PPP模式应用的风险防范

胡常春 陈成

自2014年我国政府大力推广PPP模式以来，在城市交通建设和基础设施建设等方面都予以有力的政策扶持，从而孕育了一大批符合市场规律、具有一定市场竞争性的社会投资人。政府部门和社会投资人将联合介入建设项目的可行性研究、风险识别、和投资建设等项目管理的全过程，提高了建设项目在经济和工程技术上的可行性，从而缩短了工作期限，减少了项目的管理费用。因此PPP模式能够提高投资效率和降低对建设工程的造价，也有助于减少建设项目完工风险和融资风险。然而，在实际应用中，PPP模式也存在一些风险，需要加以防范，从而更好地发挥其优势。因此，本文在剖析PPP模式应用特点和存在的风险基础上，提出了针对性的防范措施，为我国政府部门和相关投资人在应用PPP模式时提供管理建议。

在公共管理领域和基础设施方面推进运用政府与社会资本方协作（PublicPrivate-Partnership，以下简称PPP）的管理模式，通过引进社会投资人积极参与基础设施建设和服务供应，以提高供给品质与效益，是国家当前重要的策略部署。PPP模式的优势很多，在具体执行过程中，将基于PPP项目管理的基本原则，并根据政府与社会资本方合作的目的，按照法律规章制度操作，有效地保障了社会资本方的利益。同时，项目将建立科学健全的投资回报机制，从而满足社会资本方达到预期的投资回报。交通与市政工程产业建设项目，最适宜通过政府与社会资本合作模式（PPP）进行。另外，道路行业成熟度较高，操作相对容易，特别适合采用PPP模式，有利于提高项目运营水平和公共服务质量，促进全面提高全域范围交通运载能力和城乡路网服务水平，强化完善地方基础设施水平，促进地方城市品貌的提升。

PPP模式简介

PPP模式是指政府与社会资本组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

资金的合理利用

通过政府与社会资本方的合作模式与通过传统政府投资管理模式比较，当政府方前期注入资本金较低时，可降低项目资本金投入比例，此处资金可进行其他基础设施项目建设，进而扩大公共服务供给，从而增强了财政资金杠杆比效应。通过引入政府方与社会投资方共建模式，可拓展并解决重大项目建设资金的投融资途径，建立可持续性、多样化的投入管理机制，社会存量资金得到有效盘活，进一步增强了民间资金投入动力，提升经济社会成长动能，有效推进经济社会发展和转型升级。

风险的优化控制

工程项目建设要耗费很大的人力、物力和财力，且一经工程完成后就无法进行调整。因此，地方政府必须通过分类确定PPP服务项目在工程建设和经营期面临的主要经营风险问题，揭示经营风险源头，评估经营风险严重程度，制定有效处理经营风险的措施，从而减少经营风险损失，有效优化经营风险分担，从而减轻地方政府部门的经营风险责任。通过政府部门与社会投资方合作管理模式，遵循投资风险利益分配最佳优化、政府部门经营风险控制与市场经营风险利益对等原则，着重考察政策的经营风险控制技术、建设项目的投资收益激励机制和市场经营风险控制等要素，就可以在政府方与社会资本方合理有效分摊建设项目的经营风险。在原则上，政府方要自主承担项目前期的审批经营风险；而社会方要承担项目建设期的投资风险和经营期得投资风险；政策变动的社会经营风险以及不可抗力影响等风险，需由政策方与社会投资方共同负担。

发挥社会资本优势

规范化的政府部门与社会资本方联合的管理模式，可以把政府总体规划、市场监管、服务措施等，和社会投资方的管理增效、创新发展等措施相结合，降低了政府方对微观事项的过重度介入，从而提升了服务的整体品质与效能。一是对于政府方面来说，可以大大减少了政府的债务压力，更高效地推动政府职能的转换，从而降低政府对微观事项的介入程度，有更多的时间放在政府规范发展与监管工作上。二是对社会投资方来说，可以降低参与项目领域的资金门槛，从而扩大企业发展的空间，进而使社会投资人的活性得以激发。三是对整个社会投资人来说，以“专人做专事”，来提升供给效率。

