突发公共卫生事件视角下中国工会的治理机制研究 ——以新冠肺炎防控为例

艾 琳

(吉林大学 法学院， 吉林 长春 130012)

新冠肺炎病毒引发了全球百年不遇的突发疫情,并以持续变异的超强传播力(1)2020年初的新冠肺炎疫情在传播速度、感染范围上远超历次突发公共卫生事件,根据《国家突发公共卫生事件应急预案》的等级划分依据,新冠肺炎应定为I级,即特别重大,并对产业发展、劳资关系和社会转型节奏带来了较大冲击,考验着疫情当下的社会治理机制、应急机制。,深刻改变了人类的社会生活、生产方式和思想观念,直接或间接地影响到世界经济秩序和政治格局。现阶段,中国的疫情虽在局部地区因外控因素有些许反复,但实际已处于平稳期,有关新冠肺炎的疫情防控工作也步入了常态化阶段。回顾新冠肺炎疫情的防控历程,可视为社会治理体系经历的一次重大考验,能有效控制,是在党的正确领导下完成的,同时也离不开各类社会组织的共同参与。其中,工会在组织职工抗疫、提高劳动生产率、构建更稳定的劳动力队伍、维护社会秩序和谐等方面作用突出,是其在劳动关系领域发挥显著非工资效应的体现[1]1,彰显了我国治理体系和治理能力的突出优势[2],坚定了我国的制度自信。目前,对工会组织已有的研究主要集中在工会处理劳动纠纷和对劳动关系的协调上[3],大多停留在劳资对立和劳资矛盾紧张的较早阶段,鲜有针对中国特色社会主义性质的工会在新时代背景下的功能和作用的研究。本文通过对中西方工会在疫情中实际表现的对比,分析工会在重大突发公共卫生事件(2)中华人民共和国国务院《突发公共卫生事件应急条例》第二条：突发公共卫生事件 ，是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。中如何找准定位、发挥作用和展示价值,针对防控薄弱面,提出健全工作机制的改进建议,在有利于防控重大突发公共卫生事件的同时,有助于将工会行动融入社会应急治理体系。

一、中西方工会基于疫情防控的差异化表现

自2020年初,新冠肺炎病毒在全球快速蔓延。相关数据显示截至2021年9月19日,国内累计确诊病例124 056例,累计死亡5 689例;同期国外累计确诊病例达228 904 307例,单日新增555 770例,累计死亡4 696 385例[4]。受疫情肆虐的影响,社会总需求被抑制,经济接近停摆,产业链中断，面向消费者的企业受疫情的冲击最为直接,部分企业歇业或倒闭。由于美欧等国对疫情在公共卫生、社会生活和生命健康方面造成的危害认识不足,过早地取消戴口罩、限定社交距离等防控措施,未有效阻隔病毒的大范围扩散,导致部分疫情严重国家的医疗系统近乎崩溃,底层人群生活处境更加艰难。而中国,在以习近平同志为核心的党中央有力领导下,由于采取了果断的疫情防控措施,自2020年3月已进入了常态化疫情防控阶段。在此过程中,工会组织发挥了独特的作用。下面,透过中西方工会在新冠肺炎防控中的角色作用,分析导致二者间差异表现的政治、经济、文化根源。

(一)中国工会组织的应对模式

新冠肺炎疫情防控的人民战争、总体战、阻击战打响后,中国迅速形成了全面动员、整体部署、系统防控的局面。工会组织团结广大职工投身疫情防控,履行职责使命,彰显政治自觉。具体表现在:

1.主动发挥沟通、协调作用 中国工会的性质特征决定了其组织力量主要来自于自身处于党政系统中的合法地位与身份,从而保证了人员编制、主要经费及工会干部的任命[5]169。这在很大程度上增强了其与政府部门沟通的便利和相较于其他组织抵御突发灾害的能力。在疫情防控中,中华全国总工会响应中央的决策部署,及时组织起草和印发了《中华全国总工会关于抗击新型肺炎疫情的倡议书》《中华全国总工会关于充分发挥工会组织作用 团结动员广大职工坚决打赢新型冠状病毒感染肺炎疫情防控阻击战的通知》,指导全国各级工会团结引领广大劳动者积极投身疫情防控工作,坚决打好疫情阻击战，并推动多部门联合印发《关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持鼓励劳动者参与线上职业技能培训的通知》《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》等文件[6]。为各级工会参与疫情防控调度确定了总方针,激发了工会组织和职工的社会担当和责任意识。一方有难，八方支援,从贯彻和执行党和国家的方针与政策来看,工会在疫情初期的积极快速反应,体现了中国工会组织高度政治化的特征[5]171。

