法治环境下我国私人图书馆的发展保障措施*——以长沙市私人图书馆为样本的分析

欧阳爱辉 陈 梓，2

(1南华大学经济管理与法学学院，湖南衡阳 421001；2湖南通程律师事务所，湖南长沙 410007)

1 引言

私人图书馆系由政府以外私主体创设的，通过对社会各界开放，为广大民众提供文化资源及其他相关文化服务之图书馆总称。伴随我国社会经济迅速发展和物质生活条件的大幅度提升，民众精神文化需求也越来越高。图书馆作为传承先进文化、弘扬历史文明、普及科学人文知识的重要场所，在满足民众精神文化需求上的作用无疑愈发关键。而在近年我国各类图书馆建设过程中，除了国家和各级地方政府等设立的传统意义公共图书馆外，民间普通私个体所创办的私人图书馆也正悄然兴起。

在现代文明社会，法治乃社会方方面面得以充分发展的最根本保证，图书馆的建设、管理、运作无疑也应紧密围绕法治进行。近年来，随着《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等一系列图书馆领域的主要法律规范相继颁行，我国图书馆已经很大程度获得了国家法律的权威保障。不过可惜的是，因我国现有图书馆法律法规主要是围绕公立图书馆进行规范，对形形色色各类私人图书馆的规定往往语焉不详甚至普遍缺失，故私人图书馆便很难根据现行法律规范获得国家强有力的法律支持。久之，必将严重阻碍到它们在当前法治环境中的进一步充分发展。湖南省是我国中部地区人口大省和文化大省，长沙市更乃国家首批公共文化服务体系示范区创建城市[1]，其在图书馆事业建设方面的成就有目共睹。故而，笔者特将湖南省长沙市私人图书馆作为分析样本，通过实地考察与问卷调研相结合的方法收集数据，力求紧密围绕当前私人图书馆发展暴露出来的问题与解决方略展开实证思考，希望能对法治环境下我国未来私人图书馆的顺畅发展有所帮助。

2 长沙市私人图书馆的发展现状

笔者从长沙市各辖区着手，最先欲通过政府信息公开、电话沟通、实地考察等方式获取相关辖区内私人图书馆的数量和地址等信息，但在与文化旅游广电局、民政局、市场监管局等相关部门及各街道办事处联系后收获寥寥。多数负责人表示，私人图书馆因规模各异、种类繁多，且并未强制要求办理登记备案等手续，因此无法统计到确切数据。随后，笔者通过国家企业信用信息公示系统、“企查查”“天眼查”等查询系统，搜索“图书馆”“书屋”“图书出租”等关键词，综合考虑馆藏册数、馆设面积、创建时间等因素，选取了“读者之家”“止间·雨岸”“书虫读书成长俱乐部”(以下简称“书虫”)、“TAXI绘本馆(申奥美域)”(以下简称“TAXI绘本馆”)、“简名书苑”等不同类型的十余所私人图书馆作为研究对象(见表1)，以实地考察与问卷调研相结合的形式对各图书馆的发展情况进行了较深入寻访，总结归纳出以下内容。

2.1 长沙市私人图书馆的类型

2.1.1 调查说明

根据不同分类标准，可以将私人图书馆划分为不同类型。如有学者根据资金来源不同，将其分为个人独资、股份制和基金会三种形式[2]；有学者根据服务群体不同，将其分为社区民间图书馆、学校民间图书馆和民间专门图书馆三类等[3]。对现实存在的私人图书馆进行整序应是图书馆研究重点和后续研究的基础[4]，笔者这里以提供的服务内容作为分类标准，将其划分成提供单一型服务的私人图书馆和提供混合型服务的私人图书馆两种类型(见图1)。

