）公共实训中心学生实习开门，实习结束关门

由于实训中心设备的运转费、设备维护费、水暖电费用，以及实训指导教师课时费、学生实训的材料费、管理等费用，增加了托管学校的额外负担，加大教学成本，所以，实习的开出率和使用率低，设备闲置率高，甚至多个实训中心的设备只在厂家专业操作技术员调试运转过一次，其余时间就闲置在车间里。还有一些公共实训中心，由于生产的原料有成本，生产出来的合格产品，学校没有资质和权力当商品出售，学生生产的越多，学校的负担越重。

（二）混合所有制改革的必然性

1、混合所有制改革是职业教育产教融合的客观要求

产教融合、校企合作是现代职业教育发展的规律，是职业院校培养技术技能型人才的最佳模式。深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是职业教育服务经济社会的根本任务。然而，多年产教融合的一次次改革与实践，都没有解决产教融合形式化、表面化的问题，根本的原因是没有遵循职业教育的发展规律、社会主义市场规律和技术技能人才的成长规律，没有从治理机制、体制上按照规律办事。因此，唯有实施混合所有制改革，才能满足产教融合的客观要求。

（1）混合所有制改革是职业教育产教融合的客观要求

职业教育的根本规律和技术技能人才的成长规律，决定了学生职业技能的掌握与提高，必须实现学校教学与生产一线的实际相结合，即实现学校教学与企业需求的无缝对接。这个规律在改革开放前，实施的比较成功，结果随着改革开放的深入，与职业教育产教融合符合的校办实习工厂、企业办的技工学校被撤销了，职业教育从企业承办技工学校到学校办实习工厂，再到引企入校的失败，存在制度与体制的矛盾。因为实习工厂是企业，学校是事业单位，事业单位改革是不容许办企业。同样，产教融合、校企合作时，学校的资产是国有资产，国有资产是不容许学校租赁、租用、收费的。机制、体制把职业教育产教融合打入冷宫。

（2）市场机制是职业教育发展的内在客观要求与动力。

职业教育不同于九年义务教育和高等教育，有自己的特殊性即职业性，职业性就存在职业能力的高与低、强与弱，就决定了职业教育有自己内在的发展规律和技术技能人才的成长规律。没有市场动力、没有淘汰竞争机制，职业院校都在吃大锅饭，出现教师带着学生，在黑板上、屏幕上、虚拟仿真设备上，修汽车开机床建楼房的问题、“两张皮”的问题、企业在产教融合中没有积极性的问题，成为职业教育普遍存在的问题。多年来，政府和学校都在努力一次次改革，解决这些问题，但都没有达到真正想要的效果，根本的原因就是没有按照规律办事，政府代替市场忙于配置资源，没有精力解决职业教育产教融合存在的困难与问题，学校关门教学，忙于各种各样的教学改革。同样，没有市场机制，企业无权过问学校的教学和技术技能人才的培养质量，更让人们心痛的是，职业教育产教融合存在的形式化、表面化等怪现象，竟然被方方面面心知肚明的默认，且逐渐正常化。因此，引入混合所有制改革，就是按照职业教育的规律和技术技能人才的成长规律办事，就能打破职业教育大锅饭的壁垒，就能实现优胜劣汰，从根基上解决在黑板上、屏幕上、虚拟仿真设备上，修汽车开机床建楼房的问题。

2、混合所有制改革是人才强国、实现宁夏高质量发展先行区目标的保证

（1）新一轮科技革命和产业变革，对职业教育人才强国提出特殊要求

目前，职业教育正处于产业信息化、数字化、智能化、工业互联网技术应用与转型升级的重大关口，传统的发展优势逐渐弱化，深层次的矛盾和问题日益凸现，特别是新一轮科技革命和产业变革，对职业教育人才强国提出了新的、特殊要求，其核心就是要依靠体制、机制改革与创新，突破產教融合的瓶颈制约，推动职业院校从关门办学迈向开放、校企合作办学，形成以产教深度融合为主要引领和支撑的人才培养体系，以及学校教学与企业一线需求无缝对接、工学一体的职业教育发展方式。

其次，随着新一轮科技革命和产业变革的兴起，中国崛起、世界经济、军事竞争越来越激烈，职业教育产教融合必须承担起多重新的历史使命：既是推动职业教育改革引领大国崛起，确立创新驱动的新产业经济发展模式，又是积极应对全球战略竞争、充分发挥我国全球影响力和主动应对信息化、网络化、能化科技革命与产业变革的关键力量。所以，职业教育混合所有制改革不仅具有必然性，而且具有紧迫性。

（2）混合所有制改革是宁夏高质量发展先行区目标实现的保证

从我国农村、城市混合所有制经济改革40年的成功经验上，从山东、江西、广东职业教育混合所有制改革的成效总结分析上，可以得出：混合所有制改革非常符合习近平中国特色社会主义思想、非常符合我国现阶段仍然处于社会主义初级阶段的国情，是职业教育产教融合瓶劲的突破口。

