新行政法视野下民营企业法治保障问题研究——基于751件行政诉讼案件的分析

宗艳霞

(中共大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116013)

一、问题的提出

2018年11月2日,习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话,充分肯定了我国民营经济的重要地位和作用,确立了我国将长期支持民营经济发展的正确路线。然而，各项支持民营经济发展的法律法规在具体实施时被打了折扣，中央出台的诸多支持民营经济发展的政策措施落实不好、效果不彰。民营企业对法律的稳定性预期不足、对企业公平竞争秩序信心不足，这些因素遏制了民营企业的发展活力与创新动能。法治是最好的营商环境，好的法治环境可以为民营企业提供心理保障、主体保障、行为保障与监督保障，为民营企业的经营发展保驾护航。

目前国内基于经济学与法学交叉视角探讨民营经济发展的研究成果，主要可分为两类：一类是宏观层面的，包括法治环境与民营经济发展探讨、制度环境与民营经济发展等；另一类是微观层面的，如探讨产权保护的法律问题、政治关系与民营企业发展等。国外关于民营经济的法治探讨，有的从根本制度上分析是否有必要对民营经济予以规制,有的从微观层面探讨，如认为对债权人、投资者和雇员的必要保护越能独立于企业组织的地位越能得到保证,认为应加强对私募股权行业的监管。现有研究包含了民营经济法治保护的基本问题，但有关民营企业行政法保护的研究较少，且至少存在以下不足：一是治理、公私合作、政府规制、行政助推机制等的兴起与发展对行政法治提出了新要求，也赋予民营经济行政法保护新的时代课题，而新行政法如何回应民营经济法治保障问题，目前涉及此领域的相关研究甚少，亟须加强；二是实证分析较为缺乏，尤其是基于司法案例分类检索的研究分析不足。

当前，传统的国家行政管理模式正在向新型现代国家治理转型，中国行政法学相应地面临范式重构与转换。本文意图在新时代行政法转型背景下，基于实证分析与调查研究，从动态和多元化视角，探讨新行政法如何回应民营经济法治保障现实问题，从行政立法、行政执法、行政程序、行政救济等方面研究如何加强民营经济行政法治保障。本研究将有助于丰富和拓展民营经济保障的行政法学理论，具有一定的理论价值与现实意义。

二、司法案例实证分析

本文搜集整理了2008年至2020年6月期间，北大法宝司法案例库官网上公布的民营企业行政诉讼案件751件(见表1)。通过对751件案件判决书、裁定书的逐一研读、筛选整理，以典型案例和法宝推荐案例为分析重点，对案件年份、案由、核心权利、地域、胜诉率、发布数量、案由分布、双方当事人情况、法律适用、终审结果等进行综合统计分析，得出民营企业行政案件所涉重点领域、被侵害权益类型等关键指标，明确加强行政法治保障的重点研究范畴。

表1 涉民营企业行政诉讼案件情况

(一)行政诉讼案件基本概况

按照行政行为种类划分，案件总量为554件，案由位居前列的主要包括行政处罚、行政裁决、行政复议、行政强制、行政确认等。其中，行政处罚占19.9%，行政裁决占15.3%，行政复议占11.2%，行政强制占9.2%，具体见表2。

表2 行政诉讼案件的案由类型

按照行政管理范围领域划分，行政作为案件共319件，涉及的领域依次为商标(26.6%)、资源(20.1%)、城乡建设(14.4%)、劳保(14.1%)等，具体见表3。

表3 行政诉讼案件的行政管理范围领域

(二)违法行政案件情况

对319件行政作为案件，以权责关键词“违法、无效、可撤销”再次检索，初步得出违法案件179件。对所涉行政管理范围领域再进行排序分析，结果见表4。

表4 违法行政案件情况

对位列首位的“资源”领域案件进行分析，共检索到47件案例，其中46件涉及土地。这些案件中包括典型案件2件，法宝推荐案例29件，剔除重复案例后共20件。对其裁判要旨进行整理统计，结果见表5。