2.1.2 长沙市私人图书馆的具体类型

(1)提供单一型服务的私人图书馆

这类私人图书馆几乎都是由私人个体或单户家庭创建管理，多位于街角巷道之中，常来借阅的读者多系周边学校学生或小区居民。图书馆面积不大，藏书种类较少，开放时间较灵活。若需将书籍借出，需要支付一定的押金办理借阅凭证，有些还需根据图书标价不同收取小额租金。长沙市雨花区私人图书馆众多，位于雨花区桂花二村菜市场1号门面的“读者之家”便属于该类型。据管理人周先生介绍，该间面积仅为10的私人图书馆创办于1992年，从其父辈开始经营，自己则是退休后接手管理的，创办20多年来从未搬离。创办初始，大家都爱来借书，“读者之家”根据书籍价格的不同，对每本书每日收取租金0.3-1元不等。在金庸武侠、琼瑶言情盛行时期，总藏书不足千册的私人图书馆每日借阅量可高达百余册。之所以选择继续坚持办下去，一则因为这是父母打拼了很多年的一方土地，二则是周边居民、学生、菜市场老板都已熟悉这家小图书馆，想继续为大家提供精神养料。但令人遗憾的是，因电子产品及数字阅读资源的普及，“读者之家”终于无法苦撑下去，从2014年起改为了出售期刊杂志的报刊亭。

表1 主要研究对象的基本信息

图1 长沙市私人图书馆类型

(2)提供混合型服务的私人图书馆

提供混合型服务的私人图书馆又可细分为两种，一种是在提供传统图书馆服务基础上，有规律的持续进行图书馆相关文化服务业务拓展。例如位于天心区红卫小学附近的“TAXI绘本馆”是一家主要面向本地低幼儿童，融读书、借书、售书为一体的专业性低幼儿童图画绘本借阅连锁机构[5]。它自开馆来已有9载，在这个约70的小天地里，藏书现达1.4万册之多。该馆围绕传统图书馆服务进行了文化教育培训、中小学生综合素质培养等文化服务业务拓展。目前它还是与湖南省体育局棋类协会合作的棋类培训基地，馆内设有专门的教室和设施用于棋类培训教学。分别坐落在岳麓区英才园社区的抗日战争图书馆和芙蓉区丰泉街道古井社区的“HOME书房”，同样除对外免费提供传统图书馆文献借阅服务外，也经常与各学校、其他单位合作，开展读书交流会、专题知识讲座等文化服务业务拓展活动。尤其是抗日战争图书馆，它更以中小学生、抗战老兵等受众为主体展开阅读宣讲文化服务拓展活动，积极弘扬抗战精神。

另一种提供混合型服务的私人图书馆则是将文化服务与非文化服务业相结合。例如在馆内提供简餐、饮水等生活供给，或者以有偿或无偿地形式将场所提供给社会人士开展非文化类活动。位于长沙市雨花区圭塘河岸悠游小镇的“止间·雨岸”与“书虫”便属此类。“止间·雨岸”在市场监管局登记名称为长沙霖咏文化传播公司，馆舍面积约1000，其中有100左右面积用于餐饮业运营。馆内设置了专门的读者阅读区，二楼儿童阅览室装潢极富特色，此外还几乎每本书都为读者提供了试读本。工作人员告诉笔者，当前图书馆管理部有工作人员3人，餐饮部则有20余名员工，因存放图书较多(约2万册)，日常工作量较大，因此正在招募图书管理人员。他表示只要勤奋、爱书且达到大专以上学历者都可前来应聘。另一家私人图书馆“书虫”与“止间·雨岸”近为邻里，但运营方式存在较大差异。“书虫”将文化区与餐饮区完全分离，从馆外看就像两个完全独立的门店，总馆面积约600，其中餐饮区占地约100。全馆共10名员工，目前暂未配备图书馆专业工作人员。该馆设立了专门的消费阅读区，若在餐饮部进行消费或购买书籍、文化创意产品便可进入消费阅读区阅读。如果想把喜欢的图书带回家，还可通过办理充值会员卡并交纳100元押金的方式来实现。对超过借阅期限(借阅期限为30天，每本书可到馆续借一次)未按时归还的，则视为会员收藏，将按图书标价扣除相应押金；对损毁图书影响他人借阅或遗失图书的，则要求会员按标价将图书买回作为补偿。