2.带动劳动者发挥国家主人翁作用 《中华人民共和国工会法》(以下简称《工会法》)第二条(3)《中华人民共和国工会法》第二条:工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益,依法维护职工的合法权益。和《中国工会章程》总则(4)《中国工会章程》总则:中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织,是党联系职工群众的桥梁和纽带,是国家政权的重要社会支柱,是会员和职工利益的代表。关于工会的性质描述表明,中国工会的本质属性是工人阶级的阶级性、群众性和政治性的有机统一。带领和教育劳动者发挥国家主人翁的作用亦是《工会法》中规定的工会组织的作用之一。中国工会的职责即工会的权利和义务,而我国《工会法》所规定的工会的权利和义务的特殊性在于其表现形式,工会的权利往往又是工会的义务[7]。在疫情防控中,工会的权利是保障和维护工人的生命安全、基本生活及合法劳动权利,工会的义务亦如此。这种结合和统一使工会有义务和权利在遇到突发性公共卫生事件时,通过各种途径和手段,带动、组织和教育劳动者积极参与到国家事务、社会事务中,发挥国家主人翁作用。这既是对劳动者自身利益的保障,亦是对国家的义务和责任,而只有协助国家积极抗疫,才能实现快速高效的复工复产,进而保障劳动者的劳动权益。工会发挥较强的组织优势和激励手段,如用劳模精神激励一线医护人员,评先评优向防疫一线和基层倾斜[8];开展创建“工人先锋号”活动,表彰在疫情防控、复工复产和稳定劳动关系中的先进典型;组织工会员工、志愿者走进社区,在出入卡口上岗执勤[9],开展登记排查,服务隔离人员。极大地调动了劳动者的积极性,激发其主人翁精神,投身到一线进行防疫工作,在履行义务的同时,实现了权利的保障。

3.维护疫情中的劳动关系和谐 新冠肺炎疫情爆发后,由于工厂企业停工、停业及内需战略尚未完全成型、而外贸主导的经济模式受到较大冲击等原因,劳动者遭受影响最大的即是自身经济权益的损失。为保障劳动者在突发性公共卫生事件中的基本生活和生计少受影响,做好稳岗就业工作是关键。全国总工会与人社部等联合印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的实施意见》[10],明确了疫情时期稳定劳动用工、减少就业歧视、合理安排工时和报酬等方面的政策,舒缓了劳资矛盾和劳动者的生存压力。新冠肺炎疫情下的劳动关系情形要比已纳入劳动法制范畴的劳动关系更加复杂化、多元化。雇佣关系、薪资发放、社会保险的缴纳等与劳动者生存直接相关的问题,成为特殊时期劳动纠纷产生的原因,处理不当会影响劳动关系稳定,更会激发社会矛盾。在疫情爆发和平稳阶段,工会组织采取了多种方式维护劳动关系的和谐稳定,如针对受疫情影响经营困难的企业,发挥工会协商机制,通过调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时等方式稳定劳动岗位;配合人社部门,开展远程岗位推送,为失业人员提供再就业指导;对农民工群体等返城返岗职工,提供点对点返工服务;支持企业间通过“共享员工”模式解决用工难问题;各级工会积极关心坚守在疫情防控一线的医务人员、公安、社区工作者、环卫工人和承担防疫物资生产、公共交通作业的职工[11];结合疫情时期劳动用工实际,围绕上班、休假、工资待遇等为职工提供针对性帮助,开通援助专线为因疫情权益受损的职工提供法律援助[12]。

(二)西方工会组织的应对模式

与中国工会在疫情防控中的主动参与和协同配合不同,大多数西方工会组织除了因疫情和防控措施影响到自身及其成员利益外,基本上采取了不甚积极的态度。世界工会联合会(World Federation of Trade Unions,WFTU)在2020年3月12日发表的声明强调:不应当让工人为疫情买单。因为工人和大众阶层正遭受着野蛮的资本主义制度带来的后果,面临着危及自身和家人生存的风险,联合会代表其在全世界的1亿会员,向全球因疫情导致自身劳工权利和健康状况受到威胁的工人表示声援[13]。声援的内容包括但不限于对政府、企业提出不能失去工作、不能利益受损的要求,但对如何参与社会管理和疫情防控并未提及。其组织缺少公益性和全局观主要体现在以下几个方面:

1.聚焦自身利益受损问题 西方政治民主化进程的一个显著效应,是富有革命精神的工会逐渐放弃了原来的政治诉求,蜕变为特定领域或行业从业者自愿结合、维护自我权益特别是经济利益的代表,更多体现为垄断的面孔(The Monopoly Face)和代言人的面孔(The Collection Voice Response)[1]3-5,更加关注会员自身利益受损的相关问题,并通常采取对抗、施压的手段达成诉求,对公共利益愈发不关心,组织目标在聚焦的同时也变得相对狭窄,缺少公益性和国家全局观。这一特性,在日常会体现为为涨工资、减工时等利益诉求而采取的罢工、游行等维权活动,因此往往影响突发性公共卫生事件疫情的全面控制和社会秩序的稳定。2020年6月,德国柏林警察工会以人手紧张为由,不赞成柏林市拟对乘坐公共交通工具不戴口罩者罚款50至500欧元的决定[14],对通过戴口罩对抗病毒政策增加了较大阻力。2020年9月25日,意大利基层工会联盟(USB)在罗马举行24小时公交大罢工,表达对疫情期间校车上儿童乘客人数过多的不满[15],增加了动荡时事中的混乱因素。作为自治组织,西方工会及其会员在工会章程的指导下,关注薪酬待遇、劳动条件等与雇佣关系有关的少数事项,游离于公共事务之外,劳动关系以自我闭合方式存在于社会关系当中。

2.依托对抗方式达成诉求 为争取劳动者加入工会,工会间竞争激烈,呈现“小而专”“分而散”的特点,难以形成跨地区、跨行业、跨职业的紧密型工会机构。运用法律赋予的谈判、罢工等权利向资方施压,是工会组织展示威慑力量、达成组织目标的主要方式,久而久之,形成了高度的路径依赖。2020年5月1日,法国工会组织了10万人参与的“五一”劳动节大游行,要求正处于第三次“封城”中的巴黎等城市结束为应对疫情而实施的宵禁、停止失业保险改革法案等[16]。类似情况还发生在因疫情使经济陷入困境的德国等国家。2020年9月,德国工会发动2.3万名医疗机构等公共部门雇员参与警告性罢工,甚至以疫情相胁迫,要求将工资提高4.8%[17]。在突发公共卫生事件的背景下,这些“维权”行动极易造成疫情防控的失控。劳动关系是基于生产关系的权益体系,同时具有一致性与对立性、协同性与冲突性、独享性与合作性的特征,选择何种角度进行审视和把握,协作或对抗,劳资双方的预设立场十分关键。在突发性公共卫生事件时,工会不及时寻求非对抗形式解决诉求,不但很难达成目的,也不利于社会秩序早日恢复。

3.不配合国家统一布局管理 大多西方国家政府对工会没有领导资格,工会更多地体现“维权”功用,对“维护和谐”毫无概念。这就造成在突发公共卫生事件面前,国家对工会没有掌控或协调的权利,甚至会出现因对处理公共事件的理念和立场的不同而发生冲突和角力,使社会产生更多动荡和隐患。例如,2020年4月28日,美国总统特朗普根据《国防生产法》签署命令,要求美国肉类加工厂继续运营,认为肉类加工厂的停业会威胁到国家的肉类与家禽供应链的持续运转,让国家紧急状态下的关键基础设施被动摇。而零售、批发与百货行业工会主席斯图尔特·阿佩尔鲍姆(Stuart Appelbaum)却代表行业工会与政府抗衡:“绝不能指望大家冒着生命危险去上班”。造成食品供应链的断裂。不配合特殊时期国家的统一布局管理,缺乏与政府的沟通协调,造成在危机时刻政府与工会无法达成合力共抗时艰。