表5 “资源”领域违法行政案件情况

由表5可见，位列首位的“资源”领域违法行政案件重点涉及对土地使用权等财产权益的侵害，违法情形主要包括适用法律法规错误、违反法定程序、主要证据不足、滥用职权、明显不当等。裁判要点可归纳为以下几类：一是行政行为一旦做出就被推定为有效，行政相对人的信赖利益应当受到保护；二是行政机关行政行为违反法定程序，侵犯民营企业合法权益；三是行政决定书事实不清，主要证据不足。位列第二的“城乡建设”领域违法行政案件具体包括城市规划类案例12件、房屋拆迁类案例11件，其他案例17件。综合以上两大类别案件，占比为48.6%，行政争议皆指向民营企业土地使用权、厂房等重大财产权。在优化营商环境、提振民营企业家信心、激发市场主体活力的时代背景下，研究如何进一步依法加强民营企业财产权保护、提供行政法治保障具有重要的现实价值。

(三)行政处罚类案件分析

按照表2，行政处罚类案件共110件，位居首位，其中法宝推荐案例共57件，筛查去除重复案例后得到44件典型案例。对这些典型案例判决书逐一研读，重点关注案件中行政权力是否滥用、是否侵害民营企业权益、侵害何种权益，以及案例中的法律适用情况。在以上案例中，原告胜诉率为38.6%。其中涉诉领域以企业财产权居首，占比为23.5%，而在这之中土地使用权纠纷占比为33%；涉诉领域居第二位的分别为企业公平竞争权和产品质量，占比均为17.6%。另外，涉环保领域案件共4件，原告均败诉，占全部案件的9%，说明近年民营企业在环境生态领域违法违规现象也较为严重。司法案例中适用的主要相关法律包括《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国行政处罚法》等。

此外，值得关注的是，在北大法宝网以“标题：公司；全文：民营企业+信赖利益”为关键词搜索，相关行政诉讼案件有25件。如2019年“浙江紧水滩生态农业旅游开发有限公司、龙泉市水利局水利行政管理(水利)二审行政诉讼案”，政府及各部门并未做出具体行政行为，而是通过会议纪要的形式推进招商引资项目建设，在这种情况下，能否引入信赖保护原则加以抗辩？信赖利益保护制度的建立正是为了保障无辜的行政相对人的利益，这一制度满足哪些条件方能适用，何时可援引该制度以抗辩，有待后文深入探讨研究。

(四)小结

综合以上分析，可初步得出以下几点结论。一是通过对案例的多角度分析，结果表明涉民营企业行政诉讼案件主要指向企业财产权益。说明后文应紧密围绕切实保障民营企业财产权，为其提供坚实的行政法治保障展开深入研究，积极回应现实关切。二是司法案例中更注重信赖利益保护原则的运用以保护行政相对人权益。多件案例显示，行政机关在招商引资过程中往往采用口头或会议纪要形式承诺优惠，由于事后诚信不足，或因地方规划调整、政策变化等导致行政协议不能执行或投资项目被迫中止，使得民营企业的正当财产权益受到损害。三是注重多途径促进行政争议实质性解决，强调行政行为以教育为主、处罚为辅，充分发挥行政争议审前和解实质性化解矛盾的重要作用。四是要思考在新行政法框架下如何通过多元化规制手段强化民营企业行政执法制度建设，提升治理水平与治理能力现代化。

三、实践观察与阻滞因素分析——以大连市为例

通过对大连市部分民营企业的走访调研以及与行政机关工作人员的访谈，从营商环境视角分析，大连在优化民营企业的生存环境、法治环境方面问题较为突出。

(一)城市营商环境排名靠后，民营企业法治环境不佳

从近两年的国内城市营商环境排名情况看，大连一直处于第19名，说明营商环境各项指标与上海、北京等城市相比存在较大差距，在国际化、公开化、法制化等重要标准上还需要寻找差距，研究构建考核指标，培育公平竞争、法治化、高效率的市场，倒逼高质量的经济发展模式与更好的竞争有序的开放格局。