3 当前长沙市私人图书馆发展存在的主要问题

3.1 行政机关的登记管理较混乱

笔者在调研中发现，由于私人图书馆本身从事的服务范围较庞杂，故目前长沙市私人图书馆在登记管理上就显得较为混乱。首先在行政主管机关方面，负责相关工作的行政主管部门往往凸显“多头管理”令人无所适从。若私人图书馆涉及经营行为的，必须到市场监管局办理工商营业执照；若涉及出版物零售业务的，还要到文化旅游广电局办理出版物经营许可证；若打算申请设立非营利组织公共文化机构，则属于民政部门负责。多数私人图书馆的馆长或负责人均表示，如需申请成立非营利组织，相关登记手续、程序非常繁杂，待要变更或注销时，一切又得从头再来，所以很多私人图书馆干脆变相登记为私营企业、合伙、个体工商户等形式。还有的就干脆不登记，形成“草根”组织，只要不出问题也能长时间存在[6]。这样一来，极大阻碍了私人图书馆发展。其次在当前相关行政主管部门具体登记管理工作中，往往更注重初始阶段形式审查，日常变更管理等实质性登记管理工作却极少问津。例如位于长沙市雨花区曙光南路94号以“王少华书店”名称登记的私人图书馆，创建于2008年7月，在国家企业信用信息公示系统上标注的经营范围为租书，但老板表示因近年通过纸质媒体读书看报者越来越少，这间不到10的小图书馆早已变更经营内容成为一家销售书报杂志的报刊亭，可国家企业信用信息公示系统中的信息却未做任何变更。又如在长沙本地颇有名气以“德思勤24小时书店”名称登记的私人图书馆，其登记公示的经营范围内包括了图书出租业务，但工作人员表示该馆书籍仅供读者在馆内阅读，不得对外借阅。据此不难看出，当前相关行政主管部门的登记管理一定程度上流于形式，这便妨碍了私人图书馆顺利发展。

3.2 运营资金不足

馆藏数量、活动质量等要素在很大程度上决定着图书馆的人流量。提供单一型服务的私人图书馆多数只能依靠创办者个人投入来维持运营，进行图书馆相关文化服务业务拓展的混合型私人图书馆虽可通过筹办其他文化服务活动获取资金，但活动开展的前期仍需投入大量开销。相较前两者而言，文化服务与非文化服务业相结合的私人图书馆在资金收益上显得稍为充裕。但实质上，为开展这些业务如餐饮业等支付的劳务费、设备购置费同样是巨大开支，其未来发展并不乐观。且如果私人图书馆为化解资金困境过多展开营利性服务，又将会偏离了图书馆向普通大众提供公共文化服务的公益初衷[7]。“我们的绘本馆办了快10年了，主要收入是会员费，现在是70元/月，680元/年。绘本馆平时也举办一些阅读拓展、专题讲座等活动，有时会请专门的老师过来，很多都是免费为会员提供的。”位于长沙市天心区“TAXI绘本馆”的谭馆长接受笔者访谈如是说，“前不久刚跟房东续签了3年合同，平均每月房租近6000元，每月至少要保证有效会员达到80多人才能勉强够支付房租。资金问题很大，但现在绘本馆的事务都是我一人操手，很多活动都需要策划，我自己也需要不断学习，若是为了吸引会员而降低服务质量，我觉得这样有悖初心。”在与一些私人图书馆的馆长或负责人访谈时，很多都因运营资金不足而对未来发展忧心忡忡。

