东北地区推进绿色发展的法治路径

李柏萱

(辽宁大学 法学院，沈阳 110036)

绿色发展是新时代党和国家提出的一种旨在实现人与自然和谐共生的发展模式。绿色发展于“十二五”规划中提出，且在“十三五”规划中进一步丰富发展。在党的十九大报告中更是将绿色发展与“满足人民日益增长的优美生态环境需要”相关联，并提出“加快建立绿色生产和消费的法律制度”的要求。东北地区环境与资源多样性的优势长久以来支持着本地区乃至全国的经济发展，但是过度依赖资源消耗的发展模式也不可避免地伴生各种环境问题，这不仅制约东北地区发展潜力，更无法满足人民对于优美生态环境的需要。因此，东北地区若想实现全面振兴目标，必须摒弃以环境为代价换取经济增长的传统发展模式，奉行绿色发展理念。法治作为国家治理体系现代化的重要环节，理应为发展理念的更新与实践开辟路径。

一、发展理念更新引领区域法律价值升级

(一)发展理念的迭代

以文义观之，“绿色发展”即绿色的发展，“绿色”更多意义上是一种象征性的表述，常常用来形容良好的生态环境。据此可以判断，绿色发展是一种以生态保护为着重点的发展方式，区别于以牺牲环境为代价促进经济增长的传统发展模式。可以说，绿色发展是对原有传统发展模式的一种否定。然而，可持续发展同样反对以牺牲环境换取经济发展，至此便出现了传统发展、可持续发展与绿色发展三种发展模式。发展理念的迭代指引着发展模式的转变，准确把握三者之间的关系将有助于对绿色发展理论内涵的理解。

一方面，可持续发展是对原有传统发展方式的否定。工业化以来，人们改造自然的能力不断增强，罔顾自然生态承载能力，大肆开发掠夺自然资源，破坏生态环境，虽然实现了经济快速增长的目标，但也催生了一系列的环境问题。为了应对人类社会共同面临的环境危机，第八次世界环境与发展委员会提出了“可持续发展”这一概念，并将其定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[1]。可持续发展要求尊重自然的承载能力，反对以牺牲后代资源获取能力为代价促进当代经济发展，力求实现当代与后代的经济发展均可受到自然可持续的支持与供给。可以说，可持续发展是对传统发展理念指导下的短视行为的一种否定，是一种相对较为先进的发展理念。但需要注意的是，可持续发展的提出实则旨在实现经济发展的可持续性，是以相对科学的指导思想实现物质财富持续性增长的一种做法。正如有学者指出，可持续发展和不可持续的发展都是经济发展，两者的不同之处仅在于，可持续的发展既考虑今天的经济发展又考虑长期的发展或未来的发展。[2]7

另一方面，绿色发展是对可持续发展理念的升华。关于绿色发展与可持续发展之间的关系，学界尚未形成一致观点。例如有学者认为：“绿色发展理念是对可持续发展观的继承和发展，是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。”[3]有学者则持不同看法：“绿色发展显然不是可持续发展的仿制品，也不是可持续发展的中国版。”[2]6对此本文赞同后者的观点。原因在于，与可持续发展不同，绿色发展理念虽也对经济层面的增长提出了一定的要求，但并非仅局限于此，而是对“发展”一词赋予了更为丰满的内涵。党的十九大报告在对绿色发展的表述中指出要“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。对此似乎可以做出以下判断，即绿色发展所涵盖的范围较可持续发展要更为宽广。绿色发展内涵中，除“生产发展”与经济增长相对应外，还提出了对“生活富裕”与“生态良好”的要求。而将“生活富裕”与“生态良好”作为绿色发展的内涵，实则是将人民生活状态与人类生存空间状态作为衡量发展水平的标准，是将经济增长与人民生活富裕和生态环境良好作为发展的共同目标，是将发展问题提升至人类对于生存和美好生活需求的高度进行讨论的。绿色发展理念的提出可以视为对经济与生态环境关系问题的积极回应，跳出经济增长这一单一向度，将生活状态与生存环境涵盖进发展的理念之中，体现出对人的关注这一根本指向，其本质上是对将经济增长作为衡量尺度的发展方式的一种升华。