影响民营企业发展的法治环境的制约因素主要表现在以下几方面。一是市场准入环节，制约民营经济发展的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”依然存在。市场准入仍有隐性壁垒，民营企业在基础设施、新兴服务业等领域仍存在“限进”难题，不平等待遇问题时有发生。公共服务供给有效性不足，《中华人民共和国中小企业促进法》对服务措施做了专章规定，但政府部门主动服务企业的意愿仍然不强，重行政手段轻公共服务、坐等企业上门等传统理念与习惯做法普遍存在。二是简政放权方面，不担当、不作为、慢作为等现象屡有发生，少数部门仍存在审批程序烦琐、时间过长的现象，使民营企业发展积极性受挫。三是在政策操作层面，在贯彻落实中央决策部署、大政方针时，地方实施措施没有做实做细。如一些企业反映办事机构人员对“免二减三”的优惠政策具体内容并不清楚，无法具体解答，使得民营企业无法享受该政策优惠。四是在公正平等方面，大连民营企业平等待遇缺乏有效保障，服务支持措施针对性不强；地方财政支持效率不高，中小企业获得财政扶持难；行政监管和执法欠规范，基层部门和企业迎检负担较重；行政事业收费比例高，加重了企业负担。

(二)民营企业扮演配角，公平竞争环境堪忧

2018年9月辽宁率先在省级层面全域探索“一带一路”建设路径的拓展，已印发《“一带一路”综合试验区建设总体方案》，主动融入“六廊”国际合作，提出建成大连东北亚国际航运中心和黄渤海湾世界级港口集群、推动辽宁沿海经济带建设成为“海上丝路”重要“港口经济圈”的建设目标。但从实践情况来看，参与“一带一路”建设的企业大多是一些“中字头”的国企、央企，如大连冰山集团“冰山”牌制冷设备在泰国市场覆盖面大于90%，大连华锐重工集团积极打造装备制造业“走出去”示范项目。辽宁民营企业整体实力不强，2020年中国民营企业500强榜单，浙江96家，江苏90家，辽宁仅8家，排名第15位。辽宁的经济体制机制仍然停留在以国有经济为主体、民营经济发展缓慢的阶段。在融入“一带一路”建设中，民营企业主要扮演着跟进、落实和执行者的角色，主观能动性、积极性、创造性尚未得到充分释放和有效发挥，侧面反映出还需加大气力保障企业公平竞争权的落实。

(三)诚信政府建设不到位，损害企业权益现象时有发生

政府在招商时承诺的优惠政策，有的履行一部分，“新官不理旧账”问题依然存在。执行和纠正涉产权案件阻力较大，动力不足。有的则以会议纪要形式承诺优惠，事后因规划调整、政策变动等原因致使行政协议无法执行或项目无故终止，损害民营企业正当财产权益。

激发市场主体活力，为经济发展提供内生性动力源泉，抓好国内国际双循环，都有赖于企业家精神的有效发挥，而激发广大企业家创新、创业精神则依赖于法治环境的进一步优化和完善。根据实际调研情况，大连市营商环境、诚信建设水平均与经济发展需求不相适应。行政机关要将未来工作聚焦在优化民营企业家的生存环境上，尤其要加强产权制度建设与契约制度保障。

四、新行政法的回应：课题、原则、理念

“法与时转则治，治与世宜则有功。”新行政法发展取向应植根现实、面向未来，关注现实问题、回应现实关切是新行政法的使命任务。研究民营企业行政法治保障问题，要弄清其学术课题范畴、行政理念内核及基本原则等问题，以理论指导实践，解决现实矛盾。

(一)民营企业行政法治保障问题属于经济行政法的学术课题范畴

中国特色社会主义制度是建设法治中国的制度基石，坚持中国特色社会主义基本经济制度，不断完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，内在需要强化行政法治的引领和保障。因此要不断充实制度定力、制度理性与规范力量，发展与社会主义基本经济制度相适应的各种制度。经济行政法是规范经济行政的法，对经济行政主体的设立和经济行政活动进行调整。[1]《中华人民共和国宪法》第13条规定了财产权保护，第7、8、11、15、18条分别规定了国有经济在经济发展中的地位、国家实行社会主义市场经济及劳动者权益保护等内容，为经济行政奠定了宪法基础。经济行政可以通过监督与规制、直接或间接的经济诱导手段、行政助成等形式实现。行政助成是指行政指导、补贴、奖励、优惠或减免等形式，目前适用较为普遍，但往往欠缺法律依据与行政程序。民营企业行政法治保障问题从宏观来看，包括行政立法、行政执法、行政救济、行政程序及法制监督等各方面问题；从微观而言，主要应关注每个领域的细节问题，对民营企业从准入至退出市场全过程全面观照，及时回应其最为关切的热点、难点、痛点。限于篇幅，本文将重点围绕企业财产权益的行政法保护问题展开研究，对于现实中存在的诸多问题不能一一而言。毋庸讳言，本文所探讨的问题围绕经济行政活动展开，应属于经济行政法的范畴。