即便是得到公共图书馆支持，加入总分馆体系成为了公共图书馆分馆的私人图书馆同样也存在资金缺乏的问题。截至2019年4月，笔者调研统计到长沙市公共图书馆总分馆共125家(含自助图书馆)，其中与社会力量合办的有24家，坐落在望城区的“简名书苑”私人图书馆和长沙县的“星城国际”私人图书馆就位列其中。当前，长沙市严格遵循相关规定，实行了总馆主导下文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员统一培训等措施[8]，但这些措施重在对业务指导和资源调配方面的管理，只能保证图书馆的基本运营。譬如它们能够满足读者对书籍的借阅需求，而面对如何解决引进与拓展新型业务的问题便力不从心了。据“简名书苑”的工作人员介绍，“当前我们的图书馆几乎没有任何收入，工作人员的薪水、节假日福利及后期业务拓展所需费用只能依靠创办者单方投入。如果可以，当然是非常希望能得到政府及相关文化部门资金资助的。”对此，“星城国际”私人图书馆创办人“刘哥”也深表赞同。可见，若要保障私人图书馆得以持续稳定发展，充足的运营资金显然不可或缺。

3.3 工作人员专业素养偏低

高素质的图书馆专业工作人员对保证图书馆健康运作至关重要。受馆舍、经费等多重因素制约，当下长沙市很多私人图书馆主要工作人员往往仅创办者本人，他们既无暇接受图书馆专业技术知识培训，也无经济能力斥巨资招聘高素养专业工作人员。故目前私人图书馆员工往往只能从事最基本的图书借阅归还工作，在其他相关服务方面几乎空白，很难有效为读者进行阅读指导或是提供第二次文献信息资源等服务[9]。特别是社区附近的私人图书馆，多以未成年人为主要服务对象，未成年人模仿能力和学习能力较强，私人图书馆工作人员自身素养和专业指导能力低下无疑更会对未成年人阅读兴趣和习惯塑造产生巨大负面影响。但当前多数私人图书馆在招募志愿者或正式工作人员时往往较专业、学历而言，更重视待人处事、协调沟通能力。譬如位于长沙市雨花区的“止间·雨岸”在招聘公告上就明确表示，应聘工作人员应具有大专以上学历，并喜爱读书，至于是否具备图书馆学、管理学等专业基础知识或任职资质，并未被纳入硬性规定。另一家坐落于雨花区的“和+共享”图书馆工作人员则主要由热心公益事业来自各行各界的志愿者“和阅君”们组成，其公益热情毋庸置疑，但图书馆学等相关专业基础知识就不免令人担忧。所谓闻道有先后，术业有专攻，专业的事情应当交给专业人士去做。当前长沙市私人图书馆在工作人员专业素养方面存在严重不足，长期以往，必将极大阻碍到它们未来发展。

4 法治环境下未来我国私人图书馆发展的保障措施设计

从前述可知，当前长沙市涌现的私人图书馆类型较多且大都获得了不小发展，但相应暴露出来的问题也不少。正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，湖南是我国中部地区人口和文化大省，图书馆文化事业相对较发达，通过选择湖南省长沙市各大私人图书馆作为样本进行分析，一定程度也具备着全国范围的代表性。而通过法治实现社会发展又是现代国家之根本举措，故为有效推动我国私人图书馆未来在法治环境下的顺畅发展，必须对症下药设置一系列强力保障措施，这主要包括：

4.1 明确私人图书馆的行政管理机关和登记管理职责

近年来，我国私人图书馆在发展过程中呈现出百花齐放的景象，但百花争艳之余也给其带来了规范管理上的难题。若长期存在私人图书馆“多头管理”和缺少日常变更管理等实质性登记管理工作，私人图书馆难免变得愈发混乱无序。合法登记备案是规范管理私人图书馆，促使其得到相关制度、政策全面保障的必然前提。笔者认为，根据原文化部和民政部联合制定的《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第4条，文化行政部门是文化类民办非企业单位的业务主管单位。文化类民办非企业单位的设立须经文化行政部门审查，并依照国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位登记暂行办法》的规定进行登记[10]。由此可知，私人图书馆在经文化行政部门审查后，应到所在辖区的民政部门进行登记。故为减少私人图书馆“多头管理”乱象，首先，申请创办者应向馆舍所在的县级地方人民政府文化主管部门提交申请材料，符合创建条件的私人图书馆均应到该部门办理备案手续；其次，非营利性私人图书馆应主动到同级民政部门办理登记手续；最后，营利性私人图书馆还应在同级市场监管部门办理与其经营范围相符的营业执照。各相关行政管理机关彼此应注重相互协商配合，加强信息共建共享。另外，上述行政管理机关在登记管理过程中，除须重视原有初始阶段形式审查，更要加强日常变更管理等实质性登记管理工作，做到真正切实有效管理。