宁夏的九大产业具有得天独厚的发展优势，有旺盛的市场需求，但为什么发展的缓慢，吸引不到东部的大企业，吸引不到国际资本的关注，关键的原因是宁夏的技术技能人才紧缺，满足不了企业的需求。透过人才紧缺背后的原因，问题的结症是宁夏职业教育产教融合的瓶劲无法突破，使得人才培养与产业需求，在结构、质量、水平上不能完全适应，造成学生学校的学习与社会实际应用‘两张皮’，到企业用不上、留不住。所以，要实现宁夏高质量发展先行区目标，就必须实施产教融合混合所有制改革。

3、企业产教融合的积极性只能依靠混合所有制改革调动

产教融合没有企业的主动参与，则技术技能人才的培养是空中楼阁，职业教育还是“两张皮”、还是死水一潭。而能够让企业主动参与到产教融合的合作中，只有把企业的利益、利润和投资回报率同产教融合捆绑在一起，才能调动企业的积极性，唯有混合所有制，才能从根本上保证企业在产教融合过程中的利益实现，才能从根本上解决产教融合的瓶劲问题，才能为宁夏的九大产业培养出时代需要的复合性技术技能人才。

（三）公共实训中心混合所有制改革的可行性

1、混合所有制改革符合习近平新时代中国特色社会主义思想

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视职业教育在经济社会发展中的地位和作用，就提升职业教育产教融合、校企合作服务经济社会发展能力，提出了一系列新理念新思想新观点，坚持把改革作为职业教育发展的根本动力，以改革激发职业教育发展的生机活力。在全国教育大会上习近平总书记深刻指出：“坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍，要以高质量发展为根本要求，深化教育领域综合改革，在办学模式、管理体制、保障机制改革，着力形成充满活力、富有效率、更加开放，有利于高质量发展的教育体制机制。”党的十八届三中全会公报指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，使市场在资源配置中起决定性作用”。习总书记的讲话和十八届三中全会精神，为公共实训中心的混合所有制改革提供了理论和实践的支撑。

2、职业教育产教融合改革、创新进入发展的黄金期

（1）国家加快了职业教育改革的步伐

自国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》（2019年1月24日简称职教二十条）以来，职业教育改革进入了快速发展的时期。为贯彻落实国务院《国家职业教育改革实施方案》的部署，教育部等九部门《关于印发职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》、国家发展改革委、教育部等相关部委关于《国家产教融合建设试点实施方案》、《建设产教融合型企业实施办法（试行）》和《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》，以及十六部委《关于推动公共实训基地共建共享的指导意见》[2020]1951号等重要的政策文件，自治区人民政府出台《职业教育产教融合实施方案》等促进职业教育产教融合改革的相关文件。对职业教育产教融合的进一步发展、改革和创新，做出了一系列突破性政策部署，为混合所有制改革指明了发展方向，也为本课题的研究提供了方法和方向。职业教育改革、创新进入了一个黄金发展机遇期。

（2）国家经济发展方式的快速转变，使得技术技能人才的需求持续旺盛

党的的十九大、十九届三中全会、六中全会，从中国特色社会主义进入新时代的国情、世情和中华民族复兴任务出发，加快了国家经济发展方式转变，促使产业向中高端迈进，战略新兴产业、高新技术产业和现代服务业已经进入发展水平提升的关键期，高素质技术技能型人才需求旺盛。旺盛的需求，为职业教育产教融合混合所有制改革，提供了动力和可行性。

3、公共实训中心混合所有制改革的优势

根据我们对山东、杭州、江西一些省市职业院校混合所有制改革的调研，公共实训中心的混合所有制改革具有以下优势。

（1）对接产业的优势

公共实训中心建设是按照政府深化产教融合的要求，在功能布局和设备的选购上，对接相应产业，并且处于产业的高端，在产业升级和变革过程中，对企业具有很大的吸引力，因此，在职业教育混合所有制改革中，有对接产业的优势。

（2）混合所有制改革的成本低的优势

公共实训中心混合所有制改革，相对于职业院校混合所有制产业二级学院的改革，具有改革成本低的优势，益于实现产权清晰，权职明确、政企分开、管理科学。而且，只是接受学生和社会的实习实训与培训任务，教学任务相对单一，改革涉及的面比较窄，相应的制度成本和效率成本低。

（3）改革阻力相对小的优势

估计我们课题组的走访与调研，混合所有制的改革阻力很大，来自于方方面面，公共实训中心混合所有制改革由于产权清晰，权职明确，改革涉及的利益纠纷少，相对改革的阻力小。

二、公共实训中心混合所有制改革存在的问题

（一）公共实训中心混合所有制改革，没有政府教育行政部门的法规依据和顶层设计自2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）后，全国一些职业院校按照文件提出的要求，即探索发展股份制、混合所有制职业院校，发挥企业重要办学主体作用，实现校企深度融合。其中，山东、浙江、广东的部分职业院校，率先开展符合职业教育发展的规律，也是世界职业教育发展先进经验的混合所有制改革，但由于当地行政教育部门没有出台具体的、可操作的混合所有制改革法规，结果改革的阻力、困难非常大，非常的困难，一些学校的改革半途而废，根本的原因是缺少当地政府改革的顶层设计。同样，本课题提出的宁夏现代职业教育公共实训中心的改革，依然存在政府行政部门的顶层设计。