(二)新时代行政理念的内核要求与新行政法发展

在现代社会，行政任务日益复杂和多样化，呈现出纷繁复杂的样貌。为增强行政法学对真实世界行政任务的回应能力，新行政法表现出以下三个方面的基本倾向：第一，随着转型期社会风险交织叠加，政府职能除传统的秩序行政任务之外，还包括诸如行政给付，提供公共产品、公共服务等积极功能。这就对行政的民主化、理性化提出更为紧迫的需求，更加强调行政法的社会风险控制和化解功能。由此，以“行政过程”为中心的新行政法成为研究重点。第二，伴随着现代行政的样态由国家行政转向公共行政，由一元结构转变为二元结构，传统高权管制框架下的政府主导式行政活动机制转变为开放包容的治理新格局，多元主体合作共治的社会多元化治理模式得到广泛应用，[2]13更为灵活多样的社会规制手段如行政奖励、行政协议、协商规制等成为行政机关的规制工具。随着实践中“放管服”改革的不断深入，亟须行政法学界从政府规制理论的角度展开深入分析。第三，在自愿结合的公私合作中，公私合作模式下的政府公共服务日益成为现代行政模式。合作治理和协议化行政更新了公私法关系，对传统行政法提出重要挑战。新行政法应当以公法原则支配效率主义适用，以公益规则规范市场主体利己导向的经营活动，对传统行政法进行渐进型替代，为新公共服务提供制度基础和法治保障。

(三)民营企业行政法治保障应遵循的基本原则

习近平总书记在民营企业座谈会讲话中指出：“有些部门和地方对党和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，工作中存在不应该有的政策偏差，在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大差距。”[3]《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中明确提出，要遵循“坚持公平竞争，对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等”的基本原则，加强法治保障，依法保护民营企业和企业家的合法权益，保护民营企业和企业家合法财产，建立涉政府产权纠纷治理长效机制。

在新行政法视野下，民营企业行政法治至少应当突出遵循以下几点基本原则以指导实践：一是公平行政原则，健全执法司法对民营企业的平等保护机制，鼓励行政活动中的利益表达，以及竞争的公平和均衡；二是开放包容原则，这是治理主体多元化提出的时代课题，要求行政活动所涉及的多方利益主体得到均衡的参与机会和有效参与的制度环境；三是行政民主性原则,重点强调行政过程，尤其是重大行政决策、规则制定的开放性、参与性与回应性；四是信赖利益原则，重点关注政府应认真履行依法做出的承诺和签订的合同、协议等，避免“公共利益”关键词的广泛解释权。

五、新行政法视野下民营企业行政法治保障制度的完善

民营企业行政法保护主要通过三个层面体现：一是行政法律制度保护水平，即以保护企业产权、契约利益为核心的法律体系；二是行政执法水平，包括行政管理、行政执法、司法审判等在内的法律实施活动；三是法制监督水平，主要围绕如何加强行政程序监督，完善行政救济体系，筑牢权力之笼。本文结合新行政法转型内核要义，以新行政法基本原则、理念为指引，在行政立法、行政执法、行政程序、行政救济四个层面回应民营企业行政法治保障问题。

(一)从细节着眼完善民营企业财产权行政保护法律制度

在北大法宝法律法规库以“民营企业”为标题关键词搜索，搜得中央法规60件，地方性法规943件，以“营商环境”为标题关键词搜索，搜得中央法规24件，地方性法规895件，从法律制度体系层面而言较为完备。然“天下之事不难于立法，而在于法之必行”，如此数量庞杂的法律法规出台，法律实施效果并不尽如人意，问题何在？究其原因，笔者以为一些条款设置内容应更注重细节。