(二)东北地区绿色发展法律价值升级

绿色发展理念的贯彻与实施不仅需要政策的规划，更需要对其给予制度层面的确认，东北地区绿色发展的实现必然要依靠法治，以法律作为绿色发展价值引领，实现东北全面振兴。

地方性法规是省级人民代表大会及其常务委员会根据本地区需要制定的规范性文件，其规范事项通常是地区发展中需要重点关注的对象，且在实践操作中较上位法更为灵活具体，对于地区发展来说，其价值导向作用往往更为直接。东北地区应充分重视地方性法规的价值导向作用，适时对地方性法规进行绿色发展价值标准的升级。本文以辽宁省为例进行讨论，对辽宁省2019年1月—2020年3月施行、修正的涉及环境与生态的地方性法规之立法目的进行粗略统计(详见表1)。在此期间辽宁省施行、修正相关地方性法规约15部，对其立法目的进行梳理可以发现，其中1部规范在立法目的条款中明确提及绿色发展理念，11部以生态环境保护(包括建设生态文明、维护生态安全、保护资源等)为立法目的，4部提及保障公众健康(人体健康)，9部提及经济可持续发展(包括经济社会协调发展等)。

通过对表1的梳理可以发现，当前东北地区已经摆脱了单纯追求经济增长的传统发展理念，逐步转向对生态环境和人本身的生存、生活状态更加关注的绿色发展模式。绿色发展理念最大的优势在于其不仅仅将目标定位于经济层面的发展，更蕴含着对自然生态环境本身的关切，并且将对生态文明的建设与发展视为发展进程中的优先项，彻底摒弃了以环境换发展的陈旧观念。这从习近平总书记的相关讲话中可以更为深刻理解其中的含义。习近平总书记曾指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”[4]其中第一句表明，绿色发展并非只注重对自然生态的保护而不顾经济的发展，而是要兼顾二者，将生态环境与经济增长相联系，将环境保护从实现经济增长的手段转变为与经济增长相并列的目标，通过协调彼此之间的关系实现真正的发展。而第二句则更为清晰地表明了绿色发展理念的内在价值选择，即环境保护优先于经济发展，当经济发展与环境保护相冲突时，环境保护应当优先，经济发展应当让道于环境保护。[5]

表1 辽宁省有关绿色发展地方性法规立法目的汇总(2019年1月—2020年3月)

当前，东北地区已经开始向绿色发展方式进行转变，并且着重发挥法律规范对于绿色发展理念的价值导向作用。2019年2月正式施行的《辽宁省绿色建筑条例》已然将绿色发展理念贯彻到法律规范之中，力求为绿色发展提供法律价值引领与法治保障。今后东北地区宜适时对发挥地区治理作用的法律文件之价值进行升级，以绿色发展理念为指引努力实现东北全面振兴。

二、科技与法律二元驱动东北地区绿色发展

(一)科技创新推动东北地区绿色转向

“十三五”规划提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为今后国家发展提出了要求，并指出创新是引领发展的第一动力。科技创新作为创新发展内涵应有之义对国家与社会发展具有重要推动作用。绿色发展作为与创新发展一同提出的发展理念，理应借助科技创新优势，使其成为实现绿色发展的重要推动力量。正如有学者所说：“科技创新是生态绿色化的根本动力，绿色生态建设必须依靠科技创新驱动。”[6]然而当前东北地区对于科技创新的推动与发展仍有需完善之处。有学者曾对东北地区绿色发展水平进行过调研统计，结果表明，阻碍东北地区绿色发展的主要因素是产业绿色化与科学技术支出占GDP比重。[7]由此可见，东北地区实现绿色发展很大程度上仍需依靠科技创新驱动。