(三)中西方工会行为差异的根源

针对中西方工会组织在疫情中的行为差异,以及起到的对比鲜明的防控作用,有必要做进一步的梳理,探究根源所在。

1.政治信念的追求不同 现代国家社会治理过程中牵涉的行政职能面大大扩展,工会组织须具备政治性的一个因素在于政治因素作为上层建筑的重要一面,其介入可有效地保障职工会员的经济利益。中国工会组织之所以在新冠肺炎防控中高度协调、行动一致,关键点即在于工会组织在党和政府体系中的合法位置。习近平总书记多次强调工会在国家、社会治理中的重要性(5)习近平同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时强调,我国工运事业是党的事业的重要组成部分,工会工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作。要坚持党对工会工作的领导,团结动员亿万职工积极建功新时代,加强对职工的思想政治引领,加大对职工群众的维权服务力度,深入推进工会改革创新,勇于担当、锐意进取,积极作为、真抓实干,开创新时代我国工运事业和工会工作新局面。参见《习近平同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话并发表重要讲话》,中国政府网,http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-10/29/content-5335515.htm。。1921年《中国共产党第一个决议》的核心内容就是组织和建立工会,强调党对工会的领导[18]6,揭示了工会组织的阶级属性、政治使命;中国工会第十次全国代表大会在谈及建设任务时,同样指出中国工会应加强自身定位认识,从是党领导的群众组织这一立场出发[18]165;自改革开放起,工会每五年召开一次会员代表大会,这既与党的全国代表大会时间相一致,又便于接受党的领导、贯彻党的全国代表大会确定的方针任务[18]168。其鲜明的政治宗旨、明确的政治立场和严格的政治纪律体现了工会组织的灵魂信仰,正是有了党的领导,工会在新冠肺炎疫情防控中才有了工作的方向感和向心力,这源于党领导下的工会具有维护劳资关系稳定、服务职工权益、服务国家经济社会发展大局的特性,而这是西方国家工会所不具备的。

2.依靠的支撑体系不同 中国工会具备的主体意识、社会地位是资本主义制度下的工会不可比拟的。中国工会坚持走中国特色社会主义工会发展道路,这是马克思主义工会学说中国化的理论成果。在这一体系的支撑下,工会在社会治理、社会公共服务等方面发挥作用,成为社会组织网络的组成部分[19],充分发挥了“维权”和“维护和谐”这两项特殊职能[5]170。《习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述》(6)这一概念提出于2018年中国工会十七大,十七大报告将之表述为八个方面:1.坚持党对工会工作的领导;2.全心全意依靠工人阶级;3.为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗;4.走中国特色社会主义工会发展道路;5.弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神;6.高举维护职工合法权益旗帜;7.坚持增强政治性、先进性、群众性的工会改革方向;8.加强基层工会建设。参见王东明《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 团结动员亿万职工 为决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗》，见工人日报,2018-10-27(001)。是对中国特色社会主义工会发展道路的升华,代表党对工运事业和工会工作的规律性认识提升到了一个新高度[20],代表了最广大劳动者的共同愿望、利益和要求。西方国家工会即使不忘表达对资本主义制度的尖锐批判,也无力冲破其限制,过度的社团自治下难以形成统一的思想价值体系和利益共识,更倾向于以博弈方式解决涉及自身劳资关系的矛盾,依赖自由结社权、集体谈判权和集体行动权组成的“劳动三权”在与资方对抗制衡中保障自己利益的可能。因此,无论是新自由主义的反对公权力干涉的主张,还是新保守主义对我的事我自己做主的固守,都形塑了工会组织闭合而非开放、自我而非大我的行为模式。

3.组织运行的形态不同 中国工会是工人阶级的合法代表,是职工合法权益的忠实维护者,依照工会章程独立自主地开展工作(7)《中华人民共和国工会法》第二条:工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益,依法维护职工的合法权益。《中国工会章程》总则:中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织,是党联系职工群众的桥梁和纽带,是国家政权的重要社会支柱,是会员和职工利益的代表。，代表了社会主义制度下的社会共同利益、一致利益。而作为工业文明发展的产物,西方国家工会经过200年历次工人运动的洗礼和褪变,大多已转型为自发组建、自愿参加的社会组织,具有较强的经济性和去政治化特征,更像是一个经济实体,甚至具有较强的垄断性,与中国工会的组织形态差别较大。虽然西方国家工会间的组织形态各有不同,但大多都将保障个人财产权利的绝对化,渗透到劳动关系的方方面面,成为个人主义、自由主义的高度体现。从中西方国家工会立场和实际作用来看,各自的伦理追求、价值判断和心理需要,证明了制度是不可能脱离既有的文化传统、社会环境的,西方国家工会在疫情中的表现,放弃了疫情防控中的公共责任,无论对自身还是对社会都是重大缺憾。