1.细化政府诚信条款的设置

通过对《优化营商环境条例》(意见稿)第61条与《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)第31条进行对比发现，修改后的《条例》将政府诚信条款设置为“不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约”，将意见稿中的“政策调整”删去。若民营企业与政府签订协议后，出现政策调整的情况如何处理？此外，司法实践中，一些行政机关在对民营企业做出承诺时本身存在过错，如未按照法律规定签订协议的情形。意见稿中“应当严格依法依规，不得违法违规承诺优惠条件”的条款被删除，现行条例中仅规定“应当履行向市场主体依法做出的政策承诺以及依法订立的各类合同”，那么对于各级政府及其部门做出的违法承诺，民营企业不明就里执行协议后政府方面违约或毁约的，如何处理？

现行《条例》中还规定“因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的……”，依法对市场主体受到的损失予以补偿。此处国家利益、社会公共利益的范畴，其解释权在行政机关。有些行政机关往往利用广泛的解释权，擅自解除与其关系不好企业的行政协议，将机会给予其他企业，侵害民营企业的财产权益。这些问题要得到解决，就需要在诚信条款的设置上更翔实、更周全，避免有关部门利用优势地位钻法律漏洞，损害民营企业合法权益。

2.建立政府诚信评价指标体系，提升诚信条款的可执行性

政府诚信是改善营商环境极为重要的支撑点，围绕《条例》中的诚信条款，如何将该条款落地，确保其得到执行是关键。下一步，建立政府诚信履约机制，构建政府诚信评价指标体系是基本方向。如江西省出台《关于优化营商环境支持民营企业改革发展的实施意见》，规定“建立政府失信责任追溯和承担机制，将诚信机制纳入依法治省、营商环境评价、开放型经济工作考评等内容”。具体可考虑构建诚信评价指标体系，进一步细化对政府各部门的要求，提升诚信条款可执行性。

3.细化信赖利益保护原则适用的具体条件

信赖利益保护原则究竟如何适用？本文尝试以“云南三鑫集团有限公司与文山州人民防空办公室处罚上诉案”为例展开探讨。案例主要涉及民营企业异地建设费问题，基本案情如下：云南三鑫集团有限公司2007年时根据地方政府有关文件享有异地建设费95%的优惠减免，但该市政府2011年重新审查，2012年做出废止原优惠文件的决定。案例涉及行政许可、行政协议两类具体行政行为。2007年5月22日，原文山县人民防空办公室根据该批示给原告颁发文人防JM易字〔2007〕第005号“许可证”，准予易地建设和缴纳易地建设费9098.00元。同日，原告缴纳了该易地建设费。2007年6月9日，原告与原文山县人民政府签订了《文山回族风情苑建设项目开发协议书》，协议原告项目享受“人防设施易地建设费按建筑面积计算缴纳并减免95%”。2007年6月，原告开始在原文山县开化镇河西路108号地块新建“文山回族风情苑”项目。然而，法院在判决书中指出：“中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》(中发[2001]9号文件)第三条第(九)项规定除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。上诉人开发的回族风情苑项目不属于减免项目，因此原文山县政府办公室减免防空易地建设费的批复和协议书与上位的法律、法规、政策相抵触，不具有法律上和政策上的约束力，依法不应当执行。”案例中行政机关为证明目前的文件效力，特意在纠纷发生后制定新的文件(《关于废止原文山县人民政府减免人民防空易地建设费有关文件或部分条款内容的补充通知》(文政发〔2013〕号)，证明文山市人民政府发文废止文政办复〔2008〕118号文件第2条“人防设施易地建设费减免95%”的内容)，给人感觉是为了处理好这一纠纷特意出台的文件。那么对于本案中根据早期文件合法的行为，随着政府政策变化成为违法行为，应受处罚或予以补缴，此类情况如何处理？本案中政府机关是过错方，能否援引信赖利益保护原则予以保护？

信赖利益保护制度建立的目的正是保障无辜的行政相对人的利益。行政相对人不能要求法律保障其不合法之利益，有权机关得以随时撤销。然而，若行政相对人在不知情的情况下，已经信赖该违法行政行为，并通过行政许可或签订行政协议进而形成新的法律关系及秩序，行政主体突然毁约或撤销行政行为，恐有违公平原则。根据《中华人民共和国行政许可法》第8条，应对行政许可因公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的行政相对人依法给予补偿。因此，对于授益性违法行政行为，应该基于公共利益考量和公私利益衡量，在民众因信赖该处分而产生值得保护之“信赖利益”的重要性小于欲维护之公益时，方才可以许可行政机关行使撤销权。在行政管理活动中，政府及有关部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑行政活动的需要，忽视行政相对人的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。