一方面，科技创新推动产业结构绿色化调整。长久以来，东北地区以能源工业等重工业为其支柱性产业，且受技术能力限制，能源利用率与科技附加值相对较低，粗放型的产业结构不仅未实现理想的经济增长，对自然资源与生态环境也造成了一定损害。面对这一困境，急需通过技术创新改变原有粗放型发展方式，对原有产业进行绿色化改造。提高资源的利用率，着重提升产品的质量与科技附加值，同时发展清洁能源，提升工业排污处理水平，开展循环经济，实现东北地区经济增长与生态保护的双重红利。除此之外，应当重视信息网络技术、人工智能技术等高新技术的研发，充分利用东北地区装备制造业与科研院校人才优势，发展高新技术产业，优化产业结构。以辽宁省为例，从发展高新技术产业和装备制造业绿色化创新升级两方面入手，充分发挥科技创新对于绿色发展的推动作用，已取得了一定的发展成果。例如，大连光洋科技集团研制的五轴精密数控机床，国产化率超过80%，实现替代进口；沈阳新松公司成为全球机器人产品线最全的厂商之一；沈鼓集团、沈阳远大的绿色设计平台等4个项目被列入国家绿色制造系统集成项目。[8]

另一方面，科技创新引领绿色生活方式。科技创新对于绿色发展的驱动作用不仅体现在生产领域，人们的绿色生活方式同样需要科技创新来引领。生产者通过各种手段刺激消费者购买商品，消费者以其消费行为推动经济发展，在这一过程中，无论是生产者还是消费者均推动了社会财富的积累，从某种意义上来说是一种积极的社会行为。但不可否认的是，这种生产与消费的模式实则从社会宏观的经济模式和个人微观的价值追求两个维度支持了“大量生产—大量消费—大量废弃”的生产生活方式。[9]非理性的生活方式与消费观念不仅催生了大量以牺牲环境为代价的生产活动，并且在消费链条的末端产生了大量的垃圾，对生态环境造成了二次损害。对此，科技创新一方面可在物质层面促进绿色产品的生产；另一方面，则可在意识层面引领绿色生活观念的转变。例如，依托互联网技术运行的共享单车服务，不仅为人们提供了便利的出行工具，更有利于城市环境的保护，无疑是践行绿色低碳生活方式与科技创新的有益结合。辽宁省在地方立法过程中，充分考虑了科技创新对绿色生活方式的引领作用，例如《辽宁省大气污染防治条例》第9条第2款便提出了“公民应当自觉践行文明、节约、低碳的消费方式和生活习惯”的要求，在第36条更将“互联网租赁自行车”列为优先发展和积极倡导的绿色低碳出行方式之一，旨在引领人们践行绿色生活方式，共同推进生态环境的保护。

(二)绿色发展视域下科技与法律的交互

绿色发展需要科技创新驱动，而技术的研发与应用除应遵循科学规律与技术伦理外，还应接受来自法律的调整与规范。历史的经验告诉我们技术伦理对于科学技术正负外部性的调整作用无疑是有限的，因而法律的规范是必要的。但需要注意的是，就绿色发展而言，无论是在法律制定还是实施阶段，应始终保持对科学技术基本规律的尊重，并且要对其可适用性给予必要的考量，实现法律与科技的交互。