不可抗力非自然风险

国内出现政治局势不稳定及公众反对等情况，必然影响PPP项目的建设和运营。增加建设成本，延误进度，或导致提前终止。

设计风险

因施工设计方案内容上不符合建设项目的有关规定，如存在设计错误、说明不明确造成不符合标准等，从而导致了建设项目的功能与品质上出现了不确定影响，如因施工设计方案问题而造成的项目运营期间成本增加，以及移交期间的设备损失过大。另外，如果发生因设计变更而造成建设返工或追加工程量时，也会造成PPP项目工期拖延和成本的提高。

工程质量风险

由于施工方把控不严格、存在一定的偷工减料、不按技术规范要求进行施工、施工方案无法得到可行性的论证、供货商提供的材料存在质量问题等原因，引起的各项工程质量不达标，项目无法用于工程使用或使用的功能受到限制。

运营风险

项目公司存在项目在运营期间和管理维护控制方面经验不足，导致在日常管理和项目维护质量中存在缺漏，对项目的安全、稳定运行造成的损失和影响。

移交风险

项目移交的方案设计不合理，移交规范编制不健全，移交程序不严格执行，造成项目在移交的过程中无法满足性能检测的知识产权、相关法律文件、项目资产转移给政府授权委托单位及办理相关法律过户事宜。

合同明确风险定义

在合同中对不可抗力的非自然风险进行说明，比如出现了不可抗力事件后的处理办法（建设期间发生的成本和工程进度耽误的应对措施，提前终止补偿标准），并且要明确不能界定为不可抗力的非自然风险事项。

优化施工工艺

鼓励社会资本方采用先进、成熟的施工案例。在前期对项目规模、前景、范围等项目边界条件进行有效测算，选定最匹配的技术方案，并在合约中明确选用的施工方案、遵循的技术规范和要求。

完善质量管理体系

社会投资方（承包方）须建立并完善工程的总体工程制度，对工程施工工序、原材料供应检测、工程专员安排等实施全面监督管理。政府方（实施机构）对建设工程提供了合理可行的工程质量条件，并在监理单位的协调下对工程施工全过程实行全面监管和控制。对于由于社会资本方因素而引起的工程质量的问题，由社会资本方自行承担。在合同中，必须将质量要求清楚，并有一定的违约责任赔偿规定。

制定运营管理制度

根据相关法规和标准，制定各子项目运营养护方案、运营安全管理制度和运营安全事故应急处理措施，完善各子项目的安全防护设施和警示标识，加强运营养护过程监管。与专业的运营管理公司签订固定价格合同，将运营养护外包，转移运营成本风险。项目在运营期间存在风险，必须建立风险管理的，而最优的风险管理方法受到风险主体和风险客体的影响，掌握这些风险防范的方法，才能让企业有效地避免风险和控制风险。

优化移交管理方案

在PPP协议中完善有关移交条件的规定，制订科学合理的移交實施方案，择优选用具有经验较为丰富的第三方咨询机构提出移交指导方案并配合完成项目的移交工作。

综上所述，由于实行PPP模式的建设项目在初期就可以进行投资经营风险的分摊，并且政府方也将负担相当一部分的投资经营风险，使投资风险的分摊较为科学合理，因此降低了投资方和施工方之间的风险，进而大大降低了融资的风险问题，也成功增加了项目投资的可行性，而政府方在项目风险分担的同时也掌握了相应的项目管理权。另外，在企业的发展的过程中也要努力的摸索合理规避项目风险的防范措施，为企业的发展打下坚实的基础，从而使项目更加快速的发展和运行。

（湖北工业大学经济与管理学院）