（二）职业教育混合所有制改革存在的偏见与阻力

根据我们课题组在山东、杭州、广州的走访调研，以及在宁夏公共实训中心和相關职业院校的调查调研，职业教育混合所有制改革普遍存在以下偏见与阻力。

1、部分人认为教育的公共属性和以德树人的宗旨，决定了职业教育不能引入企业、引入市场机制

一些从事职业教育多年的教师、管理者和学校领导，认为职业教育的公共属性和教育的本质特征，不能把以盈利为目的企业引入职业教育，同时，教育是百年树人，很难在短时期内用市场机制来衡量育人的经济效益。所以，不赞成公共实训中心混合所有制改革。

2、引入企业，就是引入私有制

职业教育引入趋利性极强的私有制，影响教师教的积极性，方方面面的利益目标不同、利益纠纷复杂，影响教学质量。职业教育的产品是合格的学生，不是商品。

3、混合所有制改革，改变了学校的重要作用

公共实训中心混合所有制改革，就是要实现以企业为重要主导，以学校为重要支撑的技术技能人才的培养模式。许多职业教育者对以企业为重要主导的职业教育办学方式，非常的抵触，非常的不理解，普遍认为以企业为重要主导，最后的结果是企业说了算，就是盈利，而不是育人。

三、公共实训中心混合所有制改革的建议

（一）混合所有制改革离不开教育行政部门的顶层设计

职业教育属于非义务教育领域，是重要的生产性服务业，也是市场经济的重要领域，在服务经济社会高质量发展、提升产业整体竞争力、实现人才强国等方面，具有不可替代的战略地位，所以，培养高水平的技术技能人才，就必须按照职业教育的规律办事——深化产教融合，就必须走体制、机制创新之路——引入企业资源，实现以企业为重要办学主体的混合所有制办学模式。

（二）公共实训中心混合所有制改革教育行政部门要制定政策给予保障

宁夏职业教育产教融合的根本难题，是缺乏明确的政策保障与指导，直接的表现是学校行政化管理，学校的资产是国有资产，学校无权处置，企业合作的利益学校无法保障。所以，产教融合都是形式上的融合，企业没有积极性，校企都在犹豫观望。本课题的研究就是要打破产教融合形式化的现状。结合东部省市一些职业院校混合所有制的改革现实，建议保障政策应该包括以下内容：

1、建立混合所有制实施的激励政策

要健全以企业为重要主导、职业学校为重要支撑、产业关键核心技术为中心任务的混合所有制，就必须建立激励政策与机制，用政策调动企业、学校和教师的积极性，用机制保证企业的利益、利润透明，并且看得见摸得着，保证学校有本学校实施混合所有制特事特办的决定权，有一定的经济利益的支配权和分配权，保证参与的教师、负责人和相关人员，可以获得混合所有制实施的额外劳动报酬。

2、构建市场化运行机制政策

充分发挥市场配置资源的决定作用，本着校企资源互补、共享，合作共赢的方针，构建市场化的运行机制，推进面向市场开放办学。发挥不同主体的办学优势，支持和鼓励国有资源参与，吸引社会资本投入。鼓励公办职业院校通过提供校舍场地等办学空间，利用实训设施、师资、校名校誉、知识产权等资源开展各种形式的合作办学，合作设立具有法人资格办学机构，以及投入的国有资产按规定评估审批进行合作。鼓励支持企业等社会力量以资金，先进的生产服务设施及场所、技术体系、经营体系，能工巧匠以及其他产业资源参与合作办学。

（三）建立容错纠错机制

1、实训中心混合所有制的改革，应该建立容错纠错机制，坚持包容审慎的监管原则，先行先试，大胆探索混合所有制。

2、混合所有制改革可以采用“一校一案”，并且放权给主管的学校，让学校有充分的自主权。

3、市场化运作，产权明晰、权责明确、科学管理，因地制宜探索多种形式混合所有制办学方式。

总之，公共实训中心混合所有制改革，是贯彻落实国务院职业教育改革方案（职教20条），促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接的新探索，是对接宁夏九大产业，吸引企业参与，盘活公共实训中心资源的新发展模式，还是高质量发展，提高国家竞争力和加快新时代职业教育机制、体制改革的迫切要求。

参考文献：

[1]国务院.国家职业教育改革实施方案.2019年1月24日.

[2]教育部等九部门.关于印发职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）.

[3]国家发展改革委、教育部等相关部委.关于《国家产教融合建设试点实施方案》、《建设产教融合型企业实施办法（试行）》和《试点建设培育国家产教融合型企业工作方案》.

[4]十六部委.關于推动公共实训基地共建共享的指导意见.[2020]1951号.

[5]宁夏回族自治区人民政府.职业教育产教融合实施方案.

项目来源：教育部行业指导委员会办公室职业教育改革创新课题;