基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究

2021-03-04徐洋

中华建设 2021年2期

徐洋

机构改革背景下，国土空间规划体系重构，城市规划管理工作迎来巨大挑战。作者通过总结规划工作实践经验和各地市控规编制经验，对控制性详细规划编制体系提出新的思考。通过构建分层编制、分类审批的编制体系，发挥控规承上启下的重要作用，对上要严格落实上位规划的控制要求，对下要加强对城市建设的弹性管控，更好地推动城市的良性发展。

2019 年5 月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）发布，提出了“五级、三类” 的国土空间规划体系，明确了国土空间规划体系的主要方向，意见提出，“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。”规划行业的变革、新的国土空间规划体系的建立，对控制性详细规划（以下简称控规）的编制与管理提出新的挑战，机遇与挑战并存，作为指导城市建设、辅助城市管理的重要法定规划，亟需从编制体系和控制内容上对接上层规划体系，探索新的规划路径。

一、当前控规编制中存在的问题

1.控规的公共属性难以得到合理的管控

城市规划不同于其他盈利性设计行业，它具有公共政策的属性，是市县级政府管理城市、指导城市建设的重要决策工具。然而控规编制单位无法更好地从城市管理的角度去考虑公共利益，对城市发展的决策也过于理想化，缺乏可实施性和客观性。城市管理者重审批轻研究，无法更好地运用技术手段去解决城市问题，导致规划管理与规划编制的脱节，在控规的实际使用过程中，存在各种问题。

2.控规的编制体系难以适应多元化的利益需求

控规作为法定规划，批复后便难以调整，或面临复杂且周期长的调整程序，但是城市发展具有不确定性，城市建设的复杂性难以预判，尤其是老城区，用地权属众多，利益主体复杂，现行控规体系缺乏一定的灵活性和可实施性，弹性不足，刚性有余，难以适应当前复杂的城市建设情况。由于控规编制时的科学性和前瞻性不足，加之于城市发展的不确定性因素众多，使控规在实施过程中难以适应市场的多样化需求。

3.控规的编制技术难以适应信息化的社会

《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划要求逐步建立“一张图”规划平台，将规划信息矢量化，实现数据的融合。

与土地利用规划相比，控规的信息共享程度较低，大部分地市都没有完整统一的规划信息平台和数据库，也没有统一的基础数据入库标准，控规的编制多依靠工作经验，增加了大量重复性工作，严重影响了工作效率。在多规合一的大背景下，控规的基础数据处理任务增加，编制技术手段亟需更新，不能仅限于使用CAD、PS 等传统画图软件，控规的编制内容需要融合多规合一的多方面要求，不能仅限于依靠主观经验、宏观构想。

二、控规编制体系构建初探

控规是政府调控与市场运作的分界线，是政府事权分界线。在我国环环相扣、层层深入的城市规划体系中，控规起到向上承接、落实城市总体规划的调控内容，向下引导土地开发、建设的作用，是“原则性”与“微观性”的分界线。国土空间规划将所有自然资源统一整合，融合林业、生态、城镇空间，强调“一张蓝图干到底”，对控规编制提出新的要求，在编制手段上要不断创新，逐渐实现资源和技术的信息化，在编制内容上要承上启下，对上要严格落实上位规划的强制性要求，对下要加强对城市建设的管控。由于各个地市控规编制标准不统一，本文所提编制体系，需要结合各地的城市发展和实际需求进行具体实践。

1.分层编制，总量控制与定量分解兼顾

在国土空间规划“五级三类”体系框架下，处理好与各级国土空间规划的衔接问题，明确控规在规划体系中的位置，研究如何更好地用技术手段承接上位规划的指导思想和规划内容，是控规编制应重点思考解决的问题。

控规的编制应采用分层研究的控制体系，具体可分为单元-街坊两个层次，二者的层级逐层推进，逐层细化，全面覆盖。单元控规强调底线控制，首先保障公益性设施、基础设施的落实，街坊控规强调地块弹性控制，在控制范围内综合考虑现状权属和城市发展需求，指导具体地块的规划建设。这种分层的编制体系，兼顾刚性与弹性，在宏观规划与规划实施之间建立有效的衔接，有利于提高土地利用率，规划好每一寸国土空间。

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中提出，编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。单元是控规编制的基本单位，对应居住区管理的15 分钟生活圈，服务人口约5～10 万人，用地规模约5～10km2，单元控规按照“总体控制、总量控制、重点控制”的原则，主要落实总规强制性内容，承接分区规划的要求，注重与相关专项规划的衔接。重点把控单元发展目标、规划人口和六线控制等宏观内容，进行总量的分解和指标分配，为下一层次的街坊控规提供编制依据，为下一步城市建设的市场化配置留有弹性调整的空间。

街坊，对应居住区管理的十分钟生活圈，服务人口约1.5～2.5 万人，规划规模约0.5～1.5km2，街坊控规按照“定性、定量、定位”的原则，细化控制内容，是单元控规的延续与深化。规划管理应该以街坊控规为主要单位，根据城市建设需求进行动态编制，指导土地出让。街坊控规应深化单元控规中的各项内容，包括配套设施、六线控制要求，对实线和虚线的控制内容标注边界范围，对虚位控制的内容标注用地规模，对点位控制的内容标注位置。确定各地块容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标。重点地段应通过城市设计，对城市景观、城市空间形态、开敞空间进行研究。

2.分类审批，刚性与弹性兼顾

单元控规由“法定规划”和“管理规划”两部分组成，其中法定规划注重落实上位规划的强制性内容，包括单元功能定位、六线的划定和管控内容、整体建设容量，确定用地兼容性规定、控制方式规定等涉及公共利益的内容，保证公益性设施的顺利落实，更好的实现公共利益。法定规划是城乡规划管理的主要依据，成果应当依照城乡规划法确定的法定程序进行审批，不能随意调整修改，保证控规的权威性和严肃性，加强国土空间总量的管控。

管理规划为城市管理的重要内容，管理规划的控制内容主要包括地块的用地边界、用地性质、控制指标、开发强度、建筑退线、开口方向、建筑限高等等，是指导具体开发建设和规划管理的直接参考。管理规划的成果由城乡规划主管部门依照相关程序进行审批。适度为控规增加了弹性，提高了控规的可实施性。针对不同的控制内容，运用不同的审批程序，保证了规划的弹性控制，提高了行政效率。

3.建章立制，加快推进国土空间规划信息化平台建设

当前我国信息化高速发展，国土空间规划的信息化平台正在建设之中，控规是多规合一的重要内容，下一步应依托大数据，不断加强规划编制与管理的信息化融合，构建“一张蓝图”。将规划的基础数据入库，指导控规编制与管理，将已批控规及时纳入信息平台，有利于提高规划管理工作的效率，实现控规数据信息标准化。当前国土空间规划编制的信息化平台缺乏相应的制度体系，应加快编制一系列控规数据化平台标准文件、管理办法，让控规信息化管理有章可循，保障信息化平台的有序运行。