二、工会组织参与突发公共卫生事件的启示

抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。与西方工会组织在疫情中的不积极表现相反的是,中国工会组织闻令即动、迎难而上,将挑战转化为工会强化组织领导、锻炼队伍和服务社会的契机,突显了工会组织联系职工、发动群众,在实现共同利益中整合社会资源、形成公共合力的职责履行和使命担当,为其他社会组织参与疫情防控工作树立了典范。

(一)西方工会在自为社会中存在先天制约

西方国家工会在疫情防控中的表现并非孤案。“小政府、大社会”是新自由主义经济学在经济理性、市场原则、资本逻辑下,把政府与社会、政府与市场定义在“权力与权利”对立关系上为限制公权力提出的一个理念:有了“人畜无害”的政府,自由在免于干涉中才能实现。然而,事实绝非如此。在正常情况下,自顾自的社会自治自为模式,将工会组织作为与政府一样的平等主体,相互间有着此消彼长的合作与制衡机制;但是,在利益多元冲突、组织封闭运行状态下,一旦发生了如新冠肺炎般的重大突发公共卫生事件,碎片化的工会组织缺乏意愿和能力去做公共需求保障不足而市场又无法提供的公共性活动,开展多元、有效的竞合活动对抗危机,原本维持社会系统正常运转的链条就会折断。

从本质上看,国家间的差异不在于政府形式,而在于政府的有效性。社会需要有效政府的统筹组织,否则在多元利益冲突、秩序失范下的社会就会如一盘散沙,离散的自为社会机制无法对社会进行必要的整合;在这种情况下,即使工会等社会组织具有参与社会治理的意愿,也缺乏有效的统筹和介入的渠道。市场不是全部,自由市场规则更不能成为公共安全、公共利益领域的法度,没有公权力的统筹和规范,普遍而缺失的公共安全、公共利益必然在抽象中被悬置。只有基于合作的公共行为对社会治理才会产生积极作用,抗争行为则会产生消极阻碍的影响[21]。良好的国家治理体系,应是政府、社会与市场在合作基础上的三者皆强,有此前提的社会治理,工会组织才能更有作为。

(二)中国工会组织参与社会治理的优势

社会治理是国家治理体系的重要构成,是国家治理体系和治理能力建设的要求体现。工会参与社会治理表现在四个方面:组织动员职工,促进经济发展;有序利益表达,维持政治稳定;维护职工权益,构建和谐劳动关系;参与公共治理,推动政府善治[22]。截至2017年9月底,中国工会会员达到3亿人,基层工会组织280.9万个,覆盖单位655.1万个[23],是中国最大的社会组织。巨大的人力资源转化为抗击疫情的强大势能,突显了工会参与社会治理的政治优势、组织优势和数量优势,完成了对社会“再组织化”的工作转变。

1.法定的社会资源汲取力 一个成熟健康的社会,是一个社会资本丰厚的社会。社会资本的作用在于促进社会成员间的信息沟通,强化信任和合作机制,降低交易成本[24]。作为社会组织的关键一员,工会组织的生命力在于沉下去,在为群众、为社会做实事中汲取能量。工会是劳动关系领域最重要的社会组织,不分民族、职业、地域、教育程度,最广泛、最大限度地将职工群众组织起来,实现了工人阶级和工会组织的团结统一[25]11。《工会法》的颁布,进一步强化了工会适应新形势和任务需要的主体意识、主场意愿,为工会组织开展工作提供了坚实的法律保障,扩大了覆盖面,在固本强基中完成了稳存量开新局的历史任务。

2.体制健全的组织动员力 在党的领导下工会形成的政治号召力、组织动员力,兼具社会协同和公众参与两大职能,作为枢纽型社会组织,在宣传、组织、动员、凝聚职工等方面具有其他社会组织不可比拟的优势。与中华民族经历的百年奋斗史相孕相生,工会夯筑起了深厚的社会根基、广泛的公共影响力。工会组织覆盖国民经济各个行业和社会生活不同领域,有着自上而下极其健全的管理体制,利用社会体系“结构洞”效应,使工会聚集庞大人力资源、组织整合社会力量的能力更加显著[26]。工会凝聚职工群众的先天优势不可替代,可形成对于党委工作的强有力支持;工会在“举国救灾体制机制”完善中的作用突出,可将职工的救灾热情转变为救灾能力[27],更好地发挥集中力量办大事的制度优势。