第一，以尊重科技规律，强化“绿色”属性为导向。绿色技术相关法律规范宜在对技术发展规律保持必要尊重的基础上，强化对具有“绿色”属性技术的激励与保护。一方面，以绿色技术为对象的法律规范应当首先尊重技术发展的客观规律。技术规律是技术世界中通过人的技术活动生成的本质的、必然的、稳定的联系。[10]在相关法律的制定与实施过程中，应当对这种联系具有一定的认识并保持必要的尊重，在此基础上鼓励技术创新与应用，应对技术发展所伴随的技术风险，实现法律对于科学技术相关活动的调整与规范。另一方面，相关法律活动应当以绿色发展为导向，强化“绿色”属性。技术的中立属性表明技术作为人类认识、改造自然的工具和手段，其本身并未承载价值因素或价值选择。但是技术本身的中立属性并不意味着技术的应用活动同样是无价值的，事实上“技术所产生的社会价值由社会规范所决定”[11]。将其置于绿色技术法律场景之中可以得出以下两层意思。其一，并非所有技术均具有“绿色”属性，历史的经验已经证明，技术的创新与应用并不必然意味着生态的发展，也可能加剧对自然的损害。而只有符合绿色发展理念，对优化生态环境具有推动作用，能够被相关法律、政策等社会规范所认可的技术才能被评价为绿色技术。其二，就绿色发展而言，并非所有技术均属于法律鼓励与保护的对象。法律应以绿色发展理念为导向，鼓励有助于优化生态环境的技术创新与应用，并为其提供必要的保护，限制、否定不利于生态环境的技术。总之，必须处理好技术的一般性与绿色技术的特殊性之间的关系，做出具有科学性、针对性的法律制度安排。[12]

第二，以技术标准与法律规范的融合为导向。有关绿色科技的法律旨在规范技术创新与应用，鼓励有利于生态环境的绿色技术发展。但法律只是依靠权利义务关系的设定实现对上述对象的调整，其本身并不具备识别技术“绿色”属性的能力。而技术标准是对工农业产品和工程建设的质量、规格和检验方法，以及对技术文件上常用的图形、符号等所做的技术规定。[13]由此可见，技术标准才是真正意义上衡量某项技术是否能被评价为绿色技术的依据。而法律也正需要借助技术标准作为其设定权利义务关系的依据，由此便产生了技术标准与法律规范交互与融合的问题。实际上，将标准融入相关法律规范中的做法并不鲜见。例如，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》便以附件的形式，将《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》作为噪声污染评定依据。

将法律与技术标准进行融合实则可以解决以下两个方面的问题。一方面，标准通过法律强化其规范作用。标准作为一种技术性规定虽然本身具有一定的规范作用，但从强制性角度来看，其规范作用较法律则相差较多。正如法律的生命在于实施一样，标准的生命也在于得到遵循。标准旨在凭借其内在科学属性，以量化的指标和程序性设置对技术创新与应用活动进行规范。但是标准“规范性的主要特征是技术性、科学性和合理性”[14]，如果不借助法律的规范与调整，则缺少相应的强制性，也就使得标准难以得到普遍的遵循。因此，法律可以强化标准的规范作用，促使技术创新与应用严格遵循相关绿色标准，为其提供制度保障。另一方面，法律借助标准补强其技术短板。法律作为一种社会规范，通过设定权利义务对社会关系进行调整，且这种权利义务关系的设定往往是一种概括性的规定，在面对具体问题尤其是专业性较强的技术性评价问题时，则会陷入一种无计可施的尴尬境地。法律与标准的交互融合则可以填补法律的技术性短板，增强法律对于相关领域的规范作用，而标准此时则可视为一种法律于技术规范领域的延伸。因此，应当以技术标准与法律规范的交互为导向，推进绿色技术法制建设。关于法律与技术标准的融合，2020年出台的《辽宁省构建市场导向的绿色技术创新体系的实施方案》明确提出要强化绿色技术标准引领，鼓励相关单位参与制定重点领域国家标准，加强绿色技术地方标准制修订工作，强化强制性标准贯彻实施。《辽宁省自主创新促进条例》第10条也对相关主体推进技术创新，参与行业、国家、国际标准的制定给予了制度支持。正在制定过程中的《辽宁省科技创新条例》也旨在打造一部“全面系统引导、促进和保护科技创新的全链条法规”，为绿色发展所需的科技创新提供重要法律支撑。