建议出台相关司法解释，明确利益平衡原则要义，规定双方的举证责任。在政府及有关部门主张对行政相对人造成不利后果的决定时，例如涉及撤销或撤回授益具体行政行为时，行政主体即负有举证义务，给变动的法律秩序提供合法性依据。而行政相对人认为可主张信赖利益例外保护时，亦有相应的举证义务。

(二)规制理论视角下民营企业行政执法制度建设

当前，行政执法采用多元化规制手段，行政奖励、行政协议、协商规制、信用惩戒等成为行政机关的规制工具。新行政法视野下，规制理论聚焦不同类型行政手段的法律意涵，经历了从命令—控制模式向激励模式转变，再走向以行为科学为基础的助推机制之演变轨迹，实现各类行政活动的法治化和“被驯化”。在规制理论视角下加强民营企业行政执法制度建设，应注意以下几点：

1.运用软法规则创新行政管理模式

软法是原则上不具有完全的法律约束力，但也并非完全没有法律效力的行为规则。[4]伴随着公共治理的崛起，法治化需要软硬并举，软法与硬法正发展成为现代法的两种基本表现形式,且软法正呈现不断增长的势头。如随着我国服务型、法治型政府的逐步推进，行政主体行政执法的手段越来越多样化，在诸多领域运用更温和的方式来达到管理社会的良好效果。

作为具有鼓励、促进作用的软行政手段，行政奖励行为日益成为备受重视的行政手段之一。行政指导旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为和不作为，用以实现行政管理目的。新行政法机制下，行政指导越来越多地取代行政强制。行政机关通过发布政策文件、指南，或者向行政相对人提出建议，进行劝告、引导等诸多柔性方式，引导行政相对人遵循行政指导，从而更有效地实现行政的预定目标和任务。作为一种新型的行政手段，行政指导被广泛运用于各个行政领域。[5]108-109

在民营企业行政管理过程中，行政机关要注重运用柔性手段来推进改革，用“增量的行政管理方式”改造存量行政管理方式。在行政监管执法过程中，慎用查封、扣押等行政强制措施；本着教育为主、惩罚为辅的原则，对轻微违法且已及时纠正，未造成危害后果的行为加强行政指导，依法不予行政处罚。

2.运用激励相容机制提升执法效能

规则若能与被管理者激励相容，会极大降低执法成本，提高合规动力。可着力构建激励机制为主、惩罚性赔偿为辅的民营企业监管模式。制度设计应聚焦于如何让民营企业主体主动承担起自身责任，通过声誉影响、信息公开、激励约束的相互配合，增进信息流动，对企业形成声誉震慑，进而降低执法成本。地方政策上可采取多种短期治理措施，优化财政投入和监管资源的配置。通过设立企业“黑名单”制度、“累犯重罚”、重点监控“领队企业”，定期发布质量缺陷报告、现场观察报告，更有效地实现治理目的。

近年来，国家和各级地方人民政府高度重视联合惩戒制度。作为一种对失信者采取的“跨地区、跨部门、跨行业”的惩戒措施，联合惩戒制度使失信违法行为人遭受生产经营活动受限、社会负面评价等影响，对于弘扬社会诚信、解决执法资源有限与商事主体众多的突出矛盾发挥积极作用，推动政府从无限政府向有限政府转变，符合法治政府建设的要求，也迎合了政府职能转变的要求。联合惩戒制度通过信息公示引导社会“用脚投票”，有效地吸收社会力量参与监管，有助于提高监管的精准度与效率。在对民营企业的监管与行政执法活动中，精准有效实施联合惩戒制度，将有助于提升行政机关治理水平与治理效能。

3.以德法兼治创新行政执法方式

行政机关在对民营企业依法行政时要注意不能过于僵化、教条，要创新行政管理方式，增强依法行政的本领。罗马法学家塞尔苏斯曾说过，“认识法律不意味抠法律字眼，而是把握法律的意义和效果”[6]。公平正义是实现法律效果与社会效果和谐统一的对接点，以人为本是实现法律效果与社会效果和谐统一的着力点。要构建亲清新型政商关系，行政机关执法人员要遵循德法兼治原则,追求法律效果和社会效果的统一，在民营企业遇到困难和问题时积极作为、靠前服务，不戴有色眼镜，不搞一刀切，帮助其解决实际困难。