4.2 依法完善对私人图书馆的扶助措施

从前述可知，运营资金不足乃当下制约私人图书馆发展的重大障碍之一。虽然现行《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》已对公共图书馆等文化服务机构的保障措施作出了相应规定，但因上述两部法律主要系针对各级政府等创办的公立图书馆进行规范，涉及私人图书馆的规定即便有也大多语焉不详，兼之传统观念层面有很多也不认同私人图书馆特别是营利性私人图书馆属于公共文化服务机构，它们显然就极难根据现行法规享受到相关扶助。考虑到私人图书馆毕竟也是国家公共文化服务事业的重要生力军，它们往往起到对公立图书馆的查漏补缺作用，为社会大众文化素质提升和精神文明建设作出了应有贡献，许多国家都用法律规范和章程制度来表示明确支持和鼓励[11]，故我国未来不妨也在相关法律法规中就私人图书馆运营资金来源作出明文规定，从而确保其同样能依法一定程度获得国家扶持，推动它们茁壮成长。

4.2.1 直接资助扶持

2012年文化和旅游部颁行的《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》已直接指出，“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政府措施，引领民间资本投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施……”[12]根据该意见的规定，私人图书馆作为普通私个体投资即一类民间资本创办的图书馆，由于发挥着惠民、利民、助民的公共文化设施作用，显然是能够享受到文化和旅游部等相关国家公权力部门所提供的各项直接资助扶持。韩国现行《图书馆法》同样曾规定，无论公立或私立公共图书馆均可获得国家或地方自治团体的财政补助[13]。有鉴于此，未来我国相关立法或行政机关完全可以依照《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》的模式对私人图书馆直接资助扶持在具体法律规章中予以明确规定。而且在实践操作中各级行政机关还可根据不同地区和不同私人图书馆具体情况，依照法规充分利用各项直接资助扶持举措来实施有效宏观引导。譬如针对那些公共文化服务事业相对较落后的偏远地区，若有私人图书馆愿意不畏艰辛大力投身公共文化服务工作，各级行政机关显然应当向其提供强力资助，将政府公共文化服务采购、私人图书馆项目补贴等直接资助扶持落到实处。反之若是某些故意借用公共文化服务“公益”之名而大肆暗中牟利的私人图书馆，则不给予其任何直接资助扶持。如此这般，便能将资助经费最大化发挥效用，促使私人图书馆更好地为公共文化事业建设服务。

4.2.2 间接资助扶持

2007年国家发改委、教育部联合发布的《关于学校水电气价格有关问题的通知》规定，“为了进一步支持教育事业发展，……决定扩大对学校用电、用水、用气价格优惠范围。”[14]其中学校用电、用水、用气具体范围按照该规定又涵盖了学校下设的图书馆，这样显然为各类学校图书馆发展节约了巨额开支。而私人图书馆和学校图书馆在服务群体上相比较，其范围大多更具有普遍性和广泛性。故为推动私人图书馆更好地向社会大众提供公共文化服务，国家发改委、文化和旅游部等相关公权力部门也可比照对此类学校图书馆的间接扶持模式，在相关法律法规中明确规定给予私人图书馆基本水电气供应的适当优惠，从而使它们节约开支将经费更多投入到其他亟需建设的方面去。