三、激励机制破解绿色发展集体行动困局

“坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命。”[15]而革命就不会一帆风顺，尤其在具有重工业传统的东北地区，则更需要改革者的勇气和魄力去践行绿色发展理念。绿色发展在行为与结果层面所体现出的公共性，必然会导致某些社会成员的行动迟缓或不作为。这种不作为主要是人的自利天性使然。一方面人们基于“搭便车”思想认为即使自己不实施特定行为也会有其他人去完成，虽然在主观上不乏践行绿色环保理念的意愿，但在具体行动中却较为迟缓；另一方面则是出于维护自身既得利益的原因以消极不作为方式阻碍特定目标的实现。面对这种集体行动的困境，美国经济学家奥尔森主张采取一种独立的和“选择性”的激励驱使潜在集团中的理性个体实施有利于集团的行动。[16]因此，将法律激励机制置于绿色发展场景中，无疑可以在一定程度上破除集体行动困境，激励全体社会成员均投入到绿色发展的实践中。

第一，积极的法律激励。积极的激励主要是以奖赏的形式出现的，这种激励通常伴有对行为主体的物质性满足，并且内蕴一定精神层面的价值导向以体现对主体行为的认可。而法律激励机制与通常意义上的积极激励方法不同之处在于，除给予直接的物质奖励外，还会通过权利义务关系的配置满足行为主体在特定领域中取得优势的能力的需要。具体来说，法律的积极激励主要以义务减轻与权利附加两种形式表现出来。义务的减轻之所以能够达到激励的效果是因为通常情况下法律对于特定领域内的平等主体应当给予平等的保护，在权利义务关系的配置过程中也当然要对各平等主体赋予同等义务。但如果法律基于某种价值导向以减轻相关义务为条件鼓励实施特定行为，则遵循法律而实施特定价值选择的主体便在义务负担成本层面较其他主体具有一定优势，而这种优势本身就是一种激励。权利附加则是通过增加主体权利的方式实现对人们行为的激励。通常意义上权利被视为一种获取利益的手段，权利的增加则很大程度上意味着利益的扩张。而对利益的追求是人的天性，通过附加权利的方式引导人们在追求利益的同时实现法律所追求的价值目标，正是法律激励机制的运行机理，也是一种常见的激励方法。就东北地区而言，长久以来的粗放型发展理念根植于经济发展与社会生活之中，陈旧观念的转变无疑需要法律的激励与引导。对此，辽宁省通过地方立法采取积极的激励措施，例如《辽宁省绿色建筑条例》第34～37条就规定了因采用墙体保温技术增加的建筑面积不计入容积率核算，应用可再生能源的民用建筑，其常规能源替代量可抵扣相应的能耗量等激励措施。再如《大连市生活垃圾分类管理条例》第28条鼓励通过积分兑换等方式，促进单位和个人形成生活垃圾分类投放的良好行为习惯，对垃圾分类这种绿色生活方式的转变给予正向激励。

第二，消极的法律激励。与积极的法律激励表现为减轻义务、增加权利相反，消极的法律激励则通过增加义务、剥夺权利来实现对违法行为的惩罚。例如刑法通过规定对犯罪人生命、自由、财产等权利的剥夺去激励人们实施符合法律要求的行为。除法律规范本身的惩罚性条款外，法律往往还会借助一些具有激励功能的社会机制发挥作用，社会信用评价体系便是当前与法律激励机制联系较为紧密的社会激励机制之一。社会信用评价体系通过对社会主体信用进行正面或负面的评价实现对其行为的激励。事实上，在环境保护领域，信用体系的激励作用并不弱于法律条文。早在2013年国家层面就意识到信用体系对于环境保护的促进作用，于当年印发了《企业环境信用评价办法(试行)》，旨在建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制。2015年全国信用信息共享平台“信用中国”网站上线，其中也涉及了对企业环保失信黑名单、环境违法企业黑名单等环保领域的信息公示。2020年出台的《辽宁省企业环境信用评价管理办法》就规定，环境信用等级为严重失信的企业，将面临严格的监管措施以及失信联合惩戒，以实现法律与社会评价的反向激励效果，促进企业绿色发展观念的转变。综上，为了应对绿色发展过程中可能面临的集体行动困局，东北地区应当利用好法律与信用评价体系的激励机制，充分调动各方主体的积极性，激励全体社会成员投入到绿色发展的实践中，实现东北地区全面振兴。