(三)围绕多元治理内核健全行政程序制度

孟德斯鸠曾指出“一切不受约束的权力必然腐败”[7]。行政管理部门在行政执法过程中，由于依法行政意识不强，错误执法和不当执法情形时有发生。这就要求按照行政程序法的规定健全行政执法程序，加强行政执法监督，提升行政执法效能，将权力关进笼子里，防止有关行政管理部门滥用行政职权。[5]103前文调研情况显示，在民营企业行政管理活动中折射出缺乏多元主体参与规则制定、重大决策制定等焦点问题。

1.政府要强化“合作共治”意识

当前，社会治理的本质是共治，是国家权力社会化的过程。政府要破除根深蒂固的“权力管控”思维,利用共治改造全能政府。通过立法赋予公民、社会组织知情权、参与权，界分政府、社会组织参与社会治理的权利边界，明确政府权力清单，构建多维治理主体合作共治的运行机制。利用共治重塑掌舵型政府、智慧政府。要强化“合作共治”意识、民主协商意识，充分提倡共治理念。[2]17

2.健全多元主体参与机制

随着《重大行政决策程序暂行条例》的出台，各地也相应制定地方性法规、规范性文件，对重大行政决策程序做出全面系统规定，并专章规定社会公众参与机制，对公众参与的具体形式、适用条件、听证会召开等均做出制度安排。但各地区颁布的重大行政决策目录涵盖范围小、数量少，如大连市2020年重大行政决策目录仅7项内容，包括5项重大规划，2项重大政策、措施。若影响民营企业权益的规划调整不在重大行政决策目录之列，民营企业能否作为主体参与规划调整方案规则制定？此外，根据《重大行政决策程序暂行条例》第16条的规定，决策事项分歧较大的，“可以召开听证会”。注意此处“可以”二字说明听证并非义务规定，且民营企业若对非重大决策，如一般性规划调整分歧较大，能否申请听证？这些问题都有待进一步明确。因此应尽快健全多元主体参与机制，积极回应民营企业行政管理活动中的现实问题。

(四)突出重点完善行政救济制度

行政救济必须能够对违法行政行为予以排除，化解行政争议。

1.紧盯实践突出问题

根据前文分析，《优化营商环境条例》中取消了政策调整原因，倘若民营企业与政府签订协议后，出现政策调整的情况如何处理？再如，民营企业财产权益被行政事实行为侵犯如何获得救济？根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，民营企业只能对行政主体做出的有明确意思表示的行政行为请求行政救济，单纯事实行为一般不作为诉讼客体。在实践调查中发现，有些政府部门钻制度空子，规避法律监督，逃避法律责任，如对民营企业的厂房等建筑物拆除或扣押相应设备物资，故意不做出正式行政决定，派第三方悄悄强行拆除、扣押等。

2.多渠道实质性化解行政争议

一是采取多部门联合多元融入形式，通过召开行政争议实质化解听证会，充分了解民营企业实际困难，就行政处罚决定等与行政部门积极沟通，努力促成化解方案，达到案结事了的积极效果。二是探索建立和完善长效协调机制。既要维护法律权威，又要兼顾社会效果，高度重视审前行政和解、审中行政调解，始终在社会改革大背景下立足大局，兼顾公平与效率，实质性化解行政争议，力争法律效果与社会效果的有机统一。

六、结 语

激发市场活力，促进民营经济发展壮大，有赖于良好的营商环境，而法治是最好的营商环境。民营企业权益行政法保护制度与刑法保护制度、民法保护制度同样重要，对保障民营企业平等地位均发挥了重要作用。如何进一步调整、优化和完善这一制度是当前需要特别考虑的问题。本文在新行政法转型背景下，提炼出新的行政理念内核，并试图从细节着眼回应部分现实问题，从行政立法、行政执法、行政程序、行政救济四方面提出解决路径。然而，现实中总在不断滋生新的问题，新行政法还应当增强包容性，提高开放性，通过研究建构新的制度，丰富理论成果，为民营企业健康可持续发展提供良好的行政法治保障。