4.3 依法制定内部规章制度提升工作人员专业素养

高素质的工作人员是图书馆良好运行之基本要素。现行《中华人民共和国公共图书馆法》第19条就明确指出，“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力……工作人员应当具备相应的专业知识与技能，其中专业技术人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”[15]。不过与前述相关运营资金的法条类似，该条款也仅针对由各级政府创办的公立图书馆，私人图书馆并未包括在内。笔者认为，尽管大多数私人图书馆在馆藏规模、读者数量、业务范围上远不可与公立图书馆相比，但它们同样需要高素质的工作人员来维持自身顺畅运行，故适当比照公立图书馆制定出符合法律规定并同自身相匹配、实际可行的内部规章制度打造高素质工作人员队伍也不容忽视，具体包括：

(1)依法引进和培养专业工作人员

当前我国私人图书馆受制于自身规模、运营资金以及社会影响力等主客观因素，具备较高专业素养的工作人员往往非常匮乏。为改变这一不利局面令其能够更好地开展公共文化服务，其工作岗位理当效仿公立图书馆尽量多交由具备相关图书馆学、管理学等专业技能的人员从事。现行《中华人民共和国公共文化服务保障法》第52条明确规定，“国家鼓励和支持文化专业人员、高校毕业生和志愿者到基层从事公共文化服务工作。”[16]鉴于形形色色的私人图书馆大多扎根于社区，完全符合该法条对“基层从事公共文化服务工作”的界定，就大可依照该法制定内部规章制度来理直气壮引进专业人才。除此之外，借助法律的扶持措施加强自身专业工作人员培养也很重要。例如根据《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》第一部分第22条规定，“县级以上公共文化机构从业人员每年参加脱产培训时间不少于15天，乡镇(街道)和村(社区)文化专兼职人员每年参加集中培训时间不少于5天”，且其标准实施部分更明确指出该指导标准实施所需经费纳入各级政府财政预算[17]，这样一来私人图书馆便可依此设置相关内部规章制度派专人积极参加各类培训，有效实现对自身工作人员专业素质的培养。

(2)依法定期对工作人员相关服务实施考核

要判断图书馆工作人员是否具备了较高专业素养，对其相关服务实施定期考核显然是一种行之有效的评价方式。定期考核即以图书馆工作人员在一定期限内展现的综合素质、工作态度、工作绩效等项目为基本评价要素，各馆根据具体需要以月、季或年为时间单位展开。为调动工作人员之间的工作积极性，私人图书馆必须确保此类考核的可操作性。例如它们可借鉴部分公立图书馆的成功经验，在不违背现行《中华人民共和国劳动法》情况下，制定内部规章制度将工作岗位分成窗口工作、基础业务(采编、网络保障等)、行政后勤(财务等)三类，并将综合素质、工作态度、工作绩效等考核项目再做进一步具体细分。其中综合素质包括业务技能、创新能力、参加培训情况、处理突发问题能力、人际沟通等，工作态度包括敬业精神、勤勉程度、团队协作、纪律遵守和执行力等，工作绩效则涵盖履行岗位职责情况、完成规定时间单位的工作数量和质量、服务效益评价、读者满意度等。在针对具体细化项目评价考核时，不妨积分法和加权法并用。前者要求将具体细化项目量化成数学分值予以统计比较；后者则考虑到不同岗位对不同考核项目的重要性存有较大区别，对积分法的分值进行加权设置(如将行政后勤岗位的团队协作积分在基本分25分基础上设置5分的加权值等)以确保考核的公正性[18]。另外还需注意的是，内部规章制度在规定此类具体考核工作时须强调引入私人图书馆管理层、员工、社会公众的普遍参与，并要求将结果面向社会予以公开，待到公示期满之后才能作为最终实施依据。因为只有这样，才能保证公正透明地促进高素质私人图书馆工作人员队伍建设，发挥各岗位工作人员的最大化社会价值。

5 结语

在当今社会，私人图书馆的发展必须放到法治环境下考虑，必须与其面临的现实问题相对应。倘若我们能针对现实问题给予它们切实有效的保障措施推动其在法治环境中顺利发展，私人图书馆的公共文化事业建设功能才能最大化凸显。这样长期下去，也方能吸引更多的民间力量和社会资本参与到公共文化事业建设中来，切实打造出最广泛意义的精神文化家园。