3.联系广泛的行动实施力 在党和政府的集中领导、统一指挥下开展群防群控、联防联控,将疫情防控与社会治理有机结合,防止无序流动、避免社区传播,是迅速取得防控成效的经验启示。全国工会组织在中华全国总工会的领导下,多年来围绕保护劳动者权益、改善劳动关系,引导企业承担社会责任,督促用人单位依法用工,完善企业内部的集体协商民主机制,畅通职工表达合理诉求渠道等方面,收到了明显成效。疫情爆发后,各级工会组织迅速行动,运用“三方协商机制”,加强与企业协商沟通,积极支持一线防控、医疗救治、企业恢复生产、劳动用工管理和职工权益保障,在强化自身建设的同时极大地提升了行动力。

(三)社会主义制度下先进性的充分彰显

不同社会组织的目标定位虽有所不同,具有的资源秉赋、擅长领域也不一致,但面对突发的疫情灾难,均须接受是否具有公共精神的相同检阅,中国工会在疫情防控中的生动实践,对其他社会组织协调配合、共建和谐的社会治理机制有所启示。

1.防控疫情的使命感 社会责任和公共担当是社会主义制度和文化下每个社会组织都应当具备的,简言之,是要有“公心”。疫情对包括工会在内的所有社会组织都是一次境界格局、管理动员和实施能力的综合检验,新冠肺炎爆发的严峻态势下,工会组织超越自身及其成员的局限,以强烈“共同体”的责任感,参与疫情防控,维护公共秩序和公共利益,真正做到了在主动参与中释放潜能潜力,焕发新的机能机制。

2.参与防疫的自愿性 工会组织立足自身情况参与疫情防控,积极配合和主动支持既是责任也是义务。工会参与疫情防控、助力复产复工,有利于化解疫情附带的负面关联效应,促进平稳中实现经济社会发展这个大目标。防疫是一项充斥感染风险、需服从安排、坚守各自岗位职责的工作,工会组织在发动成员参与时,起于自愿。参与人员了解疫情防控工作的规范和指引,做好了自我防护,在有序参与中作出自己的社会贡献,获得了作为特定组织一员的成就感、荣誉感。

3.积极配合的大局观 有效的社会治理无法脱离规范的政府领导。疫情防控涉及面广、链条长,需整体统筹、系统安排,科学的领导、合理的分工和尽力的协作,是织密织牢疫情防控网络的前提和保障。工会组织参与疫情防控这类专业水平要求较高的重大突发公共卫生事件,在联防联控中发挥协助、保障和激励等作用,积极融入更大的集体协同系统,树立了大局视野、整体观念和纪律意识,听从指挥、服从要求,无条件接受分配到的差异化任务,彰显了工人阶级的政治先进性和高度自觉性。

三、突发公共卫生事件视角下的工会治理机制优化

根据《突发公共卫生事件应急条例》,突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，具有突发性、非特定性、复杂性、危害性等特点[28]。2003年的严重急性呼吸综合征(SARS)以及此次新型冠状病毒肺炎均属于典型的突发公共卫生事件,后者在2021年1月31日,被世界卫生组织(WHO)列为“国际关注的突发公共卫生事件”。该类事件不但考验政府的执政能力,同样考验全国各组织系统的协作能力。随着人类活动的加剧和全球化的高速发展,这类事件不可避免。各国都需要具备应对该类事件的强大治理能力和组织保障。作为社会治理体系建设中的建构者和培育者,工会在维护职工权益、改善劳动关系和加强自身建设的同时,如何强化共同体理念,找准自身定位,总结本次新冠肺炎疫情的经验和不足,在保持原有的组织先进性和独特性基础上,以更加开放的视角和更加专业的水准拓展工会工作领域,参与社会协同共治,共同应对突发性公共卫生事件带来的危机,是新时代对中国工会提出的新要求。

(一)采用法治思维和法治方式

法治思维和法治方式,是应对重大突发公共卫生事件的重要遵循,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志[29]。随着我国公共卫生领域法治建设的完善,以《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》为代表的法律法规构成了中国突发公共卫生事件的法律体系。遗憾的是,该法律体系并未将工会纳入危机应对组织体系[25]14,根据职权法定的法理,工会在参与突发公共卫生事件时,权责不甚明晰,因此,建议从公共卫生法治体系建设层面,将工会整合到应急管理体系[25]14,明确主体地位、明晰权责,实现工会参与突发公共卫生事件的合法性及合理性的统一,遵循权力依法行使的基本原则。这亦是法定职责必须为的应有之义[30]。在加强国家立法对工会参与突发事件的身份确认下,工会自身亦应当推进在突发公共卫生事件中的内部法规建设。明确在处理突发性公共卫生事件时的权责边界,既积极有效地参与到突发公共卫生事件的防控中,防止不作为的情况发生,又要避免在紧急状态中出现越权干预或侵害劳动者基本权益的情况出现。

(二)丰富工会自身角色

工会“维权”与“维护和谐”的二元属性,使其既是党和政府职能在企业内部的延伸,又是员工权益的代表[31]。 在历史的进程中,工会从党领导的群众组织这一特点出发,在维护社会稳定的同时维护了劳动者的根本利益,具有其他组织部门不可替代的群众基础和纽带作用。在公共卫生事件突发时,工会的群众基础和纽带作用会大大减少沟通成本和磨合时间,获得广大劳动者的信赖和依靠,比其他社会群体更有优势在第一时间加入到疫情的防控中。这需要工会丰富自身角色,立足对劳动者队伍的稳定和生产经营的有序发挥能动作用。笔者将其归纳为以下四种角色:一是劳动者基本利益的保护者。在突发公共卫生事件初期,对于劳动者而言,最易出现问题的是自身经济利益受损,工会应在第一时间构筑保护劳动者基本权益的防护墙,在劳动基准保障、就业歧视、解除劳动合同等与劳动者切身利益相关的问题上加强规制,维护劳动者的稳定就是维护整个社会的稳定。二是基本生产生活资料的供应者。突发公共卫生事件的发生,亦引起物资供应的缺乏而造成社会的动荡,工会在特殊时期应在保障劳动者生命权的基础上,团结有生力量,积极推进复工复产,为一线抗疫工作者提供物资保障,维护公民的基本生活。三是上传下达的沟通者。公共卫生的突发性,容易造成因信息不对称带来的恐慌和混乱,工会应积极发挥沟通者的作用,及时宣传和普及科学的知识和防护方式,传达党中央的抗疫精神,使广大劳动者安全、有序地投入到疫情的防控中,不信谣、不传谣,增强制度自信和防控信心。四是社会信任的修复者。社会信任十分重要,但这个问题尚未得到应有的重视[32]。疫情带来大量劳动者失业、降薪、被裁员等情况,易诱发其焦虑、失望甚至愤怒等情绪,进而动摇政府的公信力、减少公民的幸福感,增加社会的沟通成本。工会除了帮扶弱势者,更应组织专业人员成立专门的心理疏导机构,修复因突发性公共卫生事件造成的社会信任缺失。

(三)强化工会理论研究和政策指导

突发事件,具有危险和机遇并存的二重性,各级工会组织在应对新冠肺炎疫情时,应探索疫情防控“机遇”[33],深化对中国的马克思主义工会理论的探索和完善。中国的马克思主义工会理论是工会获得正确发展强有力的思想引领和支撑保障,中国工会在疫情中的表现是卓越的,虽不乏工作不到位之处,但也验证了事物的发展规律:发展历程必然是曲折的[34],工会理论的发展也是如此。中国疫情防控取得的成就,用丰富鲜活的中国之治反衬了西方之乱,是对长期掌握理论和舆论霸权的新自由主义及其治理模式的有力回应,也是对中国的马克思主义工会理论发展方向和发展路程的一次深刻检验。应以社会治理的视角拓展工会理论研究的范畴,着眼于共同体理念下社会治理协同合作的工会作用发挥的系统研究,发展成长性的合作型劳动关系,将工会应对重大突发公共卫生事件作为重要研究子课题,组织有新冠肺炎处理经验的医疗、公共卫生专家和政府部门、社会组织对突发公共卫生事件开展总结工作,聚焦突发事件应对中的工会工作内涵、应对机制体制,升华工会组织在疫情防控、突发应急、动员组织中的经验做法,如适应疫情防控工作的阶段性变化,调整工会应对方式、方法[35]。激发工会参与突发事件应对的研究源动力[36],创新符合中国实际情况和要求的工会组织体系,尽快建立系统完整的本土话语体系,丰富中国特色社会主义的工会思想。

(四)建立健全工会应急应对机制

古谚云:“惟事事,乃其有备,有备无患”(8)《尚书·说命中》。“居安思危,思则有备,有备无患”(9)《左传·襄公十一年》。。突发公共卫生事件发生时,在时间、资源、人员和信息有限的条件下,难以在无准备的情况下迅速做出反应,以新冠肺炎爆发初期的医疗、公共卫生应急条件作为对比研究发现,新冠肺炎初期湖北省最紧缺的是医疗床位、医疗场地和医疗卫生工作人员,经过数据对比发现,湖北省医疗资源供给水平在全国范围并不算低,在不匮乏的医疗资源投放条件下,医疗、公共卫生资源的应急机制不到位,是重大疫情防控条件下医疗承载力不足的重要因素[37]。与医疗、公共卫生系统在社会治理中的地位对比,工会工作显然与民生领域的接触面更窄,覆盖面不够大,容易引起忽视。《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的应急工作建设提出六项工作原则(10)《国家突发公共事件总体应急预案》总则——1.5 工作原则规定:(1) 以人为本,减少危害。……(2) 居安思危,预防为主。……(3) 统一领导,分级负责。……(4) 依法规范,加强管理。……(5) 快速反应,协同应对。……(6) 依靠科技,提高素质。……,其中之一为快速反应、协同应对。为控制其传播范围，降低其发生风险,工会工作应适应当前形势下重大突发公共卫生事件的新情况,运用法治思维方式,强化突发公共卫生事件应急工作机制的建设。在新冠肺炎疫情反复化的现阶段,工会的应急应对工作应做到常态化:一是应培育工会应对突发公共卫生事件的危机意识和信息处理能力,强化对突发公共卫生事件信息的识别、诊断、分析和评价[38]16-17。信息沟通是突发公共卫生事件信息处理的核心,应贯彻危机沟通的“三T”原则:以我为主提供情况、提供全部情况、尽快提供情况[38]17,落实《突发事件应对法》(11)《中华人民共和国突发事件应对法》第三十八条第三款:获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。和《国家突发公共事件总体应急预案》(12)《国家突发公共事件总体应急预案》3.2.1信息报告:特别重大或者重大突发公共事件发生后,各地区、各部门要立即报告,最迟不得超过4小时,同时通报有关地区和部门。应急处置过程中,要及时续报有关情况。此处,应对“部门”作合理的扩大解释,包括工会等群团、社会组织,是对其快速反应,协同应对的工作原则要求。中的信息报告和信息发布双通道,做到重大突发公共卫生事件、重大公共卫生问题及时请示报告,迅速响应;贯彻风险沟通的思维,对于疾病暴发控制来说,风险沟通和实验室分析以及流行病学调查、临床医疗一样关键,应构建以信任为基础、以伙伴关系为关键要素、以双向模式为手段的风险沟通机制[39];健全工会突发公共卫生事件舆情宣传机制和信息公开制度,突发事件信息公开透明程度越高,社会情绪就越稳定,封锁消息、鸵鸟政策、忽视网络言论等错误做法须予杜绝,一次又一次的事实反复证明,及时公布权威可信可有效化解风险;建立工会体系新闻发布机制[40]130,必要时邀请专家学者释疑解惑,邀请主流媒体做客观及时的报道,满足公众的知情权要求[38]17。二是建立和完善常设性的工会突发事件应急部门,建立突发事件预警机制和工会应急指挥信息平台,总结新冠肺炎防控经验,探索制定有效的应急预案,规范应急处理的程序和内容,明确应急部门和人员的责任与分工,定期开展专项培训,提升工会干部应对突发公共事件的决策部署能力、问题处理能力[41],在疫情防控初期迅速采取行动。

中国工会组织在新冠肺炎疫情防控中发挥示范、引领及组织作用,战胜了各类挑战、考验,得益于其代表的鲜明政治性和职工会员抗击疫情的自发性,彰显了其在社会资源汲取、组织动员、行动实施方面的独特优势,为其他社会组织参与重大公共卫生事件等应急社会治理树立了典范,与西方国家工会的社会治理格局、运行状况形成鲜明的对比。下一步,工会在应对突发公共卫生事件能力的探索中,应采取法治思想和法治方式,丰富自身角色,增强推动社会发展的合力活力,丰富工会建设的理论体系,建立工会的应急应对机制,更为高效地参与到突发公共卫生事件